Glosa do wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2009 r. (II SA/Bd 878/08)

Glosowany wyrok WSA w Bydgoszczy jest już kolejnym judykatem, obok wyroku SN z dnia 28 lutego 2006 r., gdzie podjęta została prba zdefiniowania występujących na gruncie ustawy o samorządzie gminnymterminw jednostka organizacyjna gminy, gminna jednostka organizacyjna, gminna osoba prawna oraz wskazania wzajemnych zależności pomiędzy nimi.

I. Glosowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy jest już kolejnym judykatem, obok wyroku SN z dnia 28 lutego 2006 r.1, gdzie podjęta została próba zdefiniowania występujących na gruncie ustawy o samorządzie gminnym  terminów "jednostka organizacyjna gminy", "gminna jednostka organizacyjna", "gminna osoba prawna" oraz wskazania wzajemnych zależności pomiędzy nimi. Ponieważ przyczynia się do tworzenia swoistej "linii" orzeczniczej w przedmiocie rozumienia wskazanych pojęć, warto go skomentować i wskazać krytyczne uwagi.

Problematyka, którą zajął się WSA powstała na tle następującego stanu faktycznego sprawy. Radna gminna została powołana na stanowisko zastępcy dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, utworzonego przez gminę. Wojewoda, uznając, że zastępca dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie może być jednocześnie radnym gminnym - wezwał radę gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Wskazał na przepis art. 24a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym , z którego wynika, że radny nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy. W sprawie rada gminy zajęła odmienne od wojewody stanowisko, uznając, że zastępca dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie jest "zastępcą kierownika gminnej jednostki organizacyjnej" w rozumieniu art. 24a u ustawy o samorządzie gminnym  - co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Wojewoda wydał w tym przedmiocie zarządzenie zastępcze, które z kolei zaskarżone zostało do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

II. Dla rozstrzygnięcia sprawy WSA rozważyć musiał, czy zastępca dyrektora samodzielnego zakładu opieki zdrowotnej, prowadzonego przez gminę, jest "zastępcą kierownika gminnej jednostki organizacyjnej", o której mowa w art. 24a ustawy o samorządzie gminnym . Ściślej rzecz ujmując: czy samodzielny zakład opieki zdrowotnej prowadzony przez gminę jest gminną jednostką organizacyjną. Bowiem uznanie, że nie jest to "gminna jednostka organizacyjna" oznaczałoby, że zakaz ustanowiony w tym przepisie nie dotyczyłby zastępcy dyrektora.

Ustawodawca w żadnym miejscu ustawy o samorządzie gminnym nie określił znaczenia pojęć "jednostka organizacyjna gminy", "gminna jednostka organizacyjna" oraz "gminna osoba prawna". Brak legalnych definicji tych terminów nie oznacza jednak niemożności ich zdefiniowania poprzez odwołanie się do reguł wykładni. Wojewódzki Sąd Administracyjny, podobnie jak SN we wskazanym na wstępie wyroku, daje prymat wykładni literalnej, uznając, że skoro ustawodawca w obrębie jednego aktu prawnego używa różnych pojęć, oznacza to, że mają one nietożsamy zakres desygnatów. Sąd Administracyjny tworzy więc - na użytek tego różnego zakresu znaczeniowego pojęć "jednostka organizacyjna gminy" i "gminna jednostka organizacyjna" - rozmaite systemy zależności pomiędzy tymi terminami, mające zresztą odzwierciedlenie w tezie do wyroku. Twierdzi bowiem ten Sąd, że:
1) pojęcie "jednostka organizacyjna gminy" oznacza gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa);
2) każda jednostka organizacyjna gminy jest gminną jednostką organizacyjną, ale nie każda gminna jednostka organizacyjna jest jednostką organizacyjną gminy;
3) "gminna osoba prawna" to gminna jednostka organizacyjna, która została utworzona przez gminę i ma nadany przymiot osobowości prawnej, ponadto ma ona możliwość prowadzenia działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej.

Innymi słowy ze wskazanych powyżej tez stanowiska WSA wynika, że pojęcie "jednostka organizacyjna gminy" jest węższe od pojęcia "gminnej jednostki organizacyjnej", obejmuje ono bowiem jedynie część gminnych jednostek organizacyjnych, mianowicie te z nich, które są "częścią struktury organizacyjnej gminy". A contrario pogląd taki zakłada istnienie jeszcze jakiś innych gminnych jednostek organizacyjnych (niebędących ową częścią struktury organizacyjnej gminy), i niebędących jednocześnie jednostkami organizacyjnymi gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny dodatkowo podnosi, że pojęcie "gminnej jednostki organizacyjnej" obejmuje zarówno jednostki organizacyjne gminy, jak i gminne osoby prawne. Wynika więc z tego, że Sąd ten w grupie gminnych jednostek organizacyjnych wyróżnia niejako dwie kategorie: gminne osoby prawne oraz te gminne jednostki organizacyjne, które są "częścią struktury organizacyjnej gminy" (czyli inaczej: jednostkami organizacyjnymi gminy). Stanowisko WSA podsumować można w następujący sposób. Sąd uznał pojęcie "gminnych jednostek organizacyjnych" za termin "zbiorczy", na który składają się dwie kategorie podmiotów: gminne osoby prawne oraz jednostki organizacyjne gminy. Przy czym ten dwupodział jest rozłączny: podmiot będący gminną osobą prawną nie może być jednocześnie jednostką organizacyjną gminy (i odwrotnie). Natomiast i jeden i drugi podmiot będzie jednocześnie gminną jednostką organizacyjną.

III. Ze wszystkimi trzema, wyżej przedstawionymi tezami do wyroku WSA trudno się zgodzić.
Przede wszystkim ustawa o samorządzie gminnym nie daje podstaw ku temu, by różnicować pojęcie "jednostka organizacyjna gminy" od pojęcia "gminnej jednostki organizacyjnej" - pomimo okoliczności, że wykładnia lingwistyczna skłaniałaby do rozróżniania tych terminów. Za owym brakiem rozróżnienia przede wszystkim przemawia wykładnia historyczna2 oraz systemowa. W tym miejscu warto wskazać jedynie na zapisy zmieniające ustawę o samorządzie gminnym ustawą z dnia 23 listopada 2002 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 214, poz. 1806 z późn. zm.). Celem tej nowelizacji było wprowadzenie nowych i zaostrzenie istniejących uregulowań antykorupcyjnych. Po raz pierwszy w zakres uregulowań antykorupcyjnych wprowadzono kierowników jednostek organizacyjnych gminy i termin "jednostka organizacyjna gminy" "wprowadzony" został aż do jedenastu przepisów ustawy o samorządzie gminnym3. Natomiast w art. 11 i 12 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. ustawodawca używa zwrotu "kierownicy gminnych, powiatowych i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych" i użyte w tych przepisach sformułowania mają oczywiste powiązanie podmiotowe z wprowadzonymi zmianami do trzech ustaw samorządowych, gdyż mają one charakter przepisów intertemporalnych4 w stosunku do wprowadzonych w ustawach samorządowych zmian5. Z ustawy nowelizującej wynika więc w sposób niebudzący wątpliwości, że ustawodawca nie rozróżnia terminów "jednostka organizacyjna gminy (powiatu, województwa)" oraz "gminna (powiatowa, wojewódzka) jednostka organizacyjna", używając ich zamiennie.

Taki brak rozróżniania przez ustawodawcę wskazanych wyżej terminów wynika także z analizy zwrotów użytych w art. 24a i 24b ustawy o samorządzie gminnym 6. Regulują one m.in. kwestię zatrudnienia radnego w gminnej jednostce organizacyjnej, rozstrzygając ją w odniesieniu do dwóch stanów faktycznych: gdy radny zostaje kierownikiem gminnej jednostki organizacyjnej i gdy kierownik jednostki organizacyjnej gminy zostaje radnym. W przepisach tych, jak się powszechnie przyjmuje, mamy do czynienia z uzupełniającymi się stanami faktycznymi. Wskazuje się wręcz, że postanowienia z art. 24b są komplementarne w stosunku do art. 24a, gdyż dotyczą sytuacji przeciwnej niż opisana w art. 24b7. Podnosi się także, że art. 24b stanowi konieczne uzupełnienie poprzedniego, tj. art. 24a ustawy o samorządzie gminnym 8. Ponieważ pierwszy z tych przepisów posługuje się terminem "kierownik gminnej jednostki organizacyjnej", a drugi zwrotem "kierownik jednostki organizacyjnej gminy" - w sposób ewidentny stanowią one swoje uzupełnienie9, stąd stanowią kolejny dowód na zamienne posługiwanie się przez ustawodawcę wskazanymi terminami10.

Także w piśmiennictwie wskazuje się na tożsamość pojęć "jednostka organizacyjna gminy" i "gminna jednostka organizacyjna", które są używane przez ustawodawcę zamiennie. Dodatkowo wskazuje się w tym aspekcie na niespójność przepisów ustawy o samorządzie gminnym 11.

IV. W piśmiennictwie zwraca się uwagę na niekonsekwentne używanie przez ustawodawcę w ustawie o samorządzie gminnym pojęcia "jednostki organizacyjnej gminy"12. Owa niekonsekwencja dotyczy używania tego terminu w dwóch różnych znaczeniach: szerszym oraz węższym. W szerszym znaczeniu - które wynika z semantycznego ujęcia tego pojęcia - za jednostkę organizacyjną gminy uważa się każdą strukturę organizacyjną utworzoną przez gminę, niezależnie od statusu prawnego i własnościowego tej jednostki. W takim więc ujęciu jednostką organizacyjną gminy będzie również gminna osoba prawna (z wyłączeniem samej gminy). Jednostki organizacyjne gminy definiowane są w piśmiennictwie również jako takie jednostki, które mogą być przez gminę tworzone, likwidowane, przekształcane (z wyjątkiem, gdy jednostki organizacyjne gminy tworzone są z mocy prawa). Istotną cechą jednostki organizacyjnej gminy jest też to, że gmina (jej organy) ma bezpośredni wpływ na powoływanie osób zarządzających oraz sprawuje kompetencje nadzorcze wobec jednostki13. Natomiast w wąskim ujęciu jednostką organizacyjną gminy będzie tylko jednostka nieposiadająca osobowości prawnej (z wyłączeniem gminnych osób prawnych).

Co do używania przez prawodawcę na gruncie ustawy o samorządzie gminnym pojęcia "jednostka organizacyjna gminy" w dwóch ujęciach (szerokim i wąskim) podzielam stanowisko z uwagi na okoliczność, że z jednej strony szereg przepisów ustawy o samorządzie gminnym  jest tak skonstruowany, iż w ramach danej jednostki redakcyjnej tekstu ustawy (ustępu) poza terminem "jednostka organizacyjna gminy" występuje termin "gminna osoba prawna" (por. np. art. 24f ust. 2 i 4, art. 24h ust. 1, 3 i 5, art. 24j ust. 1, art. 24k ust. 1 i 3). Oznacza to więc użycie tego terminu w jego wąskim znaczeniu, nieobejmującym właśnie owych "gminnych osób prawnych". Natomiast gdy ustawodawca używa tego terminu "samodzielnie", bez "sąsiedztwa" gminnej osoby prawnej - wówczas mamy do czynienia z szerokim znaczeniem tego pojęcia14 (por. art. 9, art. 24b ustawy o samorządzie gminnym ).

W tym kontekście warto zwrócić również uwagę na niezwykle charakterystyczną - z perspektywy rozważanej problematyki - konstrukcję art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym . W przepisie tym mowa jest o "jednostkach organizacyjnych gminy nieposiadających osobowości prawnej". Z zapisu tego uprawnionym jest wyciągnięcie dwóch wniosków. Po pierwsze - tu termin "jednostka organizacyjna gminy" użyty jest w swoim wąskim znaczeniu (z pominięciem osób prawnych). Natomiast zapis ten wskazuje nam również, że prawodawca rozróżnia w grupie jednostek organizacyjnych gminy te jednostki, które posiadają przymiot osobowości prawnej od tych, które tej osobowości nie mają.

V. Gdyby zaakceptować stanowisko WSA zaprezentowane w glosowanym wyroku, to zastępca dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, prowadzonego przez gminę - mógłby zostać wybrany radnym gminy (art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ). Bowiem zakaz ustanowiony w tym przepisie dotyczyłby wyłącznie dyrektorów (ich zastępców) jednostek organizacyjnych gminy, czyli w rozumieniu przyjętym przez WSA - publicznych zakładów opieki zdrowotnej prowadzonych w prawnej formie jednostek budżetowych lub zakładów budżetowych. Na tym przykładzie widać zawodność rozumowania WSA. Nie do przyjęcia byłby bowiem zakaz "zostania" przez radnego zastępcą dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, w sytuacji gdy brak byłoby zakazu w stosunku do dyrektora takiego zakładu co do możliwości zostania radnym. Sytuacja potencjalnej kolizji interesów w obu przypadkach jest identyczna.

VI. Wykładnia literalna pojęć (w taki sposób, jak jej dokonał WSA), występujących na tle ustawy o samorządzie gminnym : "jednostka organizacyjna gminy" oraz "gminna jednostka organizacyjna" prowadzi do nieprawidłowych wniosków i jest zawodna. Z niej bowiem wyprowadza się podstawową dyrektywę o różnicowaniu znaczenia terminów, co do oznaczenia których prawodawca używa różnych określeń. W glosie podjęto próbę wykazania, że brak jest podstaw do różnicowania występujących na gruncie ustawy o samorządzie gminnym pojęć "jednostka organizacyjna gminy" i "gminna jednostka organizacyjna".

Choć na tle rozstrzyganej problematyki zasadnym wydaje się rozważenie, czy również przy zastosowaniu wykładni literalnej nie można byłoby wyciągnąć wniosków co do identycznego znaczenia wskazanych powyżej pojęć. Porównując bowiem oba zwroty nie sposób nie zauważyć, że ich brzmienie praktycznie się od siebie nie różni, poza innym szykiem wyrazów występujących w tych zwrotach15.

Na koniec wskazać należy, że rozstrzygnięcie, jakiego dokonał WSA w konkretnej sprawie w glosowanym wyroku, zaliczające samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej prowadzony przez gminę do grupy gminnych jednostek organizacyjnych, a w konsekwencji uznające powołanie radnego gminnego na stanowisko zastępcy dyrektora tego zakładu jako naruszające dyspozycję art. 24a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym - jest prawidłowe.
——————
1 II PK 189/05, OSNP 2007, nr 5-6, poz. 63.
2 Omówiona szczegółowo w glosie do wyroku SN z dnia 28 lutego 2006 r. - por. A. Rzetecka-Gil, Glosa do wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., II PK 189/05, LEX/el 2007, nr 61954.
3 Artykuł 1 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. zmienia brzmienie lub wprowadza nowe uregulowania do ustawy o samorządzie gminnym: art. 24f ust. 2 i 4, art. 24h ust. 1, 3 pkt 3, ust. 5, 13, art. 24j ust. 1, 2, 3, art. 24m ust. 1, art. 98a ust. 1; poza tym analogicznym terminem posługuje się wprowadzając zmiany do ustawy o samorządzie powiatu (kierownik jednostki organizacyjnej powiatu).
4 W art. 11 i 12 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. określony został termin, w jakim podmioty objęte uregulowaniami antykorupcyjnymi mają zaprzestać zabronionej działalności (poprzez stosowne zapisy m.in. w trzech ustawach samorządowych).
5 A. Rzetecka-Gil, op. cit.
6 Ich odpowiednikami w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) jest art. 23-25.
7 A. Szewc (w:) G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd Gminny. Komentarz. Dom Wydawniczy ABC 2005, wyd. II, art. 24b.
8 S. Płażek (w:) W. Kisiel, S. Płażek, P. Dobosz, M. Mączyński, P. Kryczko, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2004, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, art. 24b.
9 Różnią się tylko okolicznością, czy "zostanie" radnym nastąpiło wcześniej niż "zostanie" kierownikiem czy odwrotnie.
10 Jeszcze lepiej widać to na przykładzie ustawy o samorządzie powiatu, gdzie w trzech kolejnych przepisach art. 23, 24 i 25 ustawy ustawodawca posługuje się kolejno zwrotami "powiatowej jednostki organizacyjnej", "jednostki organizacyjnej tego powiatu", "jednostki organizacyjnej przejętej lub utworzonej przez powiat" oraz znowu "powiatowej jednostki organizacyjnej".
11 A. Wierzbica, Ograniczenia antykorupcyjne w samorządzie terytorialnym, Oficyna 2008; por także A. Wierzbica, Glosa do wyroku SN z dnia 28 lutego 2006 r., II PK 189/05, PPP 2008, nr 2, s. 88. Tak również A. Rzetecka-Gil, op. cit. Por. także A. Szewc (w:) G. Jyż, Z. Pławecki, op. cit., art. 9.
12 A.. Szewc (w:) G. Jyż, Z. Pławecki, op. cit., art. 9.
13 M. Bator, J. Dżedzyk, Obowiązek składania oświadczeń majątkowych - wybrane problemy praktyczne , NZS 2007, nr 1, s. 2.
14 W glosie do wyroku SN z dnia 28 lutego 2006 r., II PK 189/05 zaproponowano metodę zmierzającą do eliminacji wieloznaczności w rozumieniu terminu "jednostka organizacyjna gminy" - poprzez badanie okoliczności, czy użycie tego zwrotu, w ramach danej jednostki redakcyjnej, nastąpiło w powiązaniu z innym, niejako zakresowo "konkurencyjnym" zwrotem, czy bez takiego powiązania - A. Rzetecka-Gil, op. cit.
15 Różnica pomiędzy tymi zwrotami wynika wyłącznie z różnicy w formie i miejscu wystąpienia jednego z trzech wyrażeń, składających się na te zwroty, przy identyczności pozostałych dwóch. Wyrażenie "gminna" oraz "gminy" raz użyte jest bowiem w formie przymiotnika, a raz rzeczownika, w konsekwencji raz występuje na początku zwrotu, a raz na końcu.

Pełna treść wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 8 stycznia 2009 r. (II SA/Bd 878/08) dostępna jest w Systemie Informacji Prawnej LEX.




Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)