Promocja projektów „hybrydowego” PPP

Zaakcentowanie przez Unię Europejską istotnej roli partnerstwa publiczno-prywatnego w nowej perspektywie finansowania to ważny krok w upowszechnianiu tej metody realizacji inwestycji publicznych. Nowe rozporządzenie daje nie tylko legitymację do łączenia PPP z funduszami UE, ale przewiduje dodatkowo ciekawe mechanizmy takich operacji prawno-finansowych – podkreśla Damian Michalak, radca prawny prowadzący kancelarię wspierającą uczestników rynku PPP w realizacji wspólnych inwestycji partnerskich.


Istotą hybrydowych projektów PPP jest sfinansowanie planowanego przedsięwzięcia w oparciu o środki podmiotów z sektora publicznego i przedsiębiorców przy jednoczesnym dofinansowaniu pochodzącym z funduszy europejskich. Choć praktyka zagraniczna wskazuje na wiele zalet realizacji projektów w tej formule, w polskich realiach wciąż brakuje wystarczającej liczby dobrych przykładów w tym zakresie. Niewątpliwą korzyścią hybrydowego PPP jest pozyskanie przez podmiot publiczny istotnego kapitału. By skorzystać z tej możliwości trzeba jednak sprostać wielu wymaganiom i obostrzeniom jakie wiążą się z wydatkowaniem środków europejskich, jak np. kwalifikowalność wydatków, sprawozdawczość, trwałość projektu, etc. Wysiłek taki często się jednak opłaca.

Choć doświadczenia zagraniczne wskazują na wiele zalet realizacji projektów w takim modelu, w polskich realiach wciąż brakuje wystarczającej liczby dobrych praktyk w omawianym zakresie.

Powodów takiego stanu rzeczy jest kilka. Zasadniczo, Polska rozpoczęła pełne korzystanie z funduszy europejskich od roku 2007, kiedy to nasz kraj stał się głównym beneficjentem funduszy. Jednocześnie na początku 2009 r. obowiązywać zaczęły dwa podstawowe krajowe akty prawne regulujące rynek PPP, tj. ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym i ustawa o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Konieczność rozdysponowania przyznanych środków unijnych, jak i przepisy nowych ustaw były zatem nowością - zarówno dla sektora publicznego, jak i inwestorów. Kilkuletnia nauka efektywnego wydawania europejskiego wsparcia oraz początkowa nieufność do samej instytucji PPP nie mogła zaowocować natychmiastowym wysypem hybrydowych projektów partnerskich, co nie może dziwić.

Dodatkowo, barierą utrudniającą wdrażanie tego typu przedsięwzięć było lakoniczne potraktowanie partnerstwa publiczno-prywatnego przez same dokumenty programowe rangi europejskiej. W konsekwencji, brak wyraźnej legitymacji prawnej do dotowania projektów PPP wpłynął na małą popularność takich projektów.

Jak na razie, polski rynek PPP doczekał się kilkunastu przedsięwzięć omawianego rodzaju. Nie oznacza to jednak ich niepopularności. Jak podkreśla Damian Michalak, niewielka liczba hybrydowych projektów PPP to także pochodna ich skomplikowanego charakteru i czasu potrzebnego na odpowiednie przygotowanie inwestycji. Należy pamiętać, że negocjacje z inwestorami trwają często wiele miesięcy, a sama współpraca stron opiera się o co najmniej dwie podstawowe umowy: o partnerstwie publiczno-prywatnym i o dofinansowanie, których wypracowanie również nie odbywa się z dnia na dzień.


Co przyniesie nowe prawo?

Pierwszą zasadniczą zmianą z jaka mamy do czynienia, to ujęcie roli PPP w polityce spójności już w samej uroczystej preambule do Rozporządzenia. Co prawda, rozwiązanie takie nie ma specjalnego waloru praktycznego, jednakże jednoznacznie wskazuje na intencje ustawodawcy unijnego i pełne wykorzystania możliwości formuły PPP.

Efektem wzmocnienia roli PPP jest zdefiniowanie w Rozporządzeniu zarówno pojęcia partnerstwa publiczno-prywatnego sensu stricto, jak i przedsięwzięcia PPP. Dokonano tego w art. 2 pkt 24 i 25, wskazując, że:
(24) „partnerstwa publiczno-prywatne” (PPP) oznaczają formę współpracy między podmiotami publicznymi a sektorem prywatnym, których celem jest poprawa realizacji inwestycji w projekty infrastrukturalne lub inne rodzaje operacji realizujących usługi publiczne, poprzez dzielenie ryzyka, wspólne korzystanie ze specjalistycznej wiedzy sektora prywatnego lub dodatkowe źródła kapitału;
(25) „operacja PPP” oznacza operację, która realizowana jest lub ma być realizowana w ramach struktury partnerstwa publiczno-prywatnego;

Co ważne dla krajowych podmiotów, cytowane definicje odczytywać należy w powiązaniu z prawem krajowym. Zakres rozporządzenia obejmuje nie tylko samą ustawę o partnerstwie publiczno-prywatnym, ale także przedsięwzięcia realizowane na podstawie przepisów:
• ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101, z późn. zm.),
• ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2013 r.poz.907) oraz ustawę z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 931 z późn. zm.),
• ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 931 z późn. zm.).

Warto dodatkowo zwrócić także uwagę na cytowany art. 2 pkt 25 Rozporządzenia w kontekście etapu wdrażania projektów PPP. Brzmienie przywołanego przepisu wyraźnie wskazuje, że przedmiotem dofinansowania z funduszy UE mogą być zarówno przedsięwzięcia w fazie przygotowania, jak i realizacji. Ta krótka definicja operacji PPP ma duże znaczenie w praktyce – zaznacza r.pr. Damian Michalak. Dzięki niej nie ma wątpliwości, że zawarcie umowy o dofinansowanie projektu dopuszczalne jest także przed zakończeniem etapu obejmującego wybór partnera prywatnego. Wskazany przepis koresponduje z dwoma podstawowymi modelami wdrażania hybrydowych projektów PPP. Realizując projekt hybrydowy należy bowiem ustalić, który z partnerów ubiegać się będzie o dofinansowanie z UE. @page_break@

Choć w teorii dopuszczalne jest przyjęcie statusu beneficjenta zarówno przez podmiot publiczny, jak i partnera prywatnego, w praktyce wnioskodawcą dotacji zostanie ten partner, który odpowiadać będzie wymaganiom danego programu operacyjnego z którego wsparcie ma pochodzić. Ważne jest w tym kontekście określenie czasu wyboru prywatnego inwestora – tj. przed czy po złożeniu wniosku o dofinansowanie projektu. Analizowany fragment Rozporządzenia odnosi się do drugiego ze wskazanych wariantów (następczy wybór partnera). W praktyce, dofinansowanie będzie udzielane zapewne warunkowo, tj. podmiot publiczny otrzyma dofinansowanie wówczas, gdy skutecznie i zgodnie z prawem wybierze inwestora z którym realizować będzie daną inwestycję.

Niezwykle ciekawym przepisem wydanego Rozporządzenia jest także art. 63 (zwłaszcza ustęp 2). Wskazuje on, że beneficjentem wsparcia zostać może zarówno podmiot publiczny, jak i partner prywatny. Co więcej, dopuszcza rozwiązanie zgodnie z którym podmiot publiczny może ubiegać się o dofinansowanie niejako na rzecz przyszłego partnera. Wybrany inwestor zyska status beneficjenta po zawarciu umowy o PPP oraz po zweryfikowaniu pod kątem dokumentów programowych w oparciu o które realizowane jest wsparcie.

Rachunek powierniczy

Kwestią wskazywana niedawno jako problematyczną była konstrukcja wynagrodzenia partnera prywatnego stanowiąca cyklicznie przekazywaną sumę pieniężną – przy założeniu, że jej część pochodzi z dotacji. Kontrakty PPP zawierane są bowiem zazwyczaj na kilkanaście/kilkadziesiąt lat. Tymczasem wydatkowanie środków europejskich uzależnione jest od siedmioletniego okresu programowania i przebiegać powinno zgodnie ze znaną zasadą n+2 (n+3). Oznacza to obowiązek rozliczenia przez beneficjenta dotacji w krótkim, kilkuletnim horyzoncie czasowym. Wymóg ten nie korespondował z długoletnim charakterem umów partnerskich.


By usunąć tę barierę, w nowym Rozporządzeniu przewidziano instytucję tzw. escrow account – zastrzeżonego rachunku powierniczego na którym zgromadzone byłyby środki z dotacji. Ich wykorzystanie w czasie powiązane byłoby ściśle z okresem obowiązywania zawartej umowy PPP. Jak wskazano w art. 64 ust. 2 i 3 Rozporządzenia:
[…] 2. Płatności na rzecz beneficjentów dokonane w odniesieniu do wydatków ujętych we wniosku o płatność zgodnie z ust. 1 są wpłacane na rachunek powierniczy założony w tym celu na rzecz beneficjenta.

3. Środki wpłacone na rachunek powierniczy, o którym mowa w ust. 2, są wykorzystywane na płatności zgodnie z umową PPP, w tym na płatności, które mają zostać dokonane w przypadku rozwiązania umowy PPP.

Wykorzystanie rachunku powierniczego we wskazany sposób zapożyczone zostało z części unijnego rozporządzenia ogólnego poświęconej instrumentom finansowym. Rachunek taki tworzony jest w drodze porozumienia między stronami umowy PPP i zatwierdzany przez instytucję odpowiedzialna za rozdysponowanie środków europejskich w ramach danego programu operacyjnego.

Nowy partner prywatny

Nowe Rozporządzenie odnosi się także bezpośrednio do sytuacji w której dany projekt realizowany w PPP otrzymał dofinansowanie lecz z jakichś przyczyn współpraca partnerów musiała ulec zakończeniu. Zgodnie z nowymi przepisami, partner prywatny wybrany do realizacji operacji może zostać zastąpiony jako beneficjent, jeżeli jest to wymagane zgodnie z warunkami umowy PPP lub umowy dofinansowania między partnerem prywatnym a instytucją finansową współfinansującą daną operację. W takim przypadku nowy partner prywatny lub podmiot prawa publicznego zostaje beneficjentem, pod warunkiem że instytucja zarządzająca ma pewność, że nowy partner spełnia i podejmuje wszystkie stosowne obowiązki beneficjenta zgodnie z niniejszym rozporządzeniem. Rozwiązanie takie stanowi swoisty „wentyl bezpieczeństwa” dla przedsięwzięć w których współpraca stron nie ułożyła się jak należy.

O sukcesie zdecydują regulacje krajowe

Nie ulega wątpliwości, że uchwalenie nowego rozporządzenia na poziomie Wspólnoty to ważny krok i czynnik wspierający rozwój partnerstwa publiczno-prywatnego jak ważnego instrumentu realizującego cele UE. Czy to wystarczy?

Z mojego doświadczenia wynika, że efektywne wykorzystanie nowych przepisów uzależnione jest od odpowiedniej ich implementacji do krajowego porządku prawnego – mówi Damian Michalak. W Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju toczą się już prace w tym zakresie. Miejmy nadzieję, że na dobre efekty nie trzeba będzie czekać długo.