Gminne, powiatowe i wojewódzkie procedury absolutoryjne pełne nieścisłości

Konstrukcja przepisów regulujących podjęcie uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium wójtom (burmistrzom, prezydentom miast), zarządom powiatów, zarządom województw pełna jest kontrowersji i nieścisłości.

1. Absolutorium dla wójta, burmistrza (prezydenta miasta) [wójt] według u.s.g.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) [ u.s.g. ] na pierwszy rzut oka dość klarownie stanowi (art. 18 ust. 2 pkt 4), że rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu jest wyłączną kompetencją rady gminy. Nowa ustawa, wprowadzając obowiązek opiniowania przez Regionalną Izbą Obrachunkową wykonania budżetu j.s.t. nie zniosła przewidzianego w art. 18a ust. 3 u.s.g. obowiązku uzyskania przez komisję rewizyjną opinii r.i.o. w sprawie sformułowanego przez nią wniosku dotyczącego udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium wójtowi. Obowiązek ten powoduje, że terminy w przedstawionym niżej kalendarium absolutoryjnym stają się (niepotrzebnie – opinia nie jest wiążąca) bardzo napięte.

Ustawa o finansach publicznych nie wyeliminowała także innych paradoksów gminnej procedury absolutoryjnej. Jeżeli treść głosowanego projektu uchwały rady jest zdeterminowana treścią wniosku przedstawionego przez komisję rewizyjną, to komisja (część radnych), posiadając monopol na formułowanie wniosku, posiada de facto klucz do blokowania w każdym przypadku uchwały o nieudzieleniu absolutorium wójtowi. Jeżeli komisja złoży wniosek pozytywny, nawet wbrew faktom ustalonym w trakcie badania wykonania budżetu, zdejmuje z wójta zagrożenie odwołania go w drodze referendum z tego tytułu. Rada nie ma możliwości podjęcia uchwały niezgodnej z wnioskiem komisji rewizyjnej, co najwyżej może odrzucić projekt uchwały zawierający jej wniosek. W przypadku, gdy za uchwaleniem takiej uchwały opowie się mniej radnych niż bezwzględna większość ustawowego składu rady, uchwała w sprawie absolutorium nie zostanie podjęta. Nie jest to tożsame z jego nieudzieleniem.

2. Absolutorium dla zarządu powiatu według u.s.p.

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.) [ u.s.p. ] w art. 12 pkt 4 stanowi m.in. że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy (pkt 4) rozpatrywanie sprawozdań z działalności zarządu, w tym z działalności finansowej oraz (pkt 6) rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu i podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dla zarządu z tego tytułu.

Zgodnie z art. 16 ust. 3 u.s.p. komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu powiatu i występuje z wnioskiem do rady powiatu w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi. Podobnie jak w gminie wniosek podlega zaopiniowaniu przez r.i.o.

W przypadku powiatu sytuacja jest jeszcze bardziej skomplikowana. Problem polega na tym, że zgodnie z art. 13 ust. 2 u.s.p. odrzucenie (nieuzyskanie wymaganej większości) w głosowaniu uchwały zawierającej treść zgodnie z wnioskiem komisji o udzielenie absolutorium zarządowi powiatu jest równoznaczne z przyjęciem uchwały o jego nieudzieleniu. W kontekście warunku zapisanego w art. 30 ust. 1a u.s.p. , że uchwałę w sprawie absolutorium rada powiatu podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu, mniejsze ryzyko dla zarządu stanowi, jeżeli komisja rewizyjna przedstawi radzie wniosek o nieudzielenie absolutorium. Dla zarządu powiatu jest to bardzo istotne, gdyż zgodnie z art. 30 ust. 1, podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu.@page_break@

Głosowanie w sprawie odwołania zarządu z tego tytułu odbywa się na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały absolutoryjnej. Procedura odwoławcza obejmuje obowiązek ponownego zapoznania się rady powiatu z wnioskiem komisji rewizyjnej oraz nową opinią r.i.o. dotyczącą uchwały o nieudzieleniu absolutorium. Odwołanie zarządu wymaga większości co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady i jest przeprowadzane w trybie głosowania tajnego.

3. Absolutorium dla zarządu województwa według u.s.w.

W województwie istnieje analogiczna sytuacja jak w powiecie. Kwestię tę regulują art. 19 ust. 3, art. 30 ust. 3 i art. 34 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.) . Nieco inaczej sformułowana jest tylko kompetencja (wyłączna) sejmiku. Art. 18. pkt 9 nakłada na sejmik obowiązek rozpatrywania sprawozdań z wykonania budżetu województwa, sprawozdań finansowych województwa oraz sprawozdań z wykonywania wieloletnich programów województwa zaś pkt 10 podejmowania uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium zarządowi województwa z tytułu wykonania budżetu województwa.

4. Procedura udzielenia absolutorium.

Komisja rewizyjna rozpatruje sprawozdanie z wykonania budżetu wraz z opinią r.i.o. o tym sprawozdaniu oraz informację o stanie mienia komunalnego, sprawozdanie finansowe, a w przypadku obowiązku badania sprawozdania przez biegłego rewidenta także opinię biegłego, opiniuje wykonanie budżetu i przedstawia radzie wniosek w sprawie absolutorium dla zarządu do dnia 15 czerwca.

Warto zwrócić uwagę na istotną rozbieżność. Ustawy samorządowe stanowią, że komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu i występuje z wnioskiem w sprawie absolutorium, zaś ustawa o finansach publicznych mówi dodatkowo o stanowisku komisji (sformułowanym) po rozpatrzeniu wymienionych sprawozdań i opinii.

Ponadto przepisy nie do końca są spójne, także co do wydawanej przez r.i.o. na podstawie art. 13 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) opinii dotyczącej informacji o stanie mienia j.s.t. Należy przyjąć, że przedmiotowa opinia również powinna być wydana „w tym momencie” tzn. w czasie umożliwiającym zapoznanie się z nią przez komisję rewizyjną przy rozpatrywaniu tej informacji z tytułu absolutorium.

W art. 270 ust. 4 i art. 271 ust. 1 ustawa o finansach publicznych definiuje czynności, które rada powinna wykonać do dnia 30 czerwca. Specyfika tych czynności nie pozwala na zrealizowanie ich według schematu „zasugerowanego” przez ustawodawcę we skazanych przepisach. Wydaje się, że logiczna kolejność czynności realizowanych przez radę może przebiegać w sposób następujący:
1) zapoznanie się (przyjęcie do wiadomości treści) ze:
a) sprawozdaniem z wykonania budżetu j.s.t.,
b) sprawozdaniem finansowym j.s.t.,
c) informacją o stanie mienia j.s.t.,
d) opiniami r.i.o. w sprawie:
- sprawozdania z wykonania budżetu j.s.t.,
- (fakultatywnie) informacji o stanie minia j.s.t.,
- wniosku komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium,
e) opinią biegłego rewidenta z badania sprawozdania finansowego j.s.t., w której liczba mieszkańców przekracza 150 tys.,
f) stanowiskiem (opinią) komisji rewizyjnej oraz wnioskiem w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium dla zarządu;
2) rozpatrzenie sprawozdania z wykonania budżetu;
3) rozpatrzenie (przeanalizowanie, przedyskutowanie itp.) sprawozdania finansowego j.s.t. (należy zwrócić uwagę, że sprawozdanie finansowe ma znacznie szerszy charakter niż sprawozdanie z wykonania budżetu);
4) przegłosowanie uchwały w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego j.s.t. wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu;
5) przegłosowanie uchwały w sprawie absolutorium dla zarządu zgodnie z wnioskiem komisji rewizyjnej.@page_break@

Użycie przez ustawodawcę określenia „nie później” nie pozwala na inne traktowanie wyznaczonego terminu na podjęcie uchwały absolutoryjnej niż tylko jako terminu zawitego, tzn. jeżeli radzie nie uda się dokonać tego w wyznaczonym czasie, traci możliwość (kompetencję) podjęcia uchwały w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium. Pozostałe terminy są terminami instrukcyjnymi.

Niezręcznie sformułowany jest także przepis w art. 271 ust. 2 ustawy , według którego rada może żądać (a więc tylko w formie uchwały) przedłożenia przez zarząd dodatkowych wyjaśnień odnoszących się do sprawozdania z wykonania budżetu j.s.t. i sprawozdania finansowego. Można go zinterpretować, że procedura absolutoryjna nie przewiduje prawa indywidualnych radnych a nawet komisji rewizyjnej do żądania wyjaśnień, a mówiąc delikatniej, do zadawania pytań zarządowi na temat prowadzenia przez niego gospodarki finansowej.

Do czasu wejścia w życie ustawy przyjmowało się, przez analogię do praktyki parlamentarnej, według której absolutorium (łac. absolutorium - zwolnienie, unieważnienie) to akt prawny dokonywany przez parlament na podstawie przedstawionego sprawozdania z wykonania budżetu, który oznacza stwierdzenie prawidłowości działania finansowego rządu w określonym przedziale czasowym, rozumiany też jako brak zastrzeżeń do prowadzonej przez rząd działalności wyłącznie w zakresie gospodarki finansowej, że absolutorium samorządowe to forma czy raczej akt kontroli rady nad/wobec zarządem/u j.s.t.

Obecnie kwestia absolutorium wydaje się o wiele bardziej kontrowersyjna. Po pierwsze - obejmuje sprawy, za które nie do końca odpowiada zarząd j.s.t. a po drugie - może stać się narzędziem przeciwstawnym profesjonalnym instytucjom powołanym do kontrolowania działalności finansowej podmiotów publicznych, których opinie nie są dla rady wiążące. Z tego punktu widzenia uchwała w sprawie udzielenia absolutorium, przy negatywnej opinii biegłego rewidenta bądź r.i.o., nabiera zupełnie innego znaczenia niż dotychczas tak w wymiarze politycznym, jak i w pewnych okolicznościach, w wymiarze prawnym. Co prawda absolutorium w dalszym ciągu nie będzie miało znaczenia dla odpowiedzialności zarządu np. przewidzianej z tytułu przekroczenia dyscypliny finansów publicznych. Subiektywna ocena radnych dokonana w ramach działalności w komisji rewizyjnej, w innych komisjach rady, czy indywidualnej aktywności radnego, nieważne czy z punktu widzenia mieszkańca j.s.t. czy np. posiadanej wiedzy i doświadczenia zawodowego radnego np. lekarza, nauczyciela, rolnika itd. nie może i nie musi rozstrzygać czy zarząd naruszył przepisy regulujące procedury pozyskiwania lub wydatkowania środków publicznych. Radni po prostu mają prawo nie znać tych przepisów. Ponadto zakres czynności kontrolnych komisji rewizyjnej, do których rada powinna ją upoważnić, nie jest ograniczony zakresem sprawozdania przedłożonego przez zarząd. Komisja rozpatruje sprawozdania ale opiniuje wykonanie budżetu. @page_break@

Na bazie przepisów sprzed wejścia w życie ustawy , r.i.o. tylko wówczas podważały decyzje rady o udzieleniu absolutorium, gdy były one podjęte niezgodnie z procedurą. Uchwały o nieudzieleniu absolutorium, jeżeli nie były argumentowane negatywnymi ocenami działań zarządu w zakresie gospodarki finansowej, najczęściej unieważniano.

5. Podsumowanie.

Kolejny raz nieudolnie ukształtowano regulacje dotyczące absolutorium mimo, że znalezienie logicznego, prostego rozwiązania wcale nie wydaje się trudne. Liczba nieudanych prób poprawnego sformułowania procedury samorządowego absolutorium powinna przekonać polityków do poważnego rozważenia zgłaszanego od wielu lat postulatu całkowitej rezygnacji z tej instytucji. Jeżeli nie udało się poprawnie sformułować procedury absolutoryjnej przy generalnej reformie finansów publicznych to pewnie nie uda się jej naprawić już nigdy. Likwidacja absolutorium nie musi oczywiście oznaczać ograniczenia funkcji kontrolnych j.s.t.

Czynności kontrolne organu stanowiącego nad organem wykonawczym należy jednak uregulować w taki sposób, aby były one realne i skuteczne, uwzględniając:
1. Funkcjonowanie wyspecjalizowanych, profesjonalnych instytucji prowadzących kontrole oraz nadzór pod względem kryterium zgodności z prawem;
2. Brak rzeczywistych możliwości prowadzenia czynności kontrolnych przez radnych, społeczników, w sposób profesjonalny zgodnie z kryterium legalności, tj. zgodności z prawem.
3. Brak instrumentów umożliwiających skuteczne odizolowanie kompetencji kontrolnych i procedur ich przeprowadzania przez członków organu stanowiącego poza obszar społeczno-politycznych relacji.
4. Rezygnację z określania procedury rozliczania organu wykonawczego j.s.t. z działalności w obszarze gospodarki finansowej, mianem absolutorium, na rzecz dookreślenia kompetencji organu stanowiącego np.: „Rozpatrywanie sprawozdania finansowego j.s.t. oraz kontrola wykonania budżetu poprzez dokonanie oceny przyczyn rozbieżności pomiędzy stanem planowanym a wykonanym z punktu widzenia kryterium:celowości, gospodarności oraz zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.”

Ocena (np. pozytywna, pozytywna z uwagami bądź negatywna) działalności finansowej organu wykonawczego przez organ stanowiący powinna kończyć procedurę sprawozdania z wykonania budżetu j.s.t. Organa nadzorcze, np. r.i.o. mogłyby być zobligowane do weryfikowania stwierdzonych w trakcie rozpatrywania/badania sprawozdania zastrzeżeń do działalności organu wykonawczego, artykułowanych w uchwałach organu stanowiącego. Odrzucenie sprawozdania (negatywna ocena) w całości, powinno skutkować przeprowadzeniem kontroli kompleksowej danej j.s.t.

Pisaliśmy o tym również:
Rada udzielając absolutorium powinna przegłosować dwie uchwały
Przepisy dotyczące absolutorium są niejasne

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.)

Czy instytucja samorządowego absolutorium powinna być zniesiona?