4. Rezultaty projektów rewitalizacyjnych
Źródłem informacji o efektach zrealizowanych projektów rewitalizacyjnych w 11 badanych miastach były:
1) sprawozdania z realizacji projektu (pod uwagę brano „Sprawozdania końcowe z realizacji projektu”, a więc pochodzące z końca 2006 lub 2007 r.),
2) ankieta rozesłana w trakcie niniejszych badań do tych miast i wypełniona w miesiącach maj–lipiec 2008 r. (na ankietę nie odpowiedział UM w Gdańsku).
Informacje pochodzące z ankiet są oceną efektów rewitalizacji z dłuższej niż ujęta w „Sprawozdaniach...” perspektywy czasowej. Informacje pochodzące ze „Sprawozdań...” mają jednak walor informacji oficjalnej, spełniającej wymogi sprawozdawczości obowiązującej w ZPORR. Opisując rezultaty projektów rewitalizacyjnych, połączono informacje z obu ww. źródeł, konfrontując je nawzajem. Przypominamy raz jeszcze, że wyniki projektów rewitalizacyjnych ujmowano w ZPORR jako „produkty” i jako „rezultaty”. Swoistym „produktem” każdego z projektów była przede wszystkim realizacja głównego zamierzenia danego projektu, zawartego w tytule projektu „Produktami” projektów były również ich szczegółowe cechy fizyczne, mierzone za pomocą wskaźników produktu. Nie należy o nich zapominać. Głównym przedmiotem zainteresowania tego artykułu są jednak efekty określane w ZPORR jako „rezultaty”. Efekty te mają nie tylko działanie bezpośrednie (co jest cechą produktu), ale i szersze – pośrednie oraz bardziej wielostronne niż rodukty”. Interesującą sprawą jest to, czy miastom udało się osiągnąć zakładane pierwotnie efekty rewitalizacji. Duże różnice pomiędzy efektami zakładanymi we wstępnych „Wnioskach o dofinansowanie projektów” a tym, co wykazują „Sprawozdania z realizacji projektów” (i tym co wykazują ankiety), świadczyłyby o słabościach badanych miast w programowaniu rewitalizacji. Poniżej przedstawiono wyniki projektów rewitalizacyjnych 11 miast.
4.1. Bielsko-Biała
Projekt dotyczył rewitalizacji starówki. Efekty rewitalizacji określano w projekcie oszczędnie poprzez dwa wskaźniki produktu (200 m zmodernizowanych dróg i 5213 m2 zmodernizowanych obiektów dziedzictwa kulturowego) i jeden wskaźnik rezultatu w postaci pięciu nowych ofert programowych w zakresie kultury i turystyki, które mogły zaistnieć na terenie zdegradowanym dzięki rewitalizacji (m.in. wystawa archeologiczna, otwarcie nowej płyty Rynku Staromiejskiego, wystawa zdjęć z realizacji projektu). Użycie w Bielsku-Białej jednego tylko wskaźnika rezultatu projektu rewitalizacji starówki wydaje się niemalże absurdalne. Projekt, który kosztował 11,5 mln zł (w tym 6,4 mln zł dofinansowania z EFRR) miałby przynieść w rezultacie tylko pięć nowych ofert programowych w zakresie kultury i turystyki, z których jedna „oferta” to zaprezentowanie zdjęć z realizacji projektu na wystawie w ratuszu, a oferta druga to zaprezentowanie tychże zdjęć w witrynach lokali przyrynkowych.
Efekty rewitalizacji bielskiej starówki są jednak oczywiście, nieporównywalnie bardziej doniosłe. Jej „produkty” to np. 750 m zmodernizowanej sieci wodociągowej, 726 m sieci sanitarnej, 360 m kanalizacji deszczowej, 550 m sieci gazowej i 700 m sieci energetycznej niskiego napięcia oraz sześć odnowionych historycznych obiektów tzw. małej architektury (np. pomniki) na odnowionej płycie rynku. Za inne niż pięć ofert programowych rezultaty rewitalizacji starówki trzeba uznać opisane w ankiecie przez władze miasta następujące efekty:
– równolegle z projektem „Nowa Starówka – Nowe Szanse. Rewitalizacja Bielskiej Starówki – Etap I” wykonano monitoring bielskiej starówki,
– w trakcie remontu sześć budynków gminnych sprzedano osobom prywatnym, w zamian za wykonanie remontu konserwatorskiego w określonym umową notarialną terminie,
– 32 podmioty gospodarcze otworzyły nową działalność,
– wokół rynku powstały: cztery lokale gastronomiczne, antykwariat, galeria obrazów, herbaciarnia, sklep z winami, zakład optyczny, sklep jubilerski, kawiarnia; sezonowo na płycie Rynku jest prowadzona działalność gospodarcza w postaci ogródków letnich,
– w okresie od października 2007 r. do maja 2008 r. na rynku odbyło się dziesięć imprez kulturalnych,
– równolegle z imprezami na płycie Rynku z inicjatywy organizacji pozarządowych i bielskich społeczników jest organizowany Festiwal Ulicy Wzgórze.
Jako ocenę długofalowego „oddziaływania” realizacji bielskiego projektu rewitalizacyjnego należy uznać wskazanie przez władze Bielska-
-Białej w ankiecie następujących zjawisk:
– ożywienie gospodarcze i kulturalne, powstanie miejsca spotkań dla mieszkańców i turystów,
– aktywizacja zawodowa i społeczna mieszkańców poprzez realizację komplementarnych projektów społecznych: „Przeciw bezradności” i „Zrób to sam” zrealizowanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (2004–2008),
– zatrzymanie procesu degradacji technicznej i społecznej,
– poprawa estetyki otoczenia,
– przywrócenia starówce jej historycznych wartości urbanistycznych i architektonicznych – wiąże się z tym pełna ochrona wartości kulturowych, zabytkowej substancji, historycznych układów przestrzennych w zespole i obiektach krajobrazu kulturowego.
Bielsko-Biała bez opóźnień zrealizowała zakładany w jej programie rewitalizacji projekt I etapu rewitalizacji swojej starówki.
4.2. Chojnice
Rewitalizację zdegradowanych obiektów (i ich otoczenia) po byłym szpitalu zrealizowano w zaplanowanych terminach, osiągając zakładane w projekcie efekty „produktów” – 2745,03 m2 powierzchni budynków poddanych renowacji oraz efekty „rezultatów” – sześć obiektów zabezpieczonych przed zagrożeniami. Władze Chojnic nie stosowały tak strategicznej perspektywy w ocenie skutków swego projektu rewitalizacyjnego, jak władze Bielska-Białej, jednakże określając efekty swego projektu w ankiecie, wyszły poza prosty wskaźnik zabezpieczenia obiektów przed zagrożeniami i podkreśliły rolę: wzrostu liczby czytelników biblioteki, zwiększenia liczby podmiotów gospodarczych na terenie rewitalizowanym oraz rozwój organizacji pozarządowych mających swe siedziby w zrewitalizowanym kompleksie. Podkreśliły, że „celem tego projektu było ożywienie gospodarcze, społeczne i kulturowe rewitalizowanego obszaru miasta Chojnice poprzez wprowadzenie nowych funkcji przy zachowaniu historycznych walorów architektonicznych”.
4.3. Gołdap
Mimo wykonania założonych „produktów” projektu rewitalizacyjnego (przewidującego adaptację budynku powojskowego na muzeum, budowę stadionu oraz parkingu i przebudowę ulicy), nie udało się osiągnąć wskaźników rezultatu w zakładanym terminie. Pod koniec 2007 r. liczba osób odwiedzających ww. obiekty nie osiągnęła zakładanej wielkości 38.662, chociaż w 2008 r. w obiektach tych stworzono – zgodnie z planem – dwa nowe miejsca pracy. Przypadek Gołdapi pokazuje paradoksy nadmiernie rygorystycznie stosowanej tendencji do nadawania formy mierzalnej wskaźnikom rezultatów rewitalizacji. Być może w roku następnym (2008 r.) liczba widzów korzystających z obiektów osiągnęła zakładany pułap. Władze Gołdapi, podobnie jak Chojnic, również nie przyjmowały poszerzonej perspektywy strategicznej w ocenie efektów swego projektu rewitalizacyjnego. W ankiecie zaznaczyły jednak, że projekt wpłynął na „polepszenie atrakcyjności zamieszkania w mieście i gminie. Zostają tu osoby młode, dobrze wykształcone, które inspirują nowe wydarzenia w mieście i przyczyniają się do jego rozwoju w różnych dziedzinach”.
4.4. Gdańsk
Władze miasta przygotowały interesujący program rewitalizacji, wyróżniający się pod względem metody jego tworzenia. Realizacja jedynego projektu tego programu, który uzyskał dofinansowanie w ramach ZPORR, przebiegała z dużymi trudnościami. Projekt przewidywał budowę na terenie historycznego fortu centrum „Hewelianum” – kompleksu edukacyjno-rekreacyjnego, promującego poznawanie nauk ścisłych i informatykę. Opóźnienia w realizacji projektu wyniknęły z dwukrotnego unieważnienia postępowania na wybór wykonawcy projektu. Mimo opóźnień w realizacji projektu, w sporządzanych z tego powodu kolejnych aneksach do umowy o dofinansowanie projektu „Hewelianum” środkami UE władze miasta zobowiązywały się do realizacji wszystkich celów projektu oraz stosowania obowiązujących w ZPORR sposobów monitorowania i pomiaru wskaźników efektów projektu. Pod koniec 2007 r. planowano zakup i montaż wyposażenia wystawienniczego w „Hewelianum” w ostatnim kwartale 2008 r.
4.5. Kielce
Projekt rewitalizacyjny miasta, czyli przebudowa jednej z głównych ulic – ul. Sienkiewicza (na odcinku 730 m wraz z budową i przebudową kanalizacji sanitarnej, deszczowej, wodociągów, gazociągów, sieci elektrycznej o łącznej długości 4,42 km), wykonano w zaplanowanym terminie. Wskaźniki rezultatów dotyczyły liczby przedsiębiorstw na terenie zrewitalizowanym (zakładano 442, osiągnięto 440) oraz liczby nowych miejsc pracy turystycznych i kulturalnych (zakładano dwa, zrealizowano dwadzieścia cztery). Jak piszą w ankiecie władze miasta: „W kieleckim LPR fizyczna interwencja w materialną przestrzeń miejską (stworzenie systemu wysokiej jakości przestrzeni publicznych udostępnionych dla pieszych) jest traktowana jako narzędzie do zmiany funkcji obszarów w skali miasta, która to zmiana dotyczyć ma przede wszystkim życia społecznego i gospodarczego (przestrzeń publiczna traktowana jako miejsce komunikacji społecznej, miejsce «wydarzeń»). W przeprowadzonych analizach za sprawę fundamentalną dla «ożywienia» Kielc uznano stworzenie warunków dla komunikacji społecznej oraz wsparcie procesu metropolizacji, wykreowanie w tej przestrzeni «wydarzeń» społecznych i kulturalnych. Interwencja w przestrzeń publiczną stwarza przy okazji nowe – daleko lepsze – warunki mikroekonomiczne dla funkcjonowania gospodarczego skupionych wokół niej posesji prywatnych”.
W efekcie oddziaływania projektu kieleckiego pojawiła się „(...) masowa fala remontów i zmian sposobu użytkowania przyległych do ulicy lokali. W przestrzeni ulicy wykreowano i zorganizowano szereg imprez i wydarzeń, mieszkańcy (szczególnie młodzież) zaczęli chętniej i dłużej przebywać w śródmieściu w późnych godzinach wieczornych. Po przeprowadzeniu modernizacji zaobserwowano dużą dynamikę powstawania nowych lokali gastronomicznych (co jest jednym z celów cząstkowych miasta nastawionego strategicznie na «gości») oraz opóźnioną w stosunku do inwestycji miejskich o ok. dwa lata falę remontów prywatnych posesji skupionych wokół tej ulicy. W zakresie oddziaływania na otoczenie cel projektu uznaje się za osiągnięty w pełnym zakresie”.
4.6. Łódź
W ramach ZPORR miasto realizowało dwa projekty rewitalizacyjne: renowację budynków przy ul. Nawrot 7 (wykonaną zgodnie z planem) oraz renowację zabudowy przy ul. Sienkiewicza róg ul. Nawrot wraz z rozbudową infrastruktury turystycznej (punkt informacji turystycznej) i noclegowej (hostel). Realizacja drugiego projektu nieznacznie przesunęła się w czasie. Z naszej ankiety wypełnionej przez władze Łodzi w lipcu 2008 r. wynika, że jeśli chodzi o budynki przy ul. Nawrot 7, to osiągnięto prawie wszystkie planowane efekty rewitalizacji: produkty (zrealizowano 100% zakładanej renowacji 4591 m2 powierzchni budynków i 100% zakładanej renowacji 199 m2 powierzchni użytkowej tych budynków, itp.) oraz efekty rezultatu (trzy nowe przedsiębiorstwa na terenie renowacji i poprawę wskaźnika wykrywalności przestępstw o 8,2% zamiast 10%). Jeśli chodzi o drugi projekt, to latem 2008 r. zrealizowano renowację planowanych powierzchni budynków (2273,33 m2) i ich powierzchni usługowych (554,52 m2) oraz oddano do użytku punkt informacji turystyczno-kulturalnej oraz hostel na dwadzieścia pięć miejsc noclegowych. W rezultacie drugiego projektu powstało sześć nowych punktów usługowych, a powierzchnia zrehabilitowanych przestrzeni publicznych wyniosła 1337,7 m2.
W ankiecie wskazano na dodatkowe efekty dwóch łódzkich projektów. „Lokalny program rewitalizacji zakłada osiągnięcie celów rewitalizacji w perspektywie długookresowej, bo w latach 2004–2013. Jednak działania podjęte w okresie 2004–2006 przyniosły już pewne efekty w rejonie ul. Nawrot – ożywienie gospodarcze, poprawę warunków lokalowych mieszkańców, poprawę stanu technicznego budynków i porządkowanie przestrzeni publicznej, zaangażowanie w procesy rewitalizacji prywatnych inwestorów, uzyskanie akceptacji społecznej dla procesów rewitalizacji”. W rejonie ul. Nawrot i ul. Sienkiewicza inwestycje mieszkaniowe podjęło Towarzystwo Budownictwa Społecznego oraz inwestorzy prywatni. Oprócz lokali mieszkalnych w budynkach powstały także lokale usługowo-handlowe. Założono, że liczba osób korzystających z nowej bazy kulturalnej i turystycznej (Hostel i Centrum Informacji Turystycznej o Mieście i Regionie) wyniesie 1000 i będzie rosła, osiągając 5000 osób w 2010 r.
4.7. Mrągowo
Zrealizowano tu trzy projekty rewitalizacyjne: 1) remont i przebudowę budynku powojskowego na gimnazjum, 2) modernizację powojskowej hali sportowej oraz 3) zagospodarowanie placu miejskiego i terenów publicznych wokół jeziora. Projekty zrealizowano bez opóźnień, osiągając wszystkie zakładane efekty – produkty: 1) powierzchnia budynków poddanych renowacji (3859,3 m2) i jeden obiekt zabezpieczony przed zagrożeniami, 2) powierzchnia zdegradowanego obszaru poddana rehabilitacji (1241,25 m2) oraz 3) powierzchnia zdegradowanego obszaru miasta poddana rehabilitacji (35.000 m2).
Efekty – „rezultaty” okazały się trudniejsze do osiągnięcia. Z ankiety wynika, że w lipcu 2008 r. nie udało się jeszcze osiągnąć zaplanowanej liczby użytkowników nowej hali sportowej (5000 osób) oraz liczby nowych miejsc pracy (20) i liczby osób korzystających z nowych terenów publicznych zrehabilitowanego placu miejskiego i nowo zagospodarowanych przestrzeni wokół jeziora. W rygorystycznie egzekwującym zakładane rezultaty systemie wdrożeń ZPORR „aneksowano” je na rok następny (kolejny sezon letni). Władze Mrągowa podkreślają jednak w ankiecie efekt bardziej ogólny, który został już osiągnięty: „Nastąpiło nadspodziewane ożywienie obszarów powojskowych i terenów w śródmieściu. Ogromne ożywienie byłego obszaru powojskowego przyczyniło się do aktywizacji gospodarczej obszaru do tej pory marginalizowanego. Dzięki działaniom rewitalizacyjnym nastąpiła poprawa wizerunku oraz zwiększenie atrakcyjności miasta. Nadano tym obszarom nowe funkcje społeczne. Teren po byłej jednostce wojskowej jest obecnie bardzo atrakcyjnym obszarem do zamieszkania oraz lokowania działalności gospodarczej opartej na świadczeniu usług nieuciążliwych”.
4.8. Olsztyn
W tym mieście zrealizowano pięć projektów z zakresu rewitalizacji: dwa projekty miasta i trzy projekty organizacji non-profit (Polskiego Związku Łowieckiego, Agencji Rozwoju Regionalnego i zawodowej szkoły wyższej). Wszystkie pięć projektów dotyczyło przebudowy i modernizacji budynków – siedzib organizacji lub siedzib kulturalnych placówek miejskich. Do końca 2007 r. zrealizowano dwa projekty – jeden „miejski” (adaptacja starej wieży ciśnień na cele kulturalne) oraz modernizacja zabytkowego budynku Agencji Rozwoju Regionalnego. W tych dwóch projektach osiągnięto zaplanowane efekty – „produkty” (łącznie ok. 2500 m2 powierzchni budynków poddanych renowacji). Efekty „rezultaty” miasto miało natomiast osiągnąć pod koniec 2008 r. (dwa nowe miejsca pracy). Agencja Rozwoju Regionalnego założone rezultaty (dwa nowe punkty usługowe i 43 przedsiębiorstwa na powierzchni zmodernizowanej) osiągnęła już pod koniec 2007 r. Trzy pozostałe projekty rewitalizacyjne Olsztyna miały być ukończone w 2008 r. Niestety, władze miejskie pytane w ankiecie (przeprowadzanej w lipcu 2008 r.) o efekty nie potrafiły ich ocenić. Władze miejskie za dodatkowe efekty pięciu projektów olsztyńskich uznały „wzrost atrakcyjności otoczenia” oraz „wzrost estetyki”.
4.9. Poznań
Władze miasta przeprowadziły dwa projekty rewitalizacyjne: 1) budowę mostu między zdegradowaną historyczną częścią miasta Śródka a Ostrowem Tumskim oraz 2) renowację zespołu zabytkowych obiektów ośrodka dla dzieci niesłyszących. W obu inwestycjach dotrzymano ustalonych terminów ich zakończenia (ostatni kwartał 2007 r.) oraz osiągnięto zakładane wskaźniki zamierzonych efektów: „produktu” (pierwszy: most o nośności 60 KN/oś i powierzchni 1296 m2 i drugi: powierzchnia zmodernizowanego obiektu dziedzictwa kulturowego – 514,92 m2) oraz „rezultatu” (pierwszy: nośność mostu jak wyżej i drugi: liczba osób korzystających z odnowionego obiektu dziedzictwa kulturowego – 242 oraz liczba turystów – 296).
Oceniając bardziej dalekosiężne efekty swych projektów rewitalizacyjnych, władze Poznania zwróciły w ankiecie uwagę na to, że: „Budowa Mostu Biskupa Jordana przywróciła rewitalizowanemu obszarowi integrację funkcjonalno-przestrzenną z resztą miasta, jego znaczenie jako ważnego miejsca historyczno-kulturowego związanego z początkiem państwowości Polski, tym samym powodując wzrost ruchu turystycznego w tym rejonie. Projekty wpływają na poprawę jakości przestrzeni publicznej, większą atrakcyjność śródmiejskich lokalizacji mieszkaniowych. Trwają prace nad dalszym uatrakcyjnieniem obszaru Śródki, zmierzające do powstania nowych miejsc pracy zwłaszcza w dziedzinie kultury, turystyki, rekreacji, handlu i gastronomii”.
4.10. Stalowa Wola
Miasto otrzymało dofinansowanie z UE na dwa projekty rewitalizacyjne (zakończone w planowanych terminach 2006 r. i 2007 r.): 1) budowa sieci kanalizacyjnej w rejonie ul. Przemysłowej oraz 2) budowa drogi łączącej miasto z terenami przemysłowymi Huty Stalowa Wola. Efekty rzeczowe obu projektów określane wskaźnikami „produktów” zostały osiągnięte (pierwszy: 5,9 km sieci kanalizacyjnej na 673.850 m2 powierzchni poddanej rehabilitacji oraz drugi: 3,9 km drogi i 3,9 km ścieżki rowerowej wraz z 12.030 m2 powierzchni parkingów wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem). Efekty „rezultatu” udało się osiągnąć, jeśli idzie o liczbę przedsiębiorstw na terenach zrewitalizowanych (pierwszy: 78 przedsiębiorstw i drugi: 58 przedsiębiorstw), w rejonie ul. Przemysłowej nie udało się jednak podłączyć do sieci kanalizacyjnej planowanej liczby budynków. Władze miejskie Stalowej Woli zwracają uwagę w ankiecie na dodatkowy efekt projektów: „Stworzone zostały możliwości poprawy struktury komunikacyjnej” oraz „Włączono obszar poprzemysłowy Huty Stalowa Wola w organizm miejski. Dzięki temu możliwe będzie wprowadzenie na tereny rewitalizowane nowych aktywności gospodarczych, co pozwoli na dywersyfikację lokalnego rynku pracy i zagospodarowanie potencjału intelektualnego mieszkańców miasta”.
4.11. Żyrardów
Zrealizowano tu w ramach ZPORR 10 projektów rewitalizacyjnych. Wszystkie projekty wykonano w założonych terminach lat 2005–2006 i 2007. Osiągnięto wszystkie planowane efekty rzeczowe („produkty”) w postaci m.in.: 7400 m2 powierzchni trzech budynków szkolnych poddanych renowacji, 34.779 m2 powierzchni infrastruktury publicznej na terenach zrewitalizowanych, kilkunastu nowych kamer wizyjnych na terenach „stref bezpieczeństwa” i inne.
Żyrardów stosował uproszczone metody określania efektów „rezultatów” swych projektów rewitalizacyjnych – prawie wyłącznie zabezpieczenia modernizowanych obiektów przed zagrożeniami. Tak określone rezultaty rewitalizacji udało się oczywiście osiągnąć w 100%. Władze tego miasta widzą jednak i inne, znacznie bardziej dalekosiężne efekty swych projektów rewitalizacyjnych, o czym piszą w ankiecie i w oficjalnych „Sprawozdaniach z realizacji projektów”. W stosunku do modernizowanych obiektów szkolnych takimi efektami są:
1) „wzrost estetyki przestrzennej miasta, renowacja zabudowy budynków i zabezpieczenie obiektów przed zagrożeniami, rozwój nowych funkcji rekreacyjnych, kulturalnych i sportowych,
2) poprawa stanu zdrowia młodzieży – dzięki stworzeniu jej możliwości prowadzenia aktywnego trybu życia,
3) przeciwdziałanie zjawisku wykluczenia społecznego w zagrożonym patologiami obszarze miasta poprzez stworzenie alternatywnych propozycji spędzenia wolnego czasu dzieci i młodzieży (np. w formie zajęć pozalekcyjnych),
4) podniesienie poziomu integracji społecznej poprzez organizowanie wydarzeń sportowych i stworzenie możliwości spotkania społeczności uczniów, nauczycieli, rodziców poprzez ograniczenie dyskryminacji wynikającej z braku odpowiedniej infrastruktury edukacyjnej, kulturalnej i sportowej,
5) poprawę bilansu cieplnego budynków szkół i podniesienie komfortu nauki i pracy ich użytkowników,
6) trwała, bezpieczna baza infrastrukturalna, umożliwiająca stałe prowadzenie zajęć pozalekcyjnych”.
Innym, nieoczekiwanym efektem realizacji dziesięciu żyrardowskich projektów rewitalizacyjnych jest, o czym władze miasta też piszą w ankiecie: „promocja miasta jako lidera rewitalizacji (większe zainteresowanie mediów). W wyniku realizacji projektów rewitalizacyjnych wzrosło zainteresowanie inwestorów obiektami poprzemysłowymi (m.in. firma Green Development zakupiła największy budynek byłej fabryki wyrobów lnianych – Nową Przędzalnię Lnu, który obecnie jest adaptowany na lofty oraz galerię handlową). Odnotowano też wzrost zainteresowania turystów XIX-wieczną osadą fabryczną w Żyrardowie”.
W określaniu efektów rewitalizacji niektórym miastom wystarczały proste wskaźniki „produktu” i rezultatu, obowiązujące w ZPORR. Są to miasta, które prawdopodobnie w Działaniu 3.3 ZPORR wykorzystały nadarzającą się okazję do przeprowadzenia zaległych remontów i modernizacji. Inne miasta podchodziły do efektów rewitalizacji w sposób bardziej złożony. W rewitalizacji dostrzegały one strategiczny czynnik rozwojowy miasta, a efekt rewitalizacji oceniały wielostronnie, przykładając wagę również do długofalowych skutków, jakie może przynieść rewitalizacja.
5. Dodatkowe efekty przedsięwzięć rewitalizacyjnych w latach 2004–2006
Zakres oczekiwanych efektów rewitalizacji był określony przez cele Działania 3.3 oraz „doprecyzowany” wskaźnikami określającymi pożądane „produkty” i „rezultaty” projektów rewitalizacyjnych składających się na Działanie 3.3. Realizacja projektów rewitalizacyjnych przez miasta przyniosła jednak dodatkowe efekty, niezaprogramowane szczegółowo w ZPORR. Przykładem dodatkowego efektu jest zainicjowanie przez niektóre miasta finansowania działań rewitalizacyjnych jako osobnej dziedziny inwestycji.
Na dziesięć miast, które odpowiedziały na ankietę, tylko dwa miasta (Olsztyn i Gołdap) przeznaczały na rewitalizację kwoty ograniczające się wyłącznie do wkładu koniecznego, by uzyskać resztę dofinansowania projektów rewitalizacyjnych z UE. W Łodzi „nakłady na rewitalizację nie odnoszą się tylko do wkładu własnego. W budżecie miasta Łodzi co roku przeznacza się od kilku do kilkunastu milionów złotych na roboty związane z wyburzaniem budynków, modernizacją elewacji budynków, renowacją obiektów zabytkowych, modernizacją infrastruktury podziemnej”. W Mrągowie „na rewitalizację dróg w śródmieściu, poprawę komunikacji, urządzanie zieleni i placów zabaw, budowę infrastruktury sportowej, podświetlenie kościołów przeznacza się około 4 mln zł rocznie”. W Kielcach około 80% zadań rewitalizacyjnych finansuje się z budżetu miasta. W Chojnicach oprócz projektu rewitalizacyjnego współfinansowanego przez UE „w ramach programu rewitalizacji realizowanych jest szereg przedsięwzięć. W szczególności są to remonty elewacji kamienic Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej wspierane z budżetu miasta”.
Być może więc dodatkowym efektem działań rewitalizacyjnych podjętych w ramach ZPORR w latach 2004–2006 będzie zapoczątkowanie przez miasta samodzielnych programów w tej dziedzinie, łącznie z wydzielaniem stałych, przeznaczonych na rewitalizację, kwot z budżetu miasta.
Za pozytywny, a mało oczekiwany, efekt rewitalizacji zapoczątkowanej w ZPORR trzeba również uznać fakt, że miasta, ustalając swoje priorytety rewitalizacyjne (w programach rewitalizacji), realizują przede wszystkim przedsięwzięcia rewitalizacyjne swym zasięgiem oddziaływania przekraczające lokalne ramy obszarów zdegradowanych. Wskazują na to oceny zasięgu oddziaływania projektów rewitalizacyjnych zrealizowanych przez badane miasta (wyniki ankiety).
Żadne z badanych miast nie realizowało projektu rewitalizacyjnego, którego zasięg oddziaływania byłby tylko lokalny. Wprost przeciwnie, starano się o to, by projekty rewitalizacyjne tworzyły funkcje miejskie o znaczeniu ponadlokalnym (miastotwórcze).
Efektem zakładanym w ZPORR było oczekiwanie, że inwestycje wspierane środkami UE przyciągną na obszary zdegradowane (lub do miasta) inwestycyjny kapitał prywatny, przyczyniający się do rozwoju miasta i obszaru zdegradowanego. W ramach ankiety próbowano zweryfikować to założenie, stawiając pytanie, czy miasta prowadzące przedsięwzięcia rewitalizacyjne rzeczywiście uzyskają ze strony sektora komercyjnego dodatkowe środki na rozwój? Badając tę kwestię, należało pamiętać, że wkład finansowy w projekty rewitalizacyjne w latach 2004–2006 był niemal wyłącznie publiczny oraz że wśród analizowanych projektów rewitalizacyjnych zaangażowanie kapitału prywatnego było prawie „zerowe”.
W odpowiedzi na ankietę wszystkie badane miasta stwierdziły, że realizowane przez nie projekty rewitalizacyjne przyciągną kapitał prywatny na tereny rewitalizowane lub już go przyciągnęły. W Łodzi „na terenie objętym Lokalnym Programem Rewitalizacji były i są podejmowane przedsięwzięcia rewitalizacyjne przez inwestorów prywatnych. Należą do nich m.in. projekt Manufaktura realizowany przez Apsys czy projekt loftów «U Scheiblera» budowanych przez Opal Property Developments. Szanse na udział inwestorów prywatnych istnieją także przy realizacji domów familijnych oraz Programu Nowe Centrum Łodzi”. W Chojnicach prywatne inwestycje na obszarze zdegradowanym „już się pojawiły, jako że część obiektów starego szpitala wykupiła i poddała remontowi prywatna uczelnia”.
W Bielsku-Białej „w związku z dużym zainteresowaniem nieruchomościami na starówce również w prywatnych firmach pośredniczących gmina oczekuje, że około 50% nieruchomości gminnych zostanie sprzedanych podmiotom prywatnym w zamian za wykonanie remontu w określonym czasie. Gestorzy sieci własnym staraniem i środkami przeprowadzili remonty w kilku ulicach (m.in. w ul. Wzgórze do pl. Bolesława Chrobrego). Ponadto firma Therma planuje w najbliższym czasie uciepłowienie w ul. Orkana, Waryńskiego, Nad Niprem. Planowana jest zmiana profilu lokali usługowych w większości na lokale gastronomiczne, galerie, butiki”. W Poznaniu w wyniku rewitalizacji jest oczekiwany „prywatny ruch remontowy i inwestycyjny na rynku nieruchomości mieszkaniowych, jak również inwestycje związane z turystyką, kulturą, rekreacją, handlem i gastronomią”. W Żyrardowie w wyniku realizacji projektów rewitalizacyjnych prywatna firma zakupiła największy budynek upadłej fabryki lniarskiej, adaptowany obecnie na lofty (mieszkania) oraz galerię handlową. W Kielcach „oczekuje się stosunkowo szybkiej interwencji kapitału prywatnego w około 25% przyległych do rehabilitowanej ul. Sienkiewicza kamienic”. Urząd Miasta Kielce zwraca uwagę, że obecna forma przepisów ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym skutecznie utrudnia miastu wspólne przedsięwzięcia inwestycyjne z kapitałem prywatnym, które samorząd kielecki założył w „Miejskim programie rewitalizacji”.
Podane powyżej trzy przykłady dodatkowych efektów zainicjowania procesów rewitalizacyjnych pokazują, że procesy te mogą „uruchamiać” zjawiska towarzyszące rewitalizacji, ważne dla obszarów zdegradowanych, jak i dla całego miasta. Zjawiska te są związane z efektem synergii, występującym w przemyślanych, dobrze prowadzonych procesach rewitalizacji.
6. Efekty i efektywność rewitalizacji w krajowej literaturze
Problematyka efektów rewitalizacji oraz efektywności działań rewitalizacyjnych nie wzbudziła, jak dotąd, większego zainteresowania teoretyków i badaczy rewitalizacji w Polsce. W literaturze poświęconej rewitalizacji jest to jeden z najrzadziej poruszanych tematów. Zjawisko to nie powinno budzić zdziwienia wobec faktu, że procesy rewitalizacji obszarów miejskich w Polsce są dopiero inicjowane. Działanie 3.3 ZPORR realizowane w latach 2004–2006 było pierwszą w naszym kraju nowoczesną, skoordynowaną akcją rewitalizacji miast, wykraczającą poza odosobnione doświadczenia rewitalizacyjne pojedynczych polskich miast sprzed tego okresu[1].
Związane z początkowym etapem rewitalizacji miast w Polsce jest również miejsce wyznaczane rewitalizacji w szerszej, teoretycznej perspektywie widzenia rozwoju miast i polityki miejskiej w Polsce. W przeciwieństwie do krajów „starej” UE rewitalizacja nie jest u nas, jak dotąd, traktowana jako jeden z głównych instrumentów rozwoju miast, stąd zdecydowanie mniejsze niż na Zachodzie nią zainteresowanie. Przywołanie w tym miejscu zagadnienie rozwoju miast nie jest przypadkowe. W ujęciach rozwoju, w każdej jego skali przestrzennej (od rozwoju lokalnego poprzez skalę regionalną do globalnej), rozważanie efektów i efektywności rozwoju weszło już do kanonu tego typu analiz. Niezbędne do oszacowania efektów rozwoju oceny (ewaluacja) oraz monitoring procesów rozwojowych stały się podstawowymi narzędziami analizy zjawisk rozwoju. Podejścia takiego brakuje, jak na razie, w stosunku do procesów rewitalizacji w Polsce. W dokumentach ZPORR do problemów efektów działań (w tym do rewitalizacji), do ich oceny oraz monitoringu, przywiązywano dużą, typową wagę dla procedur unijnych. Jednakże w polskiej literaturze tematu rewitalizacji nie jest to rozpowszechnione. Propagatorem i ekspertem w dziedzinie stosowania ewaluacji jako instrumentu zarządzania procesami rozwoju regionalnego jest m.in. Karol Olejniczak[2]. W sposób klarowny rozróżnia on ewaluację jako oszacowanie rzeczywistych efektów programów od monitoringu, który traktuje jako weryfikację tego, czy program pos-
tępuje zgodnie z planem, oraz od audytu, który jest sprawdzeniem, czy działania są wykonywane zgodnie z procedurami. K. Olejniczak dopuszcza stosowanie ewaluacji już od poziomu projektów, jako badanie efektów nawet jednej, drobnej interwencji, jako studium przypadku[3]. W ZPORR, w którym projekty jedynie monitorowano, nie zastosowano tego podejścia do projektów rewitalizacyjnych.
Dostępne dla polskiego odbiorcy podręczniki rewitalizacji pomijają raczej problem efektów rewitalizacji. Procedury ewaluacyjne i monitoringowe są w nich wymieniane, w ślad za dokumentami ZPOR, jednakże efektom rewitalizacji, zwłaszcza efektom kumulatywnym (zjawisku synergii), nie poświęca się w nich znaczącego miejsca. Wskazanie znaczenia efektu integracji działań w ramach akcji rewitalizacyjnej jest obecne w Podręczniku rewitalizacji[4].
Podręcznik ten nie używa jednak w odniesieniu do wyżej wymienionego efektu terminu „synergia”. Wspomina się w nim o konieczności „dużego skumulowania inwestorów jako warunku powodzenia procesu rewitalizacji”, przy czym skumulowanie to powinno obejmować inwestora publicznego, jak i inwestorów prywatnych, tworząc partnerstwo publiczno-prywatne[5]. Podręcznik ostrzega, że „Nie należy formułować projektów rewitalizacji, ich celów i zadań w sposób sektorowy i autonomiczny. Wiele z nich będzie miało charakter zintegrowany – łączący cele inwestycyjne ze społecznymi bądź cele gospodarcze z celami i zadaniami socjalnymi. Takie projekty posiadają szczególną wartość, gdyż integrują mechanizmy służące pokonywaniu zjawisk kryzysowych, których wiele przyczyn leży w dezintegracji działań”[6].
Synergiczny „efekt mnożnikowy”, czyli „efekt dźwigni”, jest wymieniany jako pożądany w rewitalizacji wynik łączenia kapitału publicznego z kapitałem prywatnym przez K. Skalskiego[7] oraz J. Kołodzieja i M. Tertelisa[8]. Zainteresowanie partnerstwem publiczno-prywatnym ma jednak w Polsce krótką tradycję, sięgającą zaledwie drugiej połowy lat 90. XX w. W tradycji tej przeważają raczej postulaty, brak jest rzetelnych analiz przypadków partnerstwa publiczno-prywatnego.
Podsumowując stan literatury tematu efektów rewitalizacji, trzeba jeszcze raz podkreślić rzadkość występujących w tej dziedzinie sformułowań i opinii. Jeśli występują, odnoszą się tylko do fragmentów problematyki efektów rewitalizacji i mają charakter postulatów, a nie podsumowania realnych doświadczeń. Na tym tle wyjątkowy jest artykuł Andrzeja Sztando, który próbuje podsumować zaistniałe już w okresie realizacji ZPORR polskie doświadczenia w zakresie określania efektów rewitalizacji na podstawie znanych mu kilkunastu programów rewitalizacji różnych miast[9]. Warte zacytowania są wyróżnione przez niego główne problemy oceny skuteczności 14 programów rewitalizacyjnych, a mianowicie:
1) niedostosowanie zakresu merytorycznego metod pomiaru rezultatu rewitalizacji do zakresu merytorycznego procesów rewitalizacji,
2) stosowanie metod bazujących na wartościach cech zjawisk, które są niezależne lub zależne w marginalnym stopniu od działań rewitalizacyjnych,
3) stosowanie metod bazujących na danych, których źródła nie są wiarygodne lub są trudne do zidentyfikowania czy wykorzystania, w wyjątkowych przypadkach autorzy programów rewitalizacji deklarują nawet aplikację metod wykorzystujących dane, których źródła nie istnieją lub które podlegają ochronie prawnej,
4) stosowanie metod wykorzystujących dane, których prawidłowe pozyskanie wymaga poniesienia nakładów finansowych i czasowych nieprzewidzianych w programie rewitalizacji,
5) stosowanie metod o poziomie złożoności przekraczającym zdolności analityczne podmiotu realizującego program rewitalizacji,
6) nieprecyzyjne definiowanie metod, co powoduje, że podmiot je stosujący robi to niezgodnie z intencją podmiotu, który je projektował,
7) nieuzasadnione dążenie do kwantyfikacji wszystkich efektów rewitalizacji, nawet tych, które mają charakter typowo jakościowy albo relatywny,
8) pomijanie metod oceny tych efektów procesów rewitalizacyjnych, które nastąpią lub mogą nastąpić po zakończeniu i po przeprowadzeniu oceny owych procesów,
9) traktowanie wszystkich metod jako równie użytecznych z punktu widzenia oceny efektów procesów rewitalizacji, mimo diametralnych różnic wyrażanych przez nie zjawisk oraz mimo zróżnicowanego poziomu dokładności i wiarygodności wykorzystanych informacji,
10) stosowanie metod, które bazują na tych samych lub silnie skorelowanych danych, co może skutkować fałszywymi, zbyt intensywnymi wynikami, a co za tym idzie, i ich interpretacją,
11) skrajne podporządkowanie metod wytycznym, określonym w programach pomocowych, w stosunku do których programy rewitalizacji są przedmiotem aplikacji o środki finansowe, nawet jeśli wskutek owego podporządkowania nie odpowiadają one potrzebom i uwarunkowaniom podmiotu realizującego program rewitalizacji oraz potrzebom i uwarunkowaniom przedmiotu rewitalizacji.
Większość wyżej wymienionych wad szacowania efektów rewitalizacji w ZPORR wskazano w niniejszym artykule, analizując sposoby określania efektów rewitalizacji w 11 badanych miastach (np. wady oznaczone przez A. Sztando numerami: 1, 3, 6, 7, 8, 10). Osobnego rozważenia wymaga problem szacowania efektów rewitalizacji w ZPORR, oznaczony przez A. Sztando numerem 11. Jest to „skrajne podporządkowanie metod (szacowania efektów – W.S.) wytycznym określonym w programach pomocowych”, co powoduje niekiedy, że „nie odpowiadają one potrzebom i uwarunkowaniom podmiotu realizującego program rewitalizacji oraz potrzebom i uwarunkowaniom przedmiotu rewitalizacji”.
W niniejszej pracy niejednokrotnie wskazywano na sztywny, silnie scentralizowany i bardzo rygorystycznie przestrzegany system szacowania efektów przedsięwzięć podejmowanych w ZPORR (w tym i przedsięwzięć rewitalizacyjnych). Wskaźniki efektów rewitalizacji mogły pochodzić w ZPORR wyłącznie z jednego dla wszystkich źródła wskaźników (centralny Generator Wniosków ZPORR). Zmiana lub uzupełnienie wskaźników efektów wymagały wprowadzenia ich do tego źródła, oczywiście za zgodą władz ZPORR. Ten centralistyczny i hierarchiczny system ocen był ceną, jaką trzeba było zapłacić za udział w programie finansowym EFRR (który od 1988 r. stosuje wszelkie możliwe środki, by dokładnie szacować swą efektywność). Sztywność i jednolitość metod wskaźnikowania efektów rewitalizacji była w ZPORR częścią tej ceny. W Działaniu 3.3 ZPORR wiele użytych wskaźników efektów rewitalizacji było nietrafnych, a prawdopodobne były również przypadki złego używania wskaźników (nielogicznego ich stosowania). „Centralistyczny” i „hierarchiczny” system działań w ZPORR dał jednak w efekcie ogólnym rzecz do tej pory w naszym kraju nieznaną. W ramach Działania 3.3 ZPORR przeprowadzono w 113 polskich miastach względnie skoordynowane, oparte na zbliżonych zasadach, akcje rewitalizacyjne. Poprzednie akcje porządkowania polskich miast w tej skali przeprowadzano (nie licząc odbudowy powojennej) tylko w XVIII w.
A. Sztando razi sztywny i nadmiernie ujednolicony system oceny efektów rewitalizacji w ZPORR i dlatego proponuje on alternatywny system mierzenia efektów rewitalizacji, który należy określić jako „zdecentralizowany”. W systemie tym „liczenie” efektów rewitalizacji przypadałoby poszczególnym lokalnym zespołom wdrażania programów rewitalizacji, które – powołane przez prezydentów i burmistrzów – działają już obecnie w miastach podejmujących akcje rewitalizacji.
Jedną z innowacji zdecentralizowanej metody mierzenia efektów rewitalizacji byłoby m.in. zastąpienie wielu centralistycznie wyznaczanych wskaźników „wskaźnikami opinii”, zupełnie niestosowanymi w ZPORR. Zamiast oceniać efekt rewitalizacji wieloma „sztywnymi” wskaźnikami rzeczowymi (produktu), wystarczy przecież zapytać o ocenę efektu w ankiecie. Prezentowane tu wyniki badania 11 miast pozwalają zasadnie przewidzieć, jak wyglądałaby realizacja postulatów „zdecentralizowanego” systemu mierzenia efektów rewitalizacji. Przy obecnej woli i motywacji administracji polskich miast do stosowania ewaluacji swych przedsięwzięć byłoby to raczej niemożliwe. Dodatkową barierę w stosowaniu oddolnej ewaluacji działań rewitalizacyjnych stwarza brak umiejętności i wiedzy administracji co do metod oceny efektów. Jakże słuszny postulat wprowadzenia „wskaźników opinii” musi budzić poważne wątpliwości wobec wykazanej w badaniach niechęci władz lokalnych do stosowania ankiet jako środka partycypacji społecznej w procesach rewitalizacyjnych. Ankieta, aby była wiarygodnym źródłem ocen, musi spełniać wiele rygorystycznych kryteriów poprawności metodologicznej. Wiedzą o tym bardzo nieliczne władze lokalne (wiedzę tę posiadały władze tylko trzech miast: Poznania, Kielc i Łodzi). Polski samorząd wielokrotnie wykazywał, że uczy się szybko. Przy obecnym stanie jego doświadczeń w zakresie rewitalizacji miast musi jednak upłynąć kilka lat zanim opanuje on metody sterowania procesami rewitalizacji, w tym właściwego ujmowania ich efektów. Z tymi wszystkimi zastrzeżeniami postulaty zawarte w propozycji A. Sztando trzeba uznać za cenny wkład w metodykę określania efektów procesów rewitalizacyjnych.
7. Podsumowanie i wnioski
Oszacowaniu efektów rewitalizacji nadano w ZPORR duże znaczenie, tworząc cały rozbudowany system ocen i monitorowania skutków przedsięwzięć rewitalizacyjnych finansowanych ze środków unijnych. Problematyka ocen efektów rewitalizacji nie stanowi jednak przedmiotu większego zainteresowania teoretyków i badaczy procesów rewitalizacji w Polsce. Brak głębszego zainteresowania tą problematyką charakteryzuje również dużą część władz lokalnych miast, które realizowały projekty rewitalizacyjne w ramach ZPORR. Nieliczne komentarze naukowe do metodyki oceny skutków rewitalizacji zastosowanej w ZPORR krytykowały jej „skrajne podporządkowanie wytycznym określonym w unijnych programach pomocowych”, co mogło doprowadzać do rozmijania się z potrzebami i uwarunkowaniami polskich podmiotów realizujących programy rewitalizacji. Niniejsze badania każą traktować tę krytykę jako niezasłużoną. System ocen i monitorowania skutków rewitalizacji zastosowany w ZPORR miał, i owszem, swoje wady. Zdecydowanie większą barierę w stosowaniu ocen skutków rewitalizacji stanowi jednak brak nawyków i procedur ewaluacyjnych w polskiej administracji (na wszystkich jej szczeblach) i początkowy etap rewitalizacji w polskich miastach, dotąd zupełnie nieprowadzonej i niebędącej celem państwowej polityki rozwoju polskich miast. Wnioski co do efektów działań rewitalizacyjnych prowadzonych w ZPORR sformułowano z dwóch punktów widzenia: efektów zrealizowanych projektów oraz metodyki ich oceny.
7.1. Wnioski dotyczące efektów zrealizowanych projektów rewitalizacyjnych
1. Działanie 3.3 ZPORR, poświecone rozwojowi obszarów zdegradowanych, składało się wyłącznie z projektów inwestycyjnych o charakterze techniczno-budowlano-przestrzennym. Wykluczenie z Działania 3.3 projektów o charakterze społecznym i ekonomicznym z góry musiało ograniczyć siłę oddziaływania (efekty) przedsięwzięć. Rewitalizacja musi bowiem mieć wieloaspektowy, zintegrowany charakter, oddziaływający na wszystkie znaczące dziedziny funkcjonowania zbiorowości mieszkańców obszarów zdegradowanych. Mimo tego efekty materialne rewitalizacji polskich miast podjętej w latach 2004–2006 dzięki ZPORR należy ocenić jako duże.
2. Systemowo zorganizowany sposób podejścia do rewitalizacji miast w ramach ZPORR, który w rezultacie objął swym zasięgiem 113 polskich miast, jest rzadko spotykanym w historii rozwoju polskich miast przykładem planowej akcji modernizacji miast. Pomijając unikalną akcję odbudowy miast po II wojnie światowej, analogii trzeba by tu szukać dopiero w działaniach porządkujących polskie miasta w XVIII i XIX w.
3. Władze 113 miast starały się wykorzystać szansę stwarzaną przez UE dla terenów zdegradowanych ich miast. Jednakże możliwość wykorzystania tej szansy zmniejszały co najmniej dwa ograniczenia w pojmowaniu efektów rewitalizacji wykazywane przez władze badanych miast:
a) część władz lokalnych potraktowała rewitalizację jako sposobność do przeprowadzenia zaległych remontów lub podjęcia działań rehabilitacyjnych, na które dotychczas brakowało jej środków. Takie, noszące znamiona przypadkowości, podejście do rewitalizacji powinno być zastępowane upatrywaniem w rewitalizacji instrumentu długofalowego rozwoju miasta, poprzez stosowanie którego chce się osiągnąć efekty o strategicznym znaczeniu i ponadlokalnym oddziaływaniu,
b) władze większości badanych miast, z ich małym lub żadnym doświadczeniem w prowadzeniu akcji rewitalizacji, nie doceniły kumulatywnego efektu dobrze przygotowanych programów rewitalizacji (zwanego efektem synergii). Świadczą o tym wyłącznie inwestycyjno-budowlane (techniczne) charaktery lokalnych programów rewitalizacji (za co w pewnej mierze odpowiada jednak również charakter całego ZPORR), śladowe uczestnictwo w projektach rewitalizacyjnych partnerów wnoszących kapitał prywatny i mała skala partycypacji społecznej w przedsięwzięciach.
7.2. Wnioski dotyczące metodyki oceny efektów rewitalizacji
1. Ocena efektów realizacji programów rewitalizacji pozostała w sferze niezrealizowanych postulatów. W stosunku do LPR nie zastosowano żadnych ocen ich oddziaływania – ani ex ante, ani w trakcie ich realizacji, ani ex post. W dokumentach ZPORR metodyka ocen lokalnych programów rewitalizacji nie została rozwinięta. Zdezorientowane miasta do oceny programów próbowały używać wskaźników stosowanych w ZPORR do monitorowania realizacji poszczególnych projektów rewitalizacyjnych.
2. Monitorowanie skuteczności realizacji pojedynczych projektów rewitalizacyjnych przebiegało znacznie lepiej niż ewaluacja programów. Wymuszały to procedury składania i rozliczania wniosków o finansowanie projektów.
3. Metodyka monitorowania realizacji projektów przy pomocy wskaźników przyjętych w ZPORR miała jednak wiele defektów:
– niektóre wskaźniki nie wskazywały zamierzonych efektów, były niewłaściwie dobrane,
– nadmiernie często stosowano wskaźniki ilościowe, podczas gdy wiele efektów rewitalizacji jest trudno mierzalnych,
– realizacja pojedynczych projektów powinna podlegać również ocenie (ewaluacji) opisowej, co umożliwiłoby określenie ich efektów o charakterze bardziej dalekosiężnym i pośrednim,
– procedury określania efektów projektów przyjęte w ZPORR pozwalały niektórym miastom dobierać wskaźniki efektów z listy wskaźników ZPORR w sposób nielogiczny, mający mało wspólnego z trafnym oszacowaniem efektów ich projektu,
– procedury określania efektów projektów rewitalizacyjnych dopuszczały wskaźnikowanie efektów zarówno jednym wskaźnikiem, jak i wielu wskaźnikami. W tej sytuacji niektóre miasta podchodzące do efektów rewitalizacji pro forma mogły sobie pozwolić na zastosowanie jednego wskaźnika efektu do kilku projektów, co podważa rzetelność szacowania efektów rewitalizacji.
Metody oceny efektów realizacji przedsięwzięć rewitalizacyjnych wymagają doskonalenia. Udoskonaleń potrzebuje system monitorowania realizacji projektów przy pomocy wskaźników. Idzie tu zarówno o poprawę jakości wielu wskaźników, jak i o doskonalenie sposobu ich stosowania. Ta ostatnia kwestia budzi kontrowersję, czy sposób monitorowania i oceny „decentralizować”, oddając go w ręce beneficjantów, czy też utrzymać scentralizowany system ocen i monitorowania. Wyniki niniejszych badań wskazują, że przy obecnej zdolności władz lokalnych do stosowania ocen i monitoringu własnych działań rewitalizacyjnych jest potrzebny silny, motywujący bodziec zewnętrzny.
________________________________________
[1] Pierwsze doświadczenia rewitalizacyjne polskich miast sprzed okresu 2004–2006 analizują T. Topczewska, D. Bartoszewicz, K. Donimirska, W. Siemiński, w: T. Topczewska (red.), Rewitalizacja miast – działania samorządów lokalnych, Warszawa 2005.
[2] K. Olejniczak, Teoria i praktyka ewaluacji w świetle doświadczeń europejskich, „Studia Regionalne i Lokalne” 2005/4 oraz tenże, Ewaluacja jako narzędzie zarządzania w sektorze publicznym, w: G. Gorzelak (red.), Rozwój, region, przestrzeń, Warszawa 2007.
[3] K. Olejniczak, Ewaluacja jako narzędzie…
[4] Podręcznik rewitalizacji. Zasady, procedury i metody działania współczesnych procesów rewitalizacji, Warszawa 2003.
[5] Podręcznik rewitalizacji…, s. 13.
[6] Podręcznik rewitalizacji…
[7] K. Skalski, Rewitalizacja…
[8] J. Kołodziej, M. Tertelis, Tworzenie i aktualizacja lokalnych…
[9] A. Sztando, Pomiar rezultatów programu rewitalizacji miasta, „Samorząd Terytorialny” 2008/9.
Pisaliśmy o tym również:
Efekty rewitalizacji miast podjętej w wyniku wsparcia Unii Europejskiej w okresie finansowania 2004–2006 (cz. 1)
Źródłem informacji o efektach zrealizowanych projektów rewitalizacyjnych w 11 badanych miastach były:
1) sprawozdania z realizacji projektu (pod uwagę brano „Sprawozdania końcowe z realizacji projektu”, a więc pochodzące z końca 2006 lub 2007 r.),
2) ankieta rozesłana w trakcie niniejszych badań do tych miast i wypełniona w miesiącach maj–lipiec 2008 r. (na ankietę nie odpowiedział UM w Gdańsku).
Informacje pochodzące z ankiet są oceną efektów rewitalizacji z dłuższej niż ujęta w „Sprawozdaniach...” perspektywy czasowej. Informacje pochodzące ze „Sprawozdań...” mają jednak walor informacji oficjalnej, spełniającej wymogi sprawozdawczości obowiązującej w ZPORR. Opisując rezultaty projektów rewitalizacyjnych, połączono informacje z obu ww. źródeł, konfrontując je nawzajem. Przypominamy raz jeszcze, że wyniki projektów rewitalizacyjnych ujmowano w ZPORR jako „produkty” i jako „rezultaty”. Swoistym „produktem” każdego z projektów była przede wszystkim realizacja głównego zamierzenia danego projektu, zawartego w tytule projektu „Produktami” projektów były również ich szczegółowe cechy fizyczne, mierzone za pomocą wskaźników produktu. Nie należy o nich zapominać. Głównym przedmiotem zainteresowania tego artykułu są jednak efekty określane w ZPORR jako „rezultaty”. Efekty te mają nie tylko działanie bezpośrednie (co jest cechą produktu), ale i szersze – pośrednie oraz bardziej wielostronne niż rodukty”. Interesującą sprawą jest to, czy miastom udało się osiągnąć zakładane pierwotnie efekty rewitalizacji. Duże różnice pomiędzy efektami zakładanymi we wstępnych „Wnioskach o dofinansowanie projektów” a tym, co wykazują „Sprawozdania z realizacji projektów” (i tym co wykazują ankiety), świadczyłyby o słabościach badanych miast w programowaniu rewitalizacji. Poniżej przedstawiono wyniki projektów rewitalizacyjnych 11 miast.
4.1. Bielsko-Biała
Projekt dotyczył rewitalizacji starówki. Efekty rewitalizacji określano w projekcie oszczędnie poprzez dwa wskaźniki produktu (200 m zmodernizowanych dróg i 5213 m2 zmodernizowanych obiektów dziedzictwa kulturowego) i jeden wskaźnik rezultatu w postaci pięciu nowych ofert programowych w zakresie kultury i turystyki, które mogły zaistnieć na terenie zdegradowanym dzięki rewitalizacji (m.in. wystawa archeologiczna, otwarcie nowej płyty Rynku Staromiejskiego, wystawa zdjęć z realizacji projektu). Użycie w Bielsku-Białej jednego tylko wskaźnika rezultatu projektu rewitalizacji starówki wydaje się niemalże absurdalne. Projekt, który kosztował 11,5 mln zł (w tym 6,4 mln zł dofinansowania z EFRR) miałby przynieść w rezultacie tylko pięć nowych ofert programowych w zakresie kultury i turystyki, z których jedna „oferta” to zaprezentowanie zdjęć z realizacji projektu na wystawie w ratuszu, a oferta druga to zaprezentowanie tychże zdjęć w witrynach lokali przyrynkowych.
Efekty rewitalizacji bielskiej starówki są jednak oczywiście, nieporównywalnie bardziej doniosłe. Jej „produkty” to np. 750 m zmodernizowanej sieci wodociągowej, 726 m sieci sanitarnej, 360 m kanalizacji deszczowej, 550 m sieci gazowej i 700 m sieci energetycznej niskiego napięcia oraz sześć odnowionych historycznych obiektów tzw. małej architektury (np. pomniki) na odnowionej płycie rynku. Za inne niż pięć ofert programowych rezultaty rewitalizacji starówki trzeba uznać opisane w ankiecie przez władze miasta następujące efekty:
– równolegle z projektem „Nowa Starówka – Nowe Szanse. Rewitalizacja Bielskiej Starówki – Etap I” wykonano monitoring bielskiej starówki,
– w trakcie remontu sześć budynków gminnych sprzedano osobom prywatnym, w zamian za wykonanie remontu konserwatorskiego w określonym umową notarialną terminie,
– 32 podmioty gospodarcze otworzyły nową działalność,
– wokół rynku powstały: cztery lokale gastronomiczne, antykwariat, galeria obrazów, herbaciarnia, sklep z winami, zakład optyczny, sklep jubilerski, kawiarnia; sezonowo na płycie Rynku jest prowadzona działalność gospodarcza w postaci ogródków letnich,
– w okresie od października 2007 r. do maja 2008 r. na rynku odbyło się dziesięć imprez kulturalnych,
– równolegle z imprezami na płycie Rynku z inicjatywy organizacji pozarządowych i bielskich społeczników jest organizowany Festiwal Ulicy Wzgórze.
Jako ocenę długofalowego „oddziaływania” realizacji bielskiego projektu rewitalizacyjnego należy uznać wskazanie przez władze Bielska-
-Białej w ankiecie następujących zjawisk:
– ożywienie gospodarcze i kulturalne, powstanie miejsca spotkań dla mieszkańców i turystów,
– aktywizacja zawodowa i społeczna mieszkańców poprzez realizację komplementarnych projektów społecznych: „Przeciw bezradności” i „Zrób to sam” zrealizowanych przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej (2004–2008),
– zatrzymanie procesu degradacji technicznej i społecznej,
– poprawa estetyki otoczenia,
– przywrócenia starówce jej historycznych wartości urbanistycznych i architektonicznych – wiąże się z tym pełna ochrona wartości kulturowych, zabytkowej substancji, historycznych układów przestrzennych w zespole i obiektach krajobrazu kulturowego.
Bielsko-Biała bez opóźnień zrealizowała zakładany w jej programie rewitalizacji projekt I etapu rewitalizacji swojej starówki.
4.2. Chojnice
Rewitalizację zdegradowanych obiektów (i ich otoczenia) po byłym szpitalu zrealizowano w zaplanowanych terminach, osiągając zakładane w projekcie efekty „produktów” – 2745,03 m2 powierzchni budynków poddanych renowacji oraz efekty „rezultatów” – sześć obiektów zabezpieczonych przed zagrożeniami. Władze Chojnic nie stosowały tak strategicznej perspektywy w ocenie skutków swego projektu rewitalizacyjnego, jak władze Bielska-Białej, jednakże określając efekty swego projektu w ankiecie, wyszły poza prosty wskaźnik zabezpieczenia obiektów przed zagrożeniami i podkreśliły rolę: wzrostu liczby czytelników biblioteki, zwiększenia liczby podmiotów gospodarczych na terenie rewitalizowanym oraz rozwój organizacji pozarządowych mających swe siedziby w zrewitalizowanym kompleksie. Podkreśliły, że „celem tego projektu było ożywienie gospodarcze, społeczne i kulturowe rewitalizowanego obszaru miasta Chojnice poprzez wprowadzenie nowych funkcji przy zachowaniu historycznych walorów architektonicznych”.
4.3. Gołdap
Mimo wykonania założonych „produktów” projektu rewitalizacyjnego (przewidującego adaptację budynku powojskowego na muzeum, budowę stadionu oraz parkingu i przebudowę ulicy), nie udało się osiągnąć wskaźników rezultatu w zakładanym terminie. Pod koniec 2007 r. liczba osób odwiedzających ww. obiekty nie osiągnęła zakładanej wielkości 38.662, chociaż w 2008 r. w obiektach tych stworzono – zgodnie z planem – dwa nowe miejsca pracy. Przypadek Gołdapi pokazuje paradoksy nadmiernie rygorystycznie stosowanej tendencji do nadawania formy mierzalnej wskaźnikom rezultatów rewitalizacji. Być może w roku następnym (2008 r.) liczba widzów korzystających z obiektów osiągnęła zakładany pułap. Władze Gołdapi, podobnie jak Chojnic, również nie przyjmowały poszerzonej perspektywy strategicznej w ocenie efektów swego projektu rewitalizacyjnego. W ankiecie zaznaczyły jednak, że projekt wpłynął na „polepszenie atrakcyjności zamieszkania w mieście i gminie. Zostają tu osoby młode, dobrze wykształcone, które inspirują nowe wydarzenia w mieście i przyczyniają się do jego rozwoju w różnych dziedzinach”.
4.4. Gdańsk
Władze miasta przygotowały interesujący program rewitalizacji, wyróżniający się pod względem metody jego tworzenia. Realizacja jedynego projektu tego programu, który uzyskał dofinansowanie w ramach ZPORR, przebiegała z dużymi trudnościami. Projekt przewidywał budowę na terenie historycznego fortu centrum „Hewelianum” – kompleksu edukacyjno-rekreacyjnego, promującego poznawanie nauk ścisłych i informatykę. Opóźnienia w realizacji projektu wyniknęły z dwukrotnego unieważnienia postępowania na wybór wykonawcy projektu. Mimo opóźnień w realizacji projektu, w sporządzanych z tego powodu kolejnych aneksach do umowy o dofinansowanie projektu „Hewelianum” środkami UE władze miasta zobowiązywały się do realizacji wszystkich celów projektu oraz stosowania obowiązujących w ZPORR sposobów monitorowania i pomiaru wskaźników efektów projektu. Pod koniec 2007 r. planowano zakup i montaż wyposażenia wystawienniczego w „Hewelianum” w ostatnim kwartale 2008 r.
4.5. Kielce
Projekt rewitalizacyjny miasta, czyli przebudowa jednej z głównych ulic – ul. Sienkiewicza (na odcinku 730 m wraz z budową i przebudową kanalizacji sanitarnej, deszczowej, wodociągów, gazociągów, sieci elektrycznej o łącznej długości 4,42 km), wykonano w zaplanowanym terminie. Wskaźniki rezultatów dotyczyły liczby przedsiębiorstw na terenie zrewitalizowanym (zakładano 442, osiągnięto 440) oraz liczby nowych miejsc pracy turystycznych i kulturalnych (zakładano dwa, zrealizowano dwadzieścia cztery). Jak piszą w ankiecie władze miasta: „W kieleckim LPR fizyczna interwencja w materialną przestrzeń miejską (stworzenie systemu wysokiej jakości przestrzeni publicznych udostępnionych dla pieszych) jest traktowana jako narzędzie do zmiany funkcji obszarów w skali miasta, która to zmiana dotyczyć ma przede wszystkim życia społecznego i gospodarczego (przestrzeń publiczna traktowana jako miejsce komunikacji społecznej, miejsce «wydarzeń»). W przeprowadzonych analizach za sprawę fundamentalną dla «ożywienia» Kielc uznano stworzenie warunków dla komunikacji społecznej oraz wsparcie procesu metropolizacji, wykreowanie w tej przestrzeni «wydarzeń» społecznych i kulturalnych. Interwencja w przestrzeń publiczną stwarza przy okazji nowe – daleko lepsze – warunki mikroekonomiczne dla funkcjonowania gospodarczego skupionych wokół niej posesji prywatnych”.
W efekcie oddziaływania projektu kieleckiego pojawiła się „(...) masowa fala remontów i zmian sposobu użytkowania przyległych do ulicy lokali. W przestrzeni ulicy wykreowano i zorganizowano szereg imprez i wydarzeń, mieszkańcy (szczególnie młodzież) zaczęli chętniej i dłużej przebywać w śródmieściu w późnych godzinach wieczornych. Po przeprowadzeniu modernizacji zaobserwowano dużą dynamikę powstawania nowych lokali gastronomicznych (co jest jednym z celów cząstkowych miasta nastawionego strategicznie na «gości») oraz opóźnioną w stosunku do inwestycji miejskich o ok. dwa lata falę remontów prywatnych posesji skupionych wokół tej ulicy. W zakresie oddziaływania na otoczenie cel projektu uznaje się za osiągnięty w pełnym zakresie”.
4.6. Łódź
W ramach ZPORR miasto realizowało dwa projekty rewitalizacyjne: renowację budynków przy ul. Nawrot 7 (wykonaną zgodnie z planem) oraz renowację zabudowy przy ul. Sienkiewicza róg ul. Nawrot wraz z rozbudową infrastruktury turystycznej (punkt informacji turystycznej) i noclegowej (hostel). Realizacja drugiego projektu nieznacznie przesunęła się w czasie. Z naszej ankiety wypełnionej przez władze Łodzi w lipcu 2008 r. wynika, że jeśli chodzi o budynki przy ul. Nawrot 7, to osiągnięto prawie wszystkie planowane efekty rewitalizacji: produkty (zrealizowano 100% zakładanej renowacji 4591 m2 powierzchni budynków i 100% zakładanej renowacji 199 m2 powierzchni użytkowej tych budynków, itp.) oraz efekty rezultatu (trzy nowe przedsiębiorstwa na terenie renowacji i poprawę wskaźnika wykrywalności przestępstw o 8,2% zamiast 10%). Jeśli chodzi o drugi projekt, to latem 2008 r. zrealizowano renowację planowanych powierzchni budynków (2273,33 m2) i ich powierzchni usługowych (554,52 m2) oraz oddano do użytku punkt informacji turystyczno-kulturalnej oraz hostel na dwadzieścia pięć miejsc noclegowych. W rezultacie drugiego projektu powstało sześć nowych punktów usługowych, a powierzchnia zrehabilitowanych przestrzeni publicznych wyniosła 1337,7 m2.
W ankiecie wskazano na dodatkowe efekty dwóch łódzkich projektów. „Lokalny program rewitalizacji zakłada osiągnięcie celów rewitalizacji w perspektywie długookresowej, bo w latach 2004–2013. Jednak działania podjęte w okresie 2004–2006 przyniosły już pewne efekty w rejonie ul. Nawrot – ożywienie gospodarcze, poprawę warunków lokalowych mieszkańców, poprawę stanu technicznego budynków i porządkowanie przestrzeni publicznej, zaangażowanie w procesy rewitalizacji prywatnych inwestorów, uzyskanie akceptacji społecznej dla procesów rewitalizacji”. W rejonie ul. Nawrot i ul. Sienkiewicza inwestycje mieszkaniowe podjęło Towarzystwo Budownictwa Społecznego oraz inwestorzy prywatni. Oprócz lokali mieszkalnych w budynkach powstały także lokale usługowo-handlowe. Założono, że liczba osób korzystających z nowej bazy kulturalnej i turystycznej (Hostel i Centrum Informacji Turystycznej o Mieście i Regionie) wyniesie 1000 i będzie rosła, osiągając 5000 osób w 2010 r.
4.7. Mrągowo
Zrealizowano tu trzy projekty rewitalizacyjne: 1) remont i przebudowę budynku powojskowego na gimnazjum, 2) modernizację powojskowej hali sportowej oraz 3) zagospodarowanie placu miejskiego i terenów publicznych wokół jeziora. Projekty zrealizowano bez opóźnień, osiągając wszystkie zakładane efekty – produkty: 1) powierzchnia budynków poddanych renowacji (3859,3 m2) i jeden obiekt zabezpieczony przed zagrożeniami, 2) powierzchnia zdegradowanego obszaru poddana rehabilitacji (1241,25 m2) oraz 3) powierzchnia zdegradowanego obszaru miasta poddana rehabilitacji (35.000 m2).
Efekty – „rezultaty” okazały się trudniejsze do osiągnięcia. Z ankiety wynika, że w lipcu 2008 r. nie udało się jeszcze osiągnąć zaplanowanej liczby użytkowników nowej hali sportowej (5000 osób) oraz liczby nowych miejsc pracy (20) i liczby osób korzystających z nowych terenów publicznych zrehabilitowanego placu miejskiego i nowo zagospodarowanych przestrzeni wokół jeziora. W rygorystycznie egzekwującym zakładane rezultaty systemie wdrożeń ZPORR „aneksowano” je na rok następny (kolejny sezon letni). Władze Mrągowa podkreślają jednak w ankiecie efekt bardziej ogólny, który został już osiągnięty: „Nastąpiło nadspodziewane ożywienie obszarów powojskowych i terenów w śródmieściu. Ogromne ożywienie byłego obszaru powojskowego przyczyniło się do aktywizacji gospodarczej obszaru do tej pory marginalizowanego. Dzięki działaniom rewitalizacyjnym nastąpiła poprawa wizerunku oraz zwiększenie atrakcyjności miasta. Nadano tym obszarom nowe funkcje społeczne. Teren po byłej jednostce wojskowej jest obecnie bardzo atrakcyjnym obszarem do zamieszkania oraz lokowania działalności gospodarczej opartej na świadczeniu usług nieuciążliwych”.
4.8. Olsztyn
W tym mieście zrealizowano pięć projektów z zakresu rewitalizacji: dwa projekty miasta i trzy projekty organizacji non-profit (Polskiego Związku Łowieckiego, Agencji Rozwoju Regionalnego i zawodowej szkoły wyższej). Wszystkie pięć projektów dotyczyło przebudowy i modernizacji budynków – siedzib organizacji lub siedzib kulturalnych placówek miejskich. Do końca 2007 r. zrealizowano dwa projekty – jeden „miejski” (adaptacja starej wieży ciśnień na cele kulturalne) oraz modernizacja zabytkowego budynku Agencji Rozwoju Regionalnego. W tych dwóch projektach osiągnięto zaplanowane efekty – „produkty” (łącznie ok. 2500 m2 powierzchni budynków poddanych renowacji). Efekty „rezultaty” miasto miało natomiast osiągnąć pod koniec 2008 r. (dwa nowe miejsca pracy). Agencja Rozwoju Regionalnego założone rezultaty (dwa nowe punkty usługowe i 43 przedsiębiorstwa na powierzchni zmodernizowanej) osiągnęła już pod koniec 2007 r. Trzy pozostałe projekty rewitalizacyjne Olsztyna miały być ukończone w 2008 r. Niestety, władze miejskie pytane w ankiecie (przeprowadzanej w lipcu 2008 r.) o efekty nie potrafiły ich ocenić. Władze miejskie za dodatkowe efekty pięciu projektów olsztyńskich uznały „wzrost atrakcyjności otoczenia” oraz „wzrost estetyki”.
4.9. Poznań
Władze miasta przeprowadziły dwa projekty rewitalizacyjne: 1) budowę mostu między zdegradowaną historyczną częścią miasta Śródka a Ostrowem Tumskim oraz 2) renowację zespołu zabytkowych obiektów ośrodka dla dzieci niesłyszących. W obu inwestycjach dotrzymano ustalonych terminów ich zakończenia (ostatni kwartał 2007 r.) oraz osiągnięto zakładane wskaźniki zamierzonych efektów: „produktu” (pierwszy: most o nośności 60 KN/oś i powierzchni 1296 m2 i drugi: powierzchnia zmodernizowanego obiektu dziedzictwa kulturowego – 514,92 m2) oraz „rezultatu” (pierwszy: nośność mostu jak wyżej i drugi: liczba osób korzystających z odnowionego obiektu dziedzictwa kulturowego – 242 oraz liczba turystów – 296).
Oceniając bardziej dalekosiężne efekty swych projektów rewitalizacyjnych, władze Poznania zwróciły w ankiecie uwagę na to, że: „Budowa Mostu Biskupa Jordana przywróciła rewitalizowanemu obszarowi integrację funkcjonalno-przestrzenną z resztą miasta, jego znaczenie jako ważnego miejsca historyczno-kulturowego związanego z początkiem państwowości Polski, tym samym powodując wzrost ruchu turystycznego w tym rejonie. Projekty wpływają na poprawę jakości przestrzeni publicznej, większą atrakcyjność śródmiejskich lokalizacji mieszkaniowych. Trwają prace nad dalszym uatrakcyjnieniem obszaru Śródki, zmierzające do powstania nowych miejsc pracy zwłaszcza w dziedzinie kultury, turystyki, rekreacji, handlu i gastronomii”.
4.10. Stalowa Wola
Miasto otrzymało dofinansowanie z UE na dwa projekty rewitalizacyjne (zakończone w planowanych terminach 2006 r. i 2007 r.): 1) budowa sieci kanalizacyjnej w rejonie ul. Przemysłowej oraz 2) budowa drogi łączącej miasto z terenami przemysłowymi Huty Stalowa Wola. Efekty rzeczowe obu projektów określane wskaźnikami „produktów” zostały osiągnięte (pierwszy: 5,9 km sieci kanalizacyjnej na 673.850 m2 powierzchni poddanej rehabilitacji oraz drugi: 3,9 km drogi i 3,9 km ścieżki rowerowej wraz z 12.030 m2 powierzchni parkingów wraz z kanalizacją deszczową i oświetleniem). Efekty „rezultatu” udało się osiągnąć, jeśli idzie o liczbę przedsiębiorstw na terenach zrewitalizowanych (pierwszy: 78 przedsiębiorstw i drugi: 58 przedsiębiorstw), w rejonie ul. Przemysłowej nie udało się jednak podłączyć do sieci kanalizacyjnej planowanej liczby budynków. Władze miejskie Stalowej Woli zwracają uwagę w ankiecie na dodatkowy efekt projektów: „Stworzone zostały możliwości poprawy struktury komunikacyjnej” oraz „Włączono obszar poprzemysłowy Huty Stalowa Wola w organizm miejski. Dzięki temu możliwe będzie wprowadzenie na tereny rewitalizowane nowych aktywności gospodarczych, co pozwoli na dywersyfikację lokalnego rynku pracy i zagospodarowanie potencjału intelektualnego mieszkańców miasta”.
4.11. Żyrardów
Zrealizowano tu w ramach ZPORR 10 projektów rewitalizacyjnych. Wszystkie projekty wykonano w założonych terminach lat 2005–2006 i 2007. Osiągnięto wszystkie planowane efekty rzeczowe („produkty”) w postaci m.in.: 7400 m2 powierzchni trzech budynków szkolnych poddanych renowacji, 34.779 m2 powierzchni infrastruktury publicznej na terenach zrewitalizowanych, kilkunastu nowych kamer wizyjnych na terenach „stref bezpieczeństwa” i inne.
Żyrardów stosował uproszczone metody określania efektów „rezultatów” swych projektów rewitalizacyjnych – prawie wyłącznie zabezpieczenia modernizowanych obiektów przed zagrożeniami. Tak określone rezultaty rewitalizacji udało się oczywiście osiągnąć w 100%. Władze tego miasta widzą jednak i inne, znacznie bardziej dalekosiężne efekty swych projektów rewitalizacyjnych, o czym piszą w ankiecie i w oficjalnych „Sprawozdaniach z realizacji projektów”. W stosunku do modernizowanych obiektów szkolnych takimi efektami są:
1) „wzrost estetyki przestrzennej miasta, renowacja zabudowy budynków i zabezpieczenie obiektów przed zagrożeniami, rozwój nowych funkcji rekreacyjnych, kulturalnych i sportowych,
2) poprawa stanu zdrowia młodzieży – dzięki stworzeniu jej możliwości prowadzenia aktywnego trybu życia,
3) przeciwdziałanie zjawisku wykluczenia społecznego w zagrożonym patologiami obszarze miasta poprzez stworzenie alternatywnych propozycji spędzenia wolnego czasu dzieci i młodzieży (np. w formie zajęć pozalekcyjnych),
4) podniesienie poziomu integracji społecznej poprzez organizowanie wydarzeń sportowych i stworzenie możliwości spotkania społeczności uczniów, nauczycieli, rodziców poprzez ograniczenie dyskryminacji wynikającej z braku odpowiedniej infrastruktury edukacyjnej, kulturalnej i sportowej,
5) poprawę bilansu cieplnego budynków szkół i podniesienie komfortu nauki i pracy ich użytkowników,
6) trwała, bezpieczna baza infrastrukturalna, umożliwiająca stałe prowadzenie zajęć pozalekcyjnych”.
Innym, nieoczekiwanym efektem realizacji dziesięciu żyrardowskich projektów rewitalizacyjnych jest, o czym władze miasta też piszą w ankiecie: „promocja miasta jako lidera rewitalizacji (większe zainteresowanie mediów). W wyniku realizacji projektów rewitalizacyjnych wzrosło zainteresowanie inwestorów obiektami poprzemysłowymi (m.in. firma Green Development zakupiła największy budynek byłej fabryki wyrobów lnianych – Nową Przędzalnię Lnu, który obecnie jest adaptowany na lofty oraz galerię handlową). Odnotowano też wzrost zainteresowania turystów XIX-wieczną osadą fabryczną w Żyrardowie”.
W określaniu efektów rewitalizacji niektórym miastom wystarczały proste wskaźniki „produktu” i rezultatu, obowiązujące w ZPORR. Są to miasta, które prawdopodobnie w Działaniu 3.3 ZPORR wykorzystały nadarzającą się okazję do przeprowadzenia zaległych remontów i modernizacji. Inne miasta podchodziły do efektów rewitalizacji w sposób bardziej złożony. W rewitalizacji dostrzegały one strategiczny czynnik rozwojowy miasta, a efekt rewitalizacji oceniały wielostronnie, przykładając wagę również do długofalowych skutków, jakie może przynieść rewitalizacja.
5. Dodatkowe efekty przedsięwzięć rewitalizacyjnych w latach 2004–2006
Zakres oczekiwanych efektów rewitalizacji był określony przez cele Działania 3.3 oraz „doprecyzowany” wskaźnikami określającymi pożądane „produkty” i „rezultaty” projektów rewitalizacyjnych składających się na Działanie 3.3. Realizacja projektów rewitalizacyjnych przez miasta przyniosła jednak dodatkowe efekty, niezaprogramowane szczegółowo w ZPORR. Przykładem dodatkowego efektu jest zainicjowanie przez niektóre miasta finansowania działań rewitalizacyjnych jako osobnej dziedziny inwestycji.
Na dziesięć miast, które odpowiedziały na ankietę, tylko dwa miasta (Olsztyn i Gołdap) przeznaczały na rewitalizację kwoty ograniczające się wyłącznie do wkładu koniecznego, by uzyskać resztę dofinansowania projektów rewitalizacyjnych z UE. W Łodzi „nakłady na rewitalizację nie odnoszą się tylko do wkładu własnego. W budżecie miasta Łodzi co roku przeznacza się od kilku do kilkunastu milionów złotych na roboty związane z wyburzaniem budynków, modernizacją elewacji budynków, renowacją obiektów zabytkowych, modernizacją infrastruktury podziemnej”. W Mrągowie „na rewitalizację dróg w śródmieściu, poprawę komunikacji, urządzanie zieleni i placów zabaw, budowę infrastruktury sportowej, podświetlenie kościołów przeznacza się około 4 mln zł rocznie”. W Kielcach około 80% zadań rewitalizacyjnych finansuje się z budżetu miasta. W Chojnicach oprócz projektu rewitalizacyjnego współfinansowanego przez UE „w ramach programu rewitalizacji realizowanych jest szereg przedsięwzięć. W szczególności są to remonty elewacji kamienic Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej wspierane z budżetu miasta”.
Być może więc dodatkowym efektem działań rewitalizacyjnych podjętych w ramach ZPORR w latach 2004–2006 będzie zapoczątkowanie przez miasta samodzielnych programów w tej dziedzinie, łącznie z wydzielaniem stałych, przeznaczonych na rewitalizację, kwot z budżetu miasta.
Za pozytywny, a mało oczekiwany, efekt rewitalizacji zapoczątkowanej w ZPORR trzeba również uznać fakt, że miasta, ustalając swoje priorytety rewitalizacyjne (w programach rewitalizacji), realizują przede wszystkim przedsięwzięcia rewitalizacyjne swym zasięgiem oddziaływania przekraczające lokalne ramy obszarów zdegradowanych. Wskazują na to oceny zasięgu oddziaływania projektów rewitalizacyjnych zrealizowanych przez badane miasta (wyniki ankiety).
Żadne z badanych miast nie realizowało projektu rewitalizacyjnego, którego zasięg oddziaływania byłby tylko lokalny. Wprost przeciwnie, starano się o to, by projekty rewitalizacyjne tworzyły funkcje miejskie o znaczeniu ponadlokalnym (miastotwórcze).
Efektem zakładanym w ZPORR było oczekiwanie, że inwestycje wspierane środkami UE przyciągną na obszary zdegradowane (lub do miasta) inwestycyjny kapitał prywatny, przyczyniający się do rozwoju miasta i obszaru zdegradowanego. W ramach ankiety próbowano zweryfikować to założenie, stawiając pytanie, czy miasta prowadzące przedsięwzięcia rewitalizacyjne rzeczywiście uzyskają ze strony sektora komercyjnego dodatkowe środki na rozwój? Badając tę kwestię, należało pamiętać, że wkład finansowy w projekty rewitalizacyjne w latach 2004–2006 był niemal wyłącznie publiczny oraz że wśród analizowanych projektów rewitalizacyjnych zaangażowanie kapitału prywatnego było prawie „zerowe”.
W odpowiedzi na ankietę wszystkie badane miasta stwierdziły, że realizowane przez nie projekty rewitalizacyjne przyciągną kapitał prywatny na tereny rewitalizowane lub już go przyciągnęły. W Łodzi „na terenie objętym Lokalnym Programem Rewitalizacji były i są podejmowane przedsięwzięcia rewitalizacyjne przez inwestorów prywatnych. Należą do nich m.in. projekt Manufaktura realizowany przez Apsys czy projekt loftów «U Scheiblera» budowanych przez Opal Property Developments. Szanse na udział inwestorów prywatnych istnieją także przy realizacji domów familijnych oraz Programu Nowe Centrum Łodzi”. W Chojnicach prywatne inwestycje na obszarze zdegradowanym „już się pojawiły, jako że część obiektów starego szpitala wykupiła i poddała remontowi prywatna uczelnia”.
W Bielsku-Białej „w związku z dużym zainteresowaniem nieruchomościami na starówce również w prywatnych firmach pośredniczących gmina oczekuje, że około 50% nieruchomości gminnych zostanie sprzedanych podmiotom prywatnym w zamian za wykonanie remontu w określonym czasie. Gestorzy sieci własnym staraniem i środkami przeprowadzili remonty w kilku ulicach (m.in. w ul. Wzgórze do pl. Bolesława Chrobrego). Ponadto firma Therma planuje w najbliższym czasie uciepłowienie w ul. Orkana, Waryńskiego, Nad Niprem. Planowana jest zmiana profilu lokali usługowych w większości na lokale gastronomiczne, galerie, butiki”. W Poznaniu w wyniku rewitalizacji jest oczekiwany „prywatny ruch remontowy i inwestycyjny na rynku nieruchomości mieszkaniowych, jak również inwestycje związane z turystyką, kulturą, rekreacją, handlem i gastronomią”. W Żyrardowie w wyniku realizacji projektów rewitalizacyjnych prywatna firma zakupiła największy budynek upadłej fabryki lniarskiej, adaptowany obecnie na lofty (mieszkania) oraz galerię handlową. W Kielcach „oczekuje się stosunkowo szybkiej interwencji kapitału prywatnego w około 25% przyległych do rehabilitowanej ul. Sienkiewicza kamienic”. Urząd Miasta Kielce zwraca uwagę, że obecna forma przepisów ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym skutecznie utrudnia miastu wspólne przedsięwzięcia inwestycyjne z kapitałem prywatnym, które samorząd kielecki założył w „Miejskim programie rewitalizacji”.
Podane powyżej trzy przykłady dodatkowych efektów zainicjowania procesów rewitalizacyjnych pokazują, że procesy te mogą „uruchamiać” zjawiska towarzyszące rewitalizacji, ważne dla obszarów zdegradowanych, jak i dla całego miasta. Zjawiska te są związane z efektem synergii, występującym w przemyślanych, dobrze prowadzonych procesach rewitalizacji.
6. Efekty i efektywność rewitalizacji w krajowej literaturze
Problematyka efektów rewitalizacji oraz efektywności działań rewitalizacyjnych nie wzbudziła, jak dotąd, większego zainteresowania teoretyków i badaczy rewitalizacji w Polsce. W literaturze poświęconej rewitalizacji jest to jeden z najrzadziej poruszanych tematów. Zjawisko to nie powinno budzić zdziwienia wobec faktu, że procesy rewitalizacji obszarów miejskich w Polsce są dopiero inicjowane. Działanie 3.3 ZPORR realizowane w latach 2004–2006 było pierwszą w naszym kraju nowoczesną, skoordynowaną akcją rewitalizacji miast, wykraczającą poza odosobnione doświadczenia rewitalizacyjne pojedynczych polskich miast sprzed tego okresu[1].
Związane z początkowym etapem rewitalizacji miast w Polsce jest również miejsce wyznaczane rewitalizacji w szerszej, teoretycznej perspektywie widzenia rozwoju miast i polityki miejskiej w Polsce. W przeciwieństwie do krajów „starej” UE rewitalizacja nie jest u nas, jak dotąd, traktowana jako jeden z głównych instrumentów rozwoju miast, stąd zdecydowanie mniejsze niż na Zachodzie nią zainteresowanie. Przywołanie w tym miejscu zagadnienie rozwoju miast nie jest przypadkowe. W ujęciach rozwoju, w każdej jego skali przestrzennej (od rozwoju lokalnego poprzez skalę regionalną do globalnej), rozważanie efektów i efektywności rozwoju weszło już do kanonu tego typu analiz. Niezbędne do oszacowania efektów rozwoju oceny (ewaluacja) oraz monitoring procesów rozwojowych stały się podstawowymi narzędziami analizy zjawisk rozwoju. Podejścia takiego brakuje, jak na razie, w stosunku do procesów rewitalizacji w Polsce. W dokumentach ZPORR do problemów efektów działań (w tym do rewitalizacji), do ich oceny oraz monitoringu, przywiązywano dużą, typową wagę dla procedur unijnych. Jednakże w polskiej literaturze tematu rewitalizacji nie jest to rozpowszechnione. Propagatorem i ekspertem w dziedzinie stosowania ewaluacji jako instrumentu zarządzania procesami rozwoju regionalnego jest m.in. Karol Olejniczak[2]. W sposób klarowny rozróżnia on ewaluację jako oszacowanie rzeczywistych efektów programów od monitoringu, który traktuje jako weryfikację tego, czy program pos-
tępuje zgodnie z planem, oraz od audytu, który jest sprawdzeniem, czy działania są wykonywane zgodnie z procedurami. K. Olejniczak dopuszcza stosowanie ewaluacji już od poziomu projektów, jako badanie efektów nawet jednej, drobnej interwencji, jako studium przypadku[3]. W ZPORR, w którym projekty jedynie monitorowano, nie zastosowano tego podejścia do projektów rewitalizacyjnych.
Dostępne dla polskiego odbiorcy podręczniki rewitalizacji pomijają raczej problem efektów rewitalizacji. Procedury ewaluacyjne i monitoringowe są w nich wymieniane, w ślad za dokumentami ZPOR, jednakże efektom rewitalizacji, zwłaszcza efektom kumulatywnym (zjawisku synergii), nie poświęca się w nich znaczącego miejsca. Wskazanie znaczenia efektu integracji działań w ramach akcji rewitalizacyjnej jest obecne w Podręczniku rewitalizacji[4].
Podręcznik ten nie używa jednak w odniesieniu do wyżej wymienionego efektu terminu „synergia”. Wspomina się w nim o konieczności „dużego skumulowania inwestorów jako warunku powodzenia procesu rewitalizacji”, przy czym skumulowanie to powinno obejmować inwestora publicznego, jak i inwestorów prywatnych, tworząc partnerstwo publiczno-prywatne[5]. Podręcznik ostrzega, że „Nie należy formułować projektów rewitalizacji, ich celów i zadań w sposób sektorowy i autonomiczny. Wiele z nich będzie miało charakter zintegrowany – łączący cele inwestycyjne ze społecznymi bądź cele gospodarcze z celami i zadaniami socjalnymi. Takie projekty posiadają szczególną wartość, gdyż integrują mechanizmy służące pokonywaniu zjawisk kryzysowych, których wiele przyczyn leży w dezintegracji działań”[6].
Synergiczny „efekt mnożnikowy”, czyli „efekt dźwigni”, jest wymieniany jako pożądany w rewitalizacji wynik łączenia kapitału publicznego z kapitałem prywatnym przez K. Skalskiego[7] oraz J. Kołodzieja i M. Tertelisa[8]. Zainteresowanie partnerstwem publiczno-prywatnym ma jednak w Polsce krótką tradycję, sięgającą zaledwie drugiej połowy lat 90. XX w. W tradycji tej przeważają raczej postulaty, brak jest rzetelnych analiz przypadków partnerstwa publiczno-prywatnego.
Podsumowując stan literatury tematu efektów rewitalizacji, trzeba jeszcze raz podkreślić rzadkość występujących w tej dziedzinie sformułowań i opinii. Jeśli występują, odnoszą się tylko do fragmentów problematyki efektów rewitalizacji i mają charakter postulatów, a nie podsumowania realnych doświadczeń. Na tym tle wyjątkowy jest artykuł Andrzeja Sztando, który próbuje podsumować zaistniałe już w okresie realizacji ZPORR polskie doświadczenia w zakresie określania efektów rewitalizacji na podstawie znanych mu kilkunastu programów rewitalizacji różnych miast[9]. Warte zacytowania są wyróżnione przez niego główne problemy oceny skuteczności 14 programów rewitalizacyjnych, a mianowicie:
1) niedostosowanie zakresu merytorycznego metod pomiaru rezultatu rewitalizacji do zakresu merytorycznego procesów rewitalizacji,
2) stosowanie metod bazujących na wartościach cech zjawisk, które są niezależne lub zależne w marginalnym stopniu od działań rewitalizacyjnych,
3) stosowanie metod bazujących na danych, których źródła nie są wiarygodne lub są trudne do zidentyfikowania czy wykorzystania, w wyjątkowych przypadkach autorzy programów rewitalizacji deklarują nawet aplikację metod wykorzystujących dane, których źródła nie istnieją lub które podlegają ochronie prawnej,
4) stosowanie metod wykorzystujących dane, których prawidłowe pozyskanie wymaga poniesienia nakładów finansowych i czasowych nieprzewidzianych w programie rewitalizacji,
5) stosowanie metod o poziomie złożoności przekraczającym zdolności analityczne podmiotu realizującego program rewitalizacji,
6) nieprecyzyjne definiowanie metod, co powoduje, że podmiot je stosujący robi to niezgodnie z intencją podmiotu, który je projektował,
7) nieuzasadnione dążenie do kwantyfikacji wszystkich efektów rewitalizacji, nawet tych, które mają charakter typowo jakościowy albo relatywny,
8) pomijanie metod oceny tych efektów procesów rewitalizacyjnych, które nastąpią lub mogą nastąpić po zakończeniu i po przeprowadzeniu oceny owych procesów,
9) traktowanie wszystkich metod jako równie użytecznych z punktu widzenia oceny efektów procesów rewitalizacji, mimo diametralnych różnic wyrażanych przez nie zjawisk oraz mimo zróżnicowanego poziomu dokładności i wiarygodności wykorzystanych informacji,
10) stosowanie metod, które bazują na tych samych lub silnie skorelowanych danych, co może skutkować fałszywymi, zbyt intensywnymi wynikami, a co za tym idzie, i ich interpretacją,
11) skrajne podporządkowanie metod wytycznym, określonym w programach pomocowych, w stosunku do których programy rewitalizacji są przedmiotem aplikacji o środki finansowe, nawet jeśli wskutek owego podporządkowania nie odpowiadają one potrzebom i uwarunkowaniom podmiotu realizującego program rewitalizacji oraz potrzebom i uwarunkowaniom przedmiotu rewitalizacji.
Większość wyżej wymienionych wad szacowania efektów rewitalizacji w ZPORR wskazano w niniejszym artykule, analizując sposoby określania efektów rewitalizacji w 11 badanych miastach (np. wady oznaczone przez A. Sztando numerami: 1, 3, 6, 7, 8, 10). Osobnego rozważenia wymaga problem szacowania efektów rewitalizacji w ZPORR, oznaczony przez A. Sztando numerem 11. Jest to „skrajne podporządkowanie metod (szacowania efektów – W.S.) wytycznym określonym w programach pomocowych”, co powoduje niekiedy, że „nie odpowiadają one potrzebom i uwarunkowaniom podmiotu realizującego program rewitalizacji oraz potrzebom i uwarunkowaniom przedmiotu rewitalizacji”.
W niniejszej pracy niejednokrotnie wskazywano na sztywny, silnie scentralizowany i bardzo rygorystycznie przestrzegany system szacowania efektów przedsięwzięć podejmowanych w ZPORR (w tym i przedsięwzięć rewitalizacyjnych). Wskaźniki efektów rewitalizacji mogły pochodzić w ZPORR wyłącznie z jednego dla wszystkich źródła wskaźników (centralny Generator Wniosków ZPORR). Zmiana lub uzupełnienie wskaźników efektów wymagały wprowadzenia ich do tego źródła, oczywiście za zgodą władz ZPORR. Ten centralistyczny i hierarchiczny system ocen był ceną, jaką trzeba było zapłacić za udział w programie finansowym EFRR (który od 1988 r. stosuje wszelkie możliwe środki, by dokładnie szacować swą efektywność). Sztywność i jednolitość metod wskaźnikowania efektów rewitalizacji była w ZPORR częścią tej ceny. W Działaniu 3.3 ZPORR wiele użytych wskaźników efektów rewitalizacji było nietrafnych, a prawdopodobne były również przypadki złego używania wskaźników (nielogicznego ich stosowania). „Centralistyczny” i „hierarchiczny” system działań w ZPORR dał jednak w efekcie ogólnym rzecz do tej pory w naszym kraju nieznaną. W ramach Działania 3.3 ZPORR przeprowadzono w 113 polskich miastach względnie skoordynowane, oparte na zbliżonych zasadach, akcje rewitalizacyjne. Poprzednie akcje porządkowania polskich miast w tej skali przeprowadzano (nie licząc odbudowy powojennej) tylko w XVIII w.
A. Sztando razi sztywny i nadmiernie ujednolicony system oceny efektów rewitalizacji w ZPORR i dlatego proponuje on alternatywny system mierzenia efektów rewitalizacji, który należy określić jako „zdecentralizowany”. W systemie tym „liczenie” efektów rewitalizacji przypadałoby poszczególnym lokalnym zespołom wdrażania programów rewitalizacji, które – powołane przez prezydentów i burmistrzów – działają już obecnie w miastach podejmujących akcje rewitalizacji.
Jedną z innowacji zdecentralizowanej metody mierzenia efektów rewitalizacji byłoby m.in. zastąpienie wielu centralistycznie wyznaczanych wskaźników „wskaźnikami opinii”, zupełnie niestosowanymi w ZPORR. Zamiast oceniać efekt rewitalizacji wieloma „sztywnymi” wskaźnikami rzeczowymi (produktu), wystarczy przecież zapytać o ocenę efektu w ankiecie. Prezentowane tu wyniki badania 11 miast pozwalają zasadnie przewidzieć, jak wyglądałaby realizacja postulatów „zdecentralizowanego” systemu mierzenia efektów rewitalizacji. Przy obecnej woli i motywacji administracji polskich miast do stosowania ewaluacji swych przedsięwzięć byłoby to raczej niemożliwe. Dodatkową barierę w stosowaniu oddolnej ewaluacji działań rewitalizacyjnych stwarza brak umiejętności i wiedzy administracji co do metod oceny efektów. Jakże słuszny postulat wprowadzenia „wskaźników opinii” musi budzić poważne wątpliwości wobec wykazanej w badaniach niechęci władz lokalnych do stosowania ankiet jako środka partycypacji społecznej w procesach rewitalizacyjnych. Ankieta, aby była wiarygodnym źródłem ocen, musi spełniać wiele rygorystycznych kryteriów poprawności metodologicznej. Wiedzą o tym bardzo nieliczne władze lokalne (wiedzę tę posiadały władze tylko trzech miast: Poznania, Kielc i Łodzi). Polski samorząd wielokrotnie wykazywał, że uczy się szybko. Przy obecnym stanie jego doświadczeń w zakresie rewitalizacji miast musi jednak upłynąć kilka lat zanim opanuje on metody sterowania procesami rewitalizacji, w tym właściwego ujmowania ich efektów. Z tymi wszystkimi zastrzeżeniami postulaty zawarte w propozycji A. Sztando trzeba uznać za cenny wkład w metodykę określania efektów procesów rewitalizacyjnych.
7. Podsumowanie i wnioski
Oszacowaniu efektów rewitalizacji nadano w ZPORR duże znaczenie, tworząc cały rozbudowany system ocen i monitorowania skutków przedsięwzięć rewitalizacyjnych finansowanych ze środków unijnych. Problematyka ocen efektów rewitalizacji nie stanowi jednak przedmiotu większego zainteresowania teoretyków i badaczy procesów rewitalizacji w Polsce. Brak głębszego zainteresowania tą problematyką charakteryzuje również dużą część władz lokalnych miast, które realizowały projekty rewitalizacyjne w ramach ZPORR. Nieliczne komentarze naukowe do metodyki oceny skutków rewitalizacji zastosowanej w ZPORR krytykowały jej „skrajne podporządkowanie wytycznym określonym w unijnych programach pomocowych”, co mogło doprowadzać do rozmijania się z potrzebami i uwarunkowaniami polskich podmiotów realizujących programy rewitalizacji. Niniejsze badania każą traktować tę krytykę jako niezasłużoną. System ocen i monitorowania skutków rewitalizacji zastosowany w ZPORR miał, i owszem, swoje wady. Zdecydowanie większą barierę w stosowaniu ocen skutków rewitalizacji stanowi jednak brak nawyków i procedur ewaluacyjnych w polskiej administracji (na wszystkich jej szczeblach) i początkowy etap rewitalizacji w polskich miastach, dotąd zupełnie nieprowadzonej i niebędącej celem państwowej polityki rozwoju polskich miast. Wnioski co do efektów działań rewitalizacyjnych prowadzonych w ZPORR sformułowano z dwóch punktów widzenia: efektów zrealizowanych projektów oraz metodyki ich oceny.
7.1. Wnioski dotyczące efektów zrealizowanych projektów rewitalizacyjnych
1. Działanie 3.3 ZPORR, poświecone rozwojowi obszarów zdegradowanych, składało się wyłącznie z projektów inwestycyjnych o charakterze techniczno-budowlano-przestrzennym. Wykluczenie z Działania 3.3 projektów o charakterze społecznym i ekonomicznym z góry musiało ograniczyć siłę oddziaływania (efekty) przedsięwzięć. Rewitalizacja musi bowiem mieć wieloaspektowy, zintegrowany charakter, oddziaływający na wszystkie znaczące dziedziny funkcjonowania zbiorowości mieszkańców obszarów zdegradowanych. Mimo tego efekty materialne rewitalizacji polskich miast podjętej w latach 2004–2006 dzięki ZPORR należy ocenić jako duże.
2. Systemowo zorganizowany sposób podejścia do rewitalizacji miast w ramach ZPORR, który w rezultacie objął swym zasięgiem 113 polskich miast, jest rzadko spotykanym w historii rozwoju polskich miast przykładem planowej akcji modernizacji miast. Pomijając unikalną akcję odbudowy miast po II wojnie światowej, analogii trzeba by tu szukać dopiero w działaniach porządkujących polskie miasta w XVIII i XIX w.
3. Władze 113 miast starały się wykorzystać szansę stwarzaną przez UE dla terenów zdegradowanych ich miast. Jednakże możliwość wykorzystania tej szansy zmniejszały co najmniej dwa ograniczenia w pojmowaniu efektów rewitalizacji wykazywane przez władze badanych miast:
a) część władz lokalnych potraktowała rewitalizację jako sposobność do przeprowadzenia zaległych remontów lub podjęcia działań rehabilitacyjnych, na które dotychczas brakowało jej środków. Takie, noszące znamiona przypadkowości, podejście do rewitalizacji powinno być zastępowane upatrywaniem w rewitalizacji instrumentu długofalowego rozwoju miasta, poprzez stosowanie którego chce się osiągnąć efekty o strategicznym znaczeniu i ponadlokalnym oddziaływaniu,
b) władze większości badanych miast, z ich małym lub żadnym doświadczeniem w prowadzeniu akcji rewitalizacji, nie doceniły kumulatywnego efektu dobrze przygotowanych programów rewitalizacji (zwanego efektem synergii). Świadczą o tym wyłącznie inwestycyjno-budowlane (techniczne) charaktery lokalnych programów rewitalizacji (za co w pewnej mierze odpowiada jednak również charakter całego ZPORR), śladowe uczestnictwo w projektach rewitalizacyjnych partnerów wnoszących kapitał prywatny i mała skala partycypacji społecznej w przedsięwzięciach.
7.2. Wnioski dotyczące metodyki oceny efektów rewitalizacji
1. Ocena efektów realizacji programów rewitalizacji pozostała w sferze niezrealizowanych postulatów. W stosunku do LPR nie zastosowano żadnych ocen ich oddziaływania – ani ex ante, ani w trakcie ich realizacji, ani ex post. W dokumentach ZPORR metodyka ocen lokalnych programów rewitalizacji nie została rozwinięta. Zdezorientowane miasta do oceny programów próbowały używać wskaźników stosowanych w ZPORR do monitorowania realizacji poszczególnych projektów rewitalizacyjnych.
2. Monitorowanie skuteczności realizacji pojedynczych projektów rewitalizacyjnych przebiegało znacznie lepiej niż ewaluacja programów. Wymuszały to procedury składania i rozliczania wniosków o finansowanie projektów.
3. Metodyka monitorowania realizacji projektów przy pomocy wskaźników przyjętych w ZPORR miała jednak wiele defektów:
– niektóre wskaźniki nie wskazywały zamierzonych efektów, były niewłaściwie dobrane,
– nadmiernie często stosowano wskaźniki ilościowe, podczas gdy wiele efektów rewitalizacji jest trudno mierzalnych,
– realizacja pojedynczych projektów powinna podlegać również ocenie (ewaluacji) opisowej, co umożliwiłoby określenie ich efektów o charakterze bardziej dalekosiężnym i pośrednim,
– procedury określania efektów projektów przyjęte w ZPORR pozwalały niektórym miastom dobierać wskaźniki efektów z listy wskaźników ZPORR w sposób nielogiczny, mający mało wspólnego z trafnym oszacowaniem efektów ich projektu,
– procedury określania efektów projektów rewitalizacyjnych dopuszczały wskaźnikowanie efektów zarówno jednym wskaźnikiem, jak i wielu wskaźnikami. W tej sytuacji niektóre miasta podchodzące do efektów rewitalizacji pro forma mogły sobie pozwolić na zastosowanie jednego wskaźnika efektu do kilku projektów, co podważa rzetelność szacowania efektów rewitalizacji.
Metody oceny efektów realizacji przedsięwzięć rewitalizacyjnych wymagają doskonalenia. Udoskonaleń potrzebuje system monitorowania realizacji projektów przy pomocy wskaźników. Idzie tu zarówno o poprawę jakości wielu wskaźników, jak i o doskonalenie sposobu ich stosowania. Ta ostatnia kwestia budzi kontrowersję, czy sposób monitorowania i oceny „decentralizować”, oddając go w ręce beneficjantów, czy też utrzymać scentralizowany system ocen i monitorowania. Wyniki niniejszych badań wskazują, że przy obecnej zdolności władz lokalnych do stosowania ocen i monitoringu własnych działań rewitalizacyjnych jest potrzebny silny, motywujący bodziec zewnętrzny.
________________________________________
[1] Pierwsze doświadczenia rewitalizacyjne polskich miast sprzed okresu 2004–2006 analizują T. Topczewska, D. Bartoszewicz, K. Donimirska, W. Siemiński, w: T. Topczewska (red.), Rewitalizacja miast – działania samorządów lokalnych, Warszawa 2005.
[2] K. Olejniczak, Teoria i praktyka ewaluacji w świetle doświadczeń europejskich, „Studia Regionalne i Lokalne” 2005/4 oraz tenże, Ewaluacja jako narzędzie zarządzania w sektorze publicznym, w: G. Gorzelak (red.), Rozwój, region, przestrzeń, Warszawa 2007.
[3] K. Olejniczak, Ewaluacja jako narzędzie…
[4] Podręcznik rewitalizacji. Zasady, procedury i metody działania współczesnych procesów rewitalizacji, Warszawa 2003.
[5] Podręcznik rewitalizacji…, s. 13.
[6] Podręcznik rewitalizacji…
[7] K. Skalski, Rewitalizacja…
[8] J. Kołodziej, M. Tertelis, Tworzenie i aktualizacja lokalnych…
[9] A. Sztando, Pomiar rezultatów programu rewitalizacji miasta, „Samorząd Terytorialny” 2008/9.
Pisaliśmy o tym również:
Efekty rewitalizacji miast podjętej w wyniku wsparcia Unii Europejskiej w okresie finansowania 2004–2006 (cz. 1)