Dotacje z budżetu samorządu na prace konserwatorskie przy zabytkach w uchwałach RIO

Jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielić dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru na podstawie własnej uchwały. Jednak treść takiej uchwały nie może być dowolna.

Ochrona zabytków i opieka nad zabytkami jest zadaniem własnym wszystkich jednostek samorządu terytorialnego – gmin, powiatów i województw. Jednym ze sposobów realizacji tego zadania jest dofinansowywanie prace konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., dalej: u.o.z.) w rozdziale 7 zawiera przepisy dotyczące zasad finansowania opieki nad zabytkami, które dotyczą zarówno udzielania dotacji z budżetu państwa, jak i dotacji z budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W celu uszczegółowienia przepisów ustawowych minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego został upoważniony do wydania rozporządzenia określającego szczegółowe warunki i tryb udzielania tej dotacji celowej oraz sposób prowadzenia dokumentacji w tym zakresie. Z kolei na podstawie art. 81 ust. 1 u.o.z. rada gminy, rada powiatu i sejmik województwa mogą podjąć uchwałę określającą zasady udzielania dotacji przez jednostkę samorządu terytorialnego. Już w treści tego przepisu upoważniającego są zawarte ograniczenia dotyczące treści aktu wykonawczego, a dalsze wynikają z przepisów u.z.o. dotyczących udzielania dotacji.

Zgodnie z brzmieniem art. 81 ust. 1 u.z.o. dotacja może być udzielona na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Jednocześnie udzielenie dotacji następuje w trybie określonym odrębnymi przepisami, czyli ustawą o finansach publicznych. Zadaniem organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest ustalenie zasad przyznawania dotacji. W dotychczasowym orzecznictwie można znaleźć wiele tez odnoszących się do treści uchwał podejmowanych przez samorządy.

W przepisie art. 71 ust 1 u.o.z. wskazany jest krąg podmiotów uprawnionych do ubiegania się o dotację, t.j. osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne posiadające tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego. Rada i sejmik nie są upoważnione do wprowadzania zmian w tym zakresie. Niedopuszczalne jest zatem inne określenie uprawnionych do otrzymania dotacji, np. przez poszerzenie grona podmiotów ubiegających się o dotację o posiadaczy zabytków. Taką interpretację potwierdza Regionalna Izba Obrachunkowa w Zielonej Górze w uchwale Kolegium RIO z dnia 27 listopada 2009 r. Nr 225/09 (OwSS 2010/2/109, LEX Nr 579754).

Zakres prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych, na które może zostać udzielona dotacja, jest zapisany w art. 77 u.o.z. i nie podlega zmianom w akcie prawa miejscowego. Przepis upoważniający radę (sejmik) nie daje możliwości zmiany katalogu prac i robót przy zabytku, zatem zamieszczenie takich postanowień w uchwale jest sprzeczne z przepisami ustawy. Taką wykładnię przedstawiła Regionalna Izba Obrachunkowa w Warszawie w uchwale z dnia 22 grudnia 2009 r. Nr 348/K/09 (OwSS 2010/2/107, LEX Nr 579753). W podobny sposób wypowiedziała się też Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi w uchwale z dnia 29 kwietnia 2010 r. Nr 14/76/10 (OwSS 2010/2/111, LEX Nr 579756) uznając, że ograniczenie rodzajów nakładów na prace i roboty nie mieści się w pojęciu określenia zasad przyznawania dotacji. W konsekwencji podmioty ubiegające się o dotację mogą starać się o nią w pełnym zakresie określonym w art. 77 u.o.z.

W przywołanej wyżej uchwale RIO w Warszawie uznała, że art. 81 ust. 1 u.o.z., ani inne przepisy nie stanowią podstawy dla organu stanowiącego do upoważnienia organu wykonawczego do ustalenia zasad podziału środków finansowych na dotacje. Wysokość środków przeznaczonych na dofinansowanie opieki nad zabytkami jest określona corocznie w uchwale budżetowej danej jednostki samorządu i przyznawane dotacje muszą mieścić się w tych granicach. Ponadto, zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 81 ust. 1 u.o.z. w tym zakresie, dotacji udziela organ stanowiący, czyli rada lub sejmik.

Również w tej uchwale możemy znaleźć pogląd, iż w przypadku wykorzystania dotacji niezgodnie z jej przeznaczeniem albo pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości, zastosowanie mają przepisy ustawy o finansach publicznych, zatem rada (sejmik) nie ma możliwości regulowania tych kwestii w uchwale. Procedura zwrotu dotacji powinna być przeprowadzona przez właściwy organ wyłącznie w oparciu o przepisy tej ustawy. Z kolei łódzka RIO w cytowanej już wyżej uchwale zwróciła uwagę na sformułowanie przepisów lokalnych dotyczących treści umowy z podmiotem uprawnionym do otrzymania dotacji w zakresie rozliczenia dotacji. Podkreśliła, że kwestie te są uregulowane w art. 250 i nast. ustawy o finansach publicznych i należy wziąć je pod uwagę przy określaniu zasad udzielania dotacji samorządowych. Jednocześnie RIO zaznaczyła, że powyższa ustawa nie dopuszcza nakładania sankcji w postaci utraty prawa do ubiegania się o dotację przez określony czas w sytuacji wykorzystania dotacji niezgodnie z umową.

W sprawie zwrotu dotacji można znaleźć również pogląd, iż nie jest dopuszczalne, aby na podstawie art. 81 ust. 1 u.o.z. wprowadzać obowiązek zwrotu dotacji w innych sytuacjach niż określonych w ustawie o finansach publicznych. Skoro kwestia zwrotu dotacji oraz kwestia utraty prawa do niej stanowią przedmiot regulacji ustawowej, to organowi stanowiącemu samorządu nie wolno ustanawiać ograniczeń dalej idących niż przewidziane w przepisach ustawy o finansach publicznych (tak uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 15 lipca 2009 r. Nr 16/61/09, OwSS 2009/4/101, LEX Nr 531174).

W orzecznictwie administracyjnym nie ma również wątpliwości co do tego, że niedopuszczalne jest określanie w uchwale rady (sejmiku) obowiązków pod rygorem odpowiedzialności karnej, np. składania oświadczeń lub sprawozdań. Przepis art. 233 kodeksu karnego łączy odpowiedzialność karną za składanie fałszywych zeznań ze składaniem zeznań w postępowaniu sądowym lub innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, a więc nie dotyczy to postępowania toczącego się w oparciu o przepisy aktów prawa miejscowego (tak np. uchwała w Regionalnej Izby Obrachunkowej Opolu z dnia 3 czerwca 2009 r. Nr 15/54/09, Dz. Urz. Woj. Opols. Nr 42, poz. 752, LEX Nr 523105).

Organ nadzoru odniósł się również do kwestii włączenia wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków, który jest urzędem obsługującym organ administracji rządowej. Uzasadniając swoje stanowisko Regionalna Izba Obrachunkowa we Wrocławiu (uchwała z dnia 9 maja 2007 r. Nr 52/07, OwSS 2008/1/29, LEX Nr 337729) stwierdziła, że rada (sejmik) nie ma podstawy prawnej do włączenia wojewódzkiego konserwatora zabytków do własnej procedury związanej z udzielaniem dotacji, gdyż wojewódzki konserwator (ani urząd go obsługujący) nie jest upoważniony żadnym przepisem prawa do uczestniczenia w procedurach samorządu. Podobnie niezasadne jest obligowanie wojewódzkiego konserwatora zabytków do zatwierdzania kosztorysów prac, jakie mają być przeprowadzone przy zabytkach (tak z kolei uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z dnia 22 kwietnia 2009 r. Nr 7/308/09, Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr 111, poz. 1795, LEX Nr 523677).

Konstruując przepisy uchwały należy mieć również na uwadze, że zadaniem organu stanowiącego jest nie tylko podjęcie uchwały generalnej określającej zasady przyznawania dotacji, ale również uchwały indywidualnej, o przyznaniu dofinansowania konkretnemu podmiotowi. Po pierwsze, niedopuszczalne jest zamieszczenie tych postanowień w jednej uchwale. Po drugie, skoro kompetencje zakresie przyznania i ustalenia wysokości dotacji należą do rady (sejmiku), to niedopuszczalne jest ich przeniesienie na organ wykonawczy. Zadaniem organu wykonawczego jest jedynie zebranie wniosków, formalne ich sprawdzenie i przedstawienie organowi stanowiącemu (uchwała Regionalnej Izby Obrachunkowej w Zielonej Górze z dnia 13 lutego 2008 r. Nr 54/08, OwSS 2008/2/55, LEX Nr 369949).

Sformułowanie upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego przez radę gminy, radę powiatu i sejmik województwa zawarte w przepisie art. 81 ust. 1 u.o.z. nie jest precyzyjne, w szczególności nie odpowiada przyjętej w zasadach techniki prawodawczej konstrukcji budowy przepisu upoważniającego. Zasługuje to na krytykę tym bardziej, że uchwała (generalna) wydana w oparciu o ten przepis jest aktem prawa miejscowego – aktem wykonawczym do ustawy. Brak precyzji ustawodawcy przekłada się często na wadliwe formułowanie przepisów w aktach wydawanych przez organy samorządu terytorialnego.

Przytoczone wyżej przykłady stanowią najczęściej popełniane błędy przez lokalnych prawodawców, w których regionalne izby obrachunkowe były zobowiązane do zastosowania środków nadzoru.