Artykuł dotyczy istotnego – z punktu widzenia użytkowników wieczystych oraz organów – zagadnienia zaliczania wartości poniesionych nakładów na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a zaktualizowaną. Praktyka funkcjonowania regulacji wskazanej w art. 77 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami budzi wiele wątpliwości dotyczących w szczególności zakresu nakładów, o których wartość można pomniejszyć opłatę zaktualizowaną, a także procedury, w jakiej powinno to nastąpić. Autor, mając na uwadze dość skomplikowaną materię, proponuje sposoby, w jakich wskazany przepis może być interpretowany.
1. Zagadnienia wstępne
Użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, którą normują przepisy kodeksu cywilnego[1] oraz ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami[2]. Zgodnie z tymi aktami użytkownik wieczysty jest zobowiązany do zapłaty pierwszej opłaty za ustanowienie użytkowania wieczystego oraz do wnoszenia opłat rocznych. Ustawodawca dopuścił możliwość zmiany wysokości opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. Zgodnie z art. 77 ust. 1 u.g.n. opłata roczna może być aktualizowana w przypadku, gdy wartość nieruchomości ulegnie zmianie. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem zmiany oznacza, że aktualizacji można dokonywać zarówno wtedy, gdy wartość nieruchomości gruntowej wzrosła, jak i gdy zmalała[3].
W przypadku aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ustawodawca, zgodnie z art. 77 u.g.n., nakazuje zaliczenie na poczet różnicy między opłatą zaktualizowaną a dotychczasową wartości: a) nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz b) nakładów koniecznych, które wpływają na cechy techniczno-użytkowe gruntu, pod warunkiem że w ich następstwie wzrosła wartość nieruchomości gruntowej[4]. Nakładając na właściciela powyższe obowiązki, ustawodawca nie dał organom jednoznacznych wskazówek, w jaki sposób należy określić wartość nakładów i dokonać ich zaliczenia[5].
W praktyce konstrukcja przepisu art. 77 ust. 4–6 u.g.n. powoduje, że powstaje wiele wątpliwości interpretacyjnych. Podstawowe pytanie dotyczy wskazania znaczenia pojęcia infrastruktury technicznej, nakładów na nią poczynionych (art. 77 ust. 4 u.g.n.) oraz pojęcia nakładów koniecznych poniesionych na grunt (art. 77 ust. 6 u.g.n.). Konsekwencją przyjęcia określonego zakresu desygnatowego powyższych pojęć będzie określenie, które nakłady podlegają zaliczeniu na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a zaktualizowaną. Ważnym zagadnieniem jest również ustalenie, w jakiej procedurze organ ma dokonywać określenia wartości oraz zakresu zaliczanych nakładów.
2. Pojęcie urządzeń infrastruktury technicznej użyte w art. 77 ust. 4 u.g.n.
Z punktu widzenia stron umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste istotne jest ustalenie, co kryje się pod użytym w art. 77 ust. 4 u.g.n. pojęciem urządzeń infrastruktury technicznej. Warto zauważyć, że tym samym terminem ustawodawca posługuje się w treś- ci art. 143 ust. 1 i 2 u.g.n. dotyczącym opłat adiacenckich. Zgodnie z tym przepisem przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.
Wydaje się, że stosując odpowiednio powyższą definicję, uzyskamy odpowiedź na pytanie o znaczenie użytego w art. 77 ust. 4 u.g.n. pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej. Urządzeniami tymi będą więc: drogi, przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Przyjmując to, warto pokusić się o wyjaśnienie sposobu rozumienia poszczególnych elementów wyznaczających zakres pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej. Dopiero szczegółowa analiza pozwoli na udzielenie odpowiedzi, które nakłady powinny zostać zaliczone na poczet różnicy między opłatą dotychczasowa a opłatą zaktualizowaną. Ustalenie to jest istotne, ponieważ ustawodawca nakazał uwzględniać jedynie nakłady poczynione na urządzenia infrastruktury technicznej, a nakłady poczynione na inne urządzenia nie będą podlegały zaliczeniu[6].
Wyjaśnienia zacznijmy od pojęcia drogi. Mogłoby się wydawać, że nie wymaga ono głębszej analizy, jednak czy na pewno? Ustawodawca nie tworzy samodzielnej definicji pojęcia drogi na potrzeby ustawy o gospodarce nieruchomościami, w jej treści zaś posługuje się zarówno pojęciem ogólnym droga, jak i pojęciem dróg publicznych. Należy się więc odwołać do definicji sformułowanych na potrzeby innych regulacji, przede wszystkim ustawy z 21.03.1985 r. o drogach publicznych[7]. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego oraz zlokalizowaną w pasie drogowym. Nie wydaje się dopuszczalne, aby ograniczać pojęcie drogi jedynie do dróg publicznych. Ustawodawca nie posługuje się bowiem w definicji art. 143 ust. 2 u.g.n. przymiotnikiem „publiczna”, mimo że w innych przepisach rozgranicza on pojęcia drogi od drogi publicznej. Zawężanie więc definicji jedynie do kategorii dróg publicznych byłoby zabiegiem niedopuszczalnym. Warto jednak zaznaczyć, że do kategorii urządzeń infrastruktury technicznej będzie można zaliczyć jedynie te obiekty, które spełniają kryteria wskazane w art. 4 pkt 2 u.d.p. Konsekwencją takiego stanowiska będzie brak możliwości zaliczenia na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a zaktualizowaną nakładów poczynionych na obiekty niespełniające kryteriów drogi wskazanych w przywołanym wyżej przepisie.
Kolejnym pojęciem, jakie należy wyjaśnić, jest pojęcie przewodów wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Poszukiwania należy zacząć od przepisów branżowych. Pojęcia przewodów kanalizacyjnych oraz wodociągowych należy szukać w ustawie z 7.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków[8]. Znaczenie tych pojęć można stworzyć na tle definicji ustawowej – sieci wodnej i kanalizacyjnej. Zgodnie z art. 2 pkt 7 u.z.z.w. sieć oznacza przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi jest dostarczana woda lub którymi są odprowadzane ścieki będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Stosując definiowanie negatywne, wszystko, co nie jest uzbrojeniem i urządzeniami, którymi jest dostarczana woda lub którymi są odprowadzane ścieki, jest odpowiednio przewodem kanalizacyjnym lub wodociągowym.
W podobny sposób można sformułować definicję przewodu telekomunikacyjnego. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z 16.07.2004 r. – Prawo telekomunikacyjne[9] infrastrukturą telekomunikacyjną są urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji. Przewodem energetycznym będzie zatem to wszystko, co nie jest urządzeniem telekomunikacyjnym, linią, kanalizacją kablową, słupem, wieżą, masztem, kablem, przewodem oraz osprzętem.
Pojęcia przewodów ciepłowniczych, elektrycznych czy gazowych na próżno szukać w ustawie z 10.04.1997 r. – Prawo energetyczne[10]. Dopiero w aktach wykonawczych pojawiają się pojęcia przewodów, jednak bez definiowania ich znaczenia, natomiast w samej ustawie ustawodawca posługuje się pojęciami linii, różnego rodzaju sieciami itp.[11]
Powyższa analiza prowadzi do wniosku, że nie ma jednej definicji, która w sposób prosty wyjaś- niałaby to pojęcie. Przeprowadzona analiza nie daje zadowalających rezultatów, dlatego należy sięgnąć do wykładni językowej. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego przewód oznacza m.in.: „1) element obwodu elektrycznego służący do połączenia źródła energii elektrycznej z jej odbiornikiem; 2) urządzenie umożliwiające przepływ cieczy, gazu, ciał sypkich itp.”[12] Dokonując zatem interpretacji językowej pojęcia przewodu, można uznać, że przewodem elektrycznym, ciepłowniczym czy gazowym będą wszystkie elementy sieci, linii, instalacji – umożliwiające przepływ gazu, energii elektrycznej czy energii cieplnej. Językowe rozumienie pojęcia przewodu należy stosować również przy wyjaśnianiu pojęć przewodów telekomunikacyjnych, a także pomocniczo przy wyjaśnianiu pojęcia przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych. Przyjęcie takiego stanowiska pozwala w sposób kompleksowy i zgodny z ustawą o gospodarce nieruchomoś- ciami oznaczyć analizowane zagadnienie.
Wyjaśnienia wymaga także pojęcie urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Definicję urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych zawiera ustawa o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.z.z.w. urządzeniem kanalizacyjnym są sieci kanalizacyjne, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służących do wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz urządzenia podczyszczające i oczyszczające ścieki, oraz przepompownie ścieków. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 16 urządzeniem wodociągowym są ujęcia wód powierzchniowych i podziemnych, studnie publiczne, urządzenia służące do magazynowania i uzdatniania wód, sieci wodociągowe oraz urządzenia regulujące ciśnienie wody. Warto zwrócić uwagę na jeden aspekt tak określonych definicji. Posłużenie się pojęciem sieci jako desygnatem urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych powoduje, że sens traci wyróżnianie przewodu jako odrębnego pojęcia, zawiera się ono bowiem w pojęciu sieci[13].
Wyjaśnienia pojęć urządzeń ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych należy szukać w ustawie – Prawo energetyczne. Zgodnie z art. 3 pkt 9 pr. en. urządzeniami są urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Na koniec należy wskazać, co stanowi urządzenie telekomunikacyjne. Zgodnie z art. 2 pkt 46 pr. tel. urządzeniem telekomunikacyjnym jest urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji. Wydaje się, że definicje te można stosować bezpośrednio bez koniecznoś- ci odwoływania się do wykładni językowej, jak w przypadku pojęcia przewodów[14].
W przypadku sieci problemem pozostaje kwestia przyłączy. W mojej ocenie nie będą one stanowiły elementu pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej. W większości przypadków należy je bowiem zakwalifikować jako część składową nieruchomości (budynku) stanowiącego odrębną od gruntu własność, a konieczną do jego funkcjonowania, jeśli stanowią własność właściciela budynku[15].
3. Pojęcie nakładów w rozumieniu art. 77 ust. 4 u.g.n.
Ustawodawca w art. 77 ust. 4 u.g.n. nakazuje zaliczyć na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a zaktualizowaną nakłady poniesione przez użytkownika wieczystego nieruchomości na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wydaje się, że pojęcie to należy utożsamiać z kosztami poniesionymi na budowę powyższych urządzeń. Taki wniosek płynie zarówno z analizy językowej, jak i z odniesienia się do znaczenia tego pojęcia w kodeksie cywilnym. Nakłady, które zostaną zaliczone, muszą być zgodnie z treścią art. 77 ust. 4 u.g.n. „poniesione” przez użytkownika wieczystego. Oznacza to sytuację, gdy to użytkownik ponosi koszty budowy określonego urządzenia infrastruktury technicznej, nie zaś inne osoby (osoby trzecie). Prawo zaliczenia nakładów będzie jednak przysługiwało osobie, która nabędzie użytkowanie wieczyste wraz z nakładami poniesionymi przez poprzedniego właściciela.
4. Nakłady konieczne wpływające na cechy techniczno-użytkowe gruntu w rozumieniu art. 77 ust. 6 u.g.n.
Ustawodawca zgodnie z art. 77 ust. 6 u.g.n., oprócz nakładów na urządzenia infrastruktury technicznej, nakazuje zaliczenie na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a zaktualizowaną nakładów koniecznych, które wpływają na cechy techniczno-użytkowe gruntu. Istotną przesłanką jest w tym przypadku, aby w związku z poniesionymi nakładami wzrosła wartość gruntu. Ten ostatni warunek, co nie powinno budzić wątpliwoś- ci, należy wykazać poprzez przedłożenie wyceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Należy jednak odpowiedzieć sobie na pytanie o znaczenie pojęcia nakładów koniecznych.
W doktrynie cywilnej oraz orzecznictwie wyróżnia się trzy rodzaje nakładów: konieczne, użyteczne oraz zbytkowe[16]. Przez nakłady konieczne należy rozumieć nakłady, których celem jest utrzymanie rzeczy w stanie zdatnym do normalnego korzystania z niej, zgodnie z jej przeznaczeniem. Do tego typu nakładów zalicza się np. remonty i konserwację rzeczy, dokonanie zasiewów, utrzymanie inwentarza, podatki oraz inne świadczenia publiczne, a także ubezpieczenia rzeczy[17]. Nakładami użytecznymi są nakłady poczynione w celu ulepszenia rzeczy. Nakłady te zwiększają wartość nieruchomości. Natomiast nakłady zbytkowe służą z reguły zaspokojeniu potrzeb estetycznych osoby ich dokonującej i z reguły nie prowadzą do zwiększenia wartości rzeczy[18]. Należy zaznaczyć, że przepisy kodeksu cywilnego dzielą nakłady jedynie na nakłady konieczne i inne nakłady[19]. Podział drugiej kategorii na nakłady użyteczne i zbytkowe jest podziałem doktrynalnym i orzecznictwa.
Konkludując, należy wskazać, że rozróżnienie między nakładami koniecznymi i innymi nakładami polega na uznaniu, iż pierwsze z wymienionych zostały poniesione na utrzymanie rzeczy w stanie zdatnym do normalnego korzys- tania z rzeczy zgodnie z jej przeznaczeniem. Natomiast inne nakłady obejmują wszelkiego rodzaju ulepszenia rzeczy zwiększające jej wartość. Tym samym pojęcie „nakładów koniecznych” na grunt użyte w art. 77 ust. 6 u.g.n. należy interpretować jako kwoty poniesione na grunt potrzebne do normalnego korzystania z nieruchomości zgodnie z jego przeznaczeniem. Warto w tym miejscu zauważyć, że ustawodawca ogranicza możliwość zaliczenia poniesionych kosztów nie tylko do kategorii nakładów koniecznych. Dodatkowo nakłady te muszą wpływać na cechy techniczno-użytkowe gruntu. Takimi działaniami będą np. zagęszczanie gruntu czy makroniwelacje gruntu.
Warto wskazać, że odniesienie się do pojęcia nakładów koniecznych z jednoczesnym wskazaniem na ich wpływ na cechy techniczno-użytkowe oraz wzrost wartości może powodować, że będzie trudno rozróżnić, które nakłady są nakładami koniecznymi, a które np. użytecznymi. Wydaje się, że ustawodawca trochę niefortunnie wskazał jedynie na nakłady konieczne, co do zasady są to bowiem tylko te nakłady, które służą do normalnego korzystania z nieruchomości. Jeżeli jednak uznamy, że jest to racjonalne i świadome działanie ustawodawcy, to można dojść do wniosku, iż można zaliczyć jedynie te nakłady, które zostały poniesione na grunt w celu korzystania z niego zgodnie z jego przeznaczeniem. Jako przykład można wskazać następującą sytuację: oddana w użytkowanie wieczyste działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przeznaczona pod zabudowę budynkiem jednorodzinnym; nie jest to jednak możliwe, z uwagi bowiem na warunki geologiczne niezbędna jest wymiana gruntu. W tym przypadku nakłady będą konieczne, ponieważ muszą być one poniesione przez użytkownika wieczystego, aby korzystać z nieruchomości w sposób zgodny z jej przeznaczeniem, a jednocześnie wpłyną na cechy techniczno-użytkowe oraz spowodują wzrost wartości gruntu. W każdej innej sytuacji, gdy użytkownik chce np. dokonać nakładów, co prawda zwiększających wartość nieruchomości i wpływających na cechy techniczno-użytkowe gruntu, które jednak nie są konieczne do jego użytkowania w sposób zgodny z przeznaczeniem, to należy te nakłady kwalifikować jako nakłady, których wartość nie podlega zaliczeniu na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a zaktualizowaną.
Warto w tym miejscu wskazać, że należy odróżniać „przeznaczenie gruntu” od celu, na jaki grunt został oddany w umowie o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Pierwsze wynika przede wszystkim z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Cel, na jaki oddano grunt, powinien być zbieżny z jego przeznaczeniem, nie musi jednak być określony w ten sam sposób Cel oddania nieruchomości może być określony w sposób węższy niż jej przeznaczenie.
5. Procedura zaliczania nakładów na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a zaktualizowaną
Nakazując uwzględnienie nakładów na poczet różnicy pomiędzy opłatą dotychczasową a zaktualizowaną, ustawodawca wskazuje, że zaliczenia dokonuje się „przy aktualizacji”[20]. Przyjęcie, że dokonanie rozliczenia wartości nakładów jest możliwe jedynie przy aktualizacji, może powodować różnego rodzaju problemy interpretacyjne.
Sformułowanie art. 77 ust. 4 u.g.n. wskazuje jednoznacznie, że organ ma obowiązek zaliczenia wartości określonych nakładów na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a zaktualizowaną. Jednak czy oznacza to, że właściciel (organ) musi sam zbierać wszelkie dowody potwierdzające zakres i wartość poniesionych przez użytkownika wieczystego nakładów? Wydaje się, że obowiązki te ciążą na użytkowniku wieczystym. Co prawda sformułowanie art. 77 ust. 4 i 6 u.g.n. sugeruje, że powyższe działania dokonuje się z urzędu, jednak z całokształtu przepisu należy wnosić, że to po stronie użytkownika wieczystego będzie istniał obowiązek wskazania zakresu oraz wartości poniesionych nakładów. Organ będzie natomiast zobowiązany do weryfikacji przedstawionych dokumentów. Takie stanowisko wynika z tego, że organ z reguły nie będzie znał szczegółowo informacji, kto poniósł nakłady oraz w jakiej wysokości.
Za takim stanowiskiem przemawia również możliwość (obowiązek) uwzględnienia nakładów przy kolejnej aktualizacji, kiedy użytkownik będzie mógł wskazać (uzupełnić) wszystkie wymienione elementy, tzn. wskazać zakres poniesionych nakładów oraz dokumenty lub inne dowody potwierdzające ich poniesienie oraz wartość. Podobne stanowisko co do procedury określania wartości nakładów przyjął WSA w Gdańsku w wyroku z 4.07.2007 r. w sprawie II SA/Gd 299/07[21]. Sąd uznał, że treść przepisów art. 77 u.g.n. wskazuje, że zaliczenie nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego na poczet różnicy między opłatą roczną dotychczasową a opłatą zaktualizowaną odbywa się w ramach procedury aktualizacji opłaty rocznej. Wniosek o zaliczenie nakładów powinien złożyć użytkownik wieczysty, stwierdzając i wykazując zakres poniesionych nakładów; podlega to weryfikacji przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego[22].
Organ ma jedynie zweryfikować twierdzenia wnioskodawcy, a w przypadku gdy uzna, że poniesione przez użytkownika wieczystego nakłady spełniają warunki wynikające z art. 77 ust. 4 lub 6 u.g.n., ma obowiązek wskazania, w jakiej wysokości je uznaje, a następnie dokonać ich zaliczenia na poczet różnicy. Samo natomiast obniżenie opłat rocznych jest już czynnością techniczną i polega na zmniejszeniu opłaty zaktualizowanej o różnicę między jej wartością a wartością opłaty dotychczasowej.
Kiedy zatem użytkownik wieczysty powinien przedstawić organowi dokumenty wraz z żądaniem dokonania zaliczenia ich wartości na poczet różnicy pomiędzy opłatą dotychczasową a zaktualizowaną?
Ustawodawca wskazuje, że zaliczenie wartości nakładów następuje „przy aktualizacji”. Interpretując art. 78 u.g.n., można dojść do wniosku, że to wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty powoduje wszczęcie procedury aktualizacyjnej. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć ją użytkownikowi wieczystemu, a do wypowiedzenia dołączyć informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3 u.g.n., oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Z tym też momentem użytkownik wieczysty może zgłaszać wszelkie zarzuty oraz w terminie 30 dni złożyć wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego (SKO). Procedura aktualizacyjna kończy się natomiast wraz z ustaleniem wysokości opłaty rocznej, może to nastąpić zarówno przed SKO, jak i przed sądem powszechnym.
Wydaje się więc, że wniosek o zaliczenie nakładów (a w zasadzie o uzgodnienie zakresu rzeczowego i wartości poniesionych nakładów oraz o ich zaliczenie) użytkownik wieczysty może złożyć w każdym czasie. Jest zatem dopuszczalne również złożenie wniosku w trakcie trwania procedury zmierzającej do aktualizacji opłaty zarówno na etapie postępowania przed SKO, jak i przed sądem powszechnym. Innym natomiast zagadnieniem jest skuteczność złożonego wniosku. Złożony wniosek wraz z potwierdzającymi zakres nakładów dokumentami jest skuteczny i podlega rozpoznaniu dopiero z chwilą rozpoczęcia procedury aktualizacyjnej. Takie bowiem konsekwencje powoduje użycie przez ustawodawcę sformułowania „przy aktualizacji”, które obejmuje całą procedurę aktualizacyjną. Należy poczynić jedno zastrzeżenie. Jeżeli użytkownik złoży wniosek wraz z potwierdzającymi go dokumentami przed aktualizacją, to organ jest zobowiązany do ustosunkowania się już w wypowiedzeniu wysokości opłaty rocznej.
Ostatnim ograniczeniem dla procesowania wniosku o zaliczenie nakładów jest zakres kognicji SKO i sądów powszechnych, są one bowiem związane zakresem żądania strony określonym we wniosku do SKO o uznanie wypowiedzenia za nieuzasadnione lub uzasadnione w innej wysokości. To właśnie w kognicji powyższych organów należy upatrywać ograniczenia skutecznego składania wniosku o zaliczenie nakładów[23].
Określenie momentu, w którym organ ma wskazać wartość nakładów uznanych za poniesione przez użytkownika wieczystego, zależy od tego, kiedy użytkownik wieczysty złożył dokumenty umożliwiające weryfikacje nakładów oraz czy trwa procedura aktualizacji. Jeżeli organ dysponuje wnioskami użytkownika wieczys- tego sprzed wszczęcia procedury aktualizacji, to powinien wypowiedzieć się na ten temat już przy wypowiedzeniu dotychczasowej wysokoś- ci opłaty. Jest również możliwe, że użytkownik wieczysty przedstawi dokumenty na etapie sporządzania operatu szacunkowego przed wypowiedzeniem wysokości opłaty. W tym przypadku organ również powinien uwzględnić to w wypowiedzeniu wysokości opłaty. Jeżeli natomiast użytkownik wieczysty przedstawi dokumenty dopiero we wniosku do SKO, organ może uznać ich wartość w ugodzie, a jeżeli to nie nastąpi, wtedy SKO powinno je okreś- lić, wydając swoje orzeczenie. Jest możliwe, że w przypadku złożenia sprzeciwu tą sprawą zajmie się również właściwy sąd powszechny. Warto zaznaczyć, że w przypadku braku zgody stron sprawa nakładów powinna być rozpoznawana w procedurze dotyczącej aktualizacji, nawet jeżeli użytkownik wieczysty nie kwestionuje wysokości samej opłaty rocznej. Taki wniosek wypływa z interpretacji art. 77 ust. 4 u.g.n.
Należy wrócić jeszcze do kwestii skutecznoś- ci złożenia wniosku o zaliczenie nakładów. Jak wcześniej wskazano, skuteczność tego wnios- ku ogranicza zakres kognicji SKO i sądu, są one bowiem związane zakresem żądania strony umowy wskazanym we wniosku do SKO. Słuszność zaprezentowanego wniosku wydaje się potwierdzać pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku SN z 15.02.2008 r.[24] W wyroku tym SN zajął się dopuszczalnością rozstrzygania przez sąd powszechny w trybie art. 78–81 u.g.n. sporu dotyczącego wyłącznie daty obowiązywania nowej stawki opłaty rocznej. Sąd w swoim orzeczeniu słusznie sprzyjał temu, że wniosek użytkownika wieczystego złożony do SKO zastępuje pozew w przypadku, gdy złoży on sprzeciw od orzeczenia. Sam sprzeciw należy więc kwalifikować jako wniosek o przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Sąd powszechny rozpoznaje sprawę niejako od początku, orzeczenie SKO traci bowiem moc[25]. Konsekwencją przyjęcia powyższego stanowis- ka jest to, że zakres rozpoznania sprawy przez sąd powszechny jest wskazany we wniosku skierowanym do SKO.
Sąd Najwyższy słusznie wskazał, że „przedmiotem sporu może zaś być zarówno sama zasadność zmiany opłaty rocznej, jak i jej wysokość oraz wysokość stawki procentowej, a także okres obowiązywania nowej stawki czy opłaty, w tym termin początkowy”[26]. Jeżeli zatem opłata roczna jest elementem umowy, to strony muszą uzgodnić także datę początkową obowiązywania nowej opłaty. Jeżeli wystąpi spór co do każdego ze wskazanych powyżej elementów, jest możliwe – zgodnie ze stanowiskiem SN – uruchomienie trybu jego rozstrzygania przewidzianego w art. 78–81 u.g.n. Tryb ten jest właściwy także wtedy, gdy przedmiotem sporu jest tylko data początkowa okresu obowiązywania nowej stawki opłaty rocznej. W ocenie Sądu mieści to się w przewidzianej w art. 78 ust. 2 u.g.n. możliwości kwestionowania zasadności zmiany opłaty od określonej daty. Jeżeli zatem strony muszą uzgodnić wszelkie elementy umowy i to właśnie w ramach procedury aktualizacyjnej, to zasadne wydaje się stanowisko, że również zaliczenie nakładów na poczet różnicy między opłatami (określenie wartości nakładów) powinno zostać uregulowane w ramach tego postępowania. Z komentowanego wyroku wynika jednak jedno ograniczenie, o którym wcześniej wspomniano; jeżeli wniosek do SKO stanowi o zakresie kognicji sądu powszechnego, to użytkownik wieczysty powinien najpóźniej we wniosku o uznanie wypowiedzenia za niezasadne lub uzasadnione w innej wysokości zgłosić żądanie zaliczenia poniesionych nakładów, a także wskazać dowody na ich poniesienie. Powyższe ograniczenie nie uniemożliwia jednak zawarcia na każdym etapie ugody, w której strony ustalają wartość nakładów podlegających zaliczeniu.
Co się stanie, gdy użytkownik wieczysty nie przedstawi dokumentów potwierdzających zakres poniesionych nakładów oraz ich wartość albo nie złoży wniosku? Wydaje się, że w tym przypadku wniosek taki nie będzie skuteczny i będzie możliwy do rozpatrzenia przy kolejnej aktualizacji.
6. Procedura dokonywania zaliczenia
Mając na względzie zaprezentowane argumenty, można przyjąć, że dokonanie zaliczenia (określenie wartości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego) jest sprawą cywilną. Zgodnie z brzemieniem art. 77 ust. 4 u.g.n. zaliczenie powinno następować przy aktualizacji opłaty rocznej. Pojęcie aktualizacji jest pojęciem obejmującym okres od wypowiedzenia wysokości opłaty rocznej do ustalenia jej wysokości. Tym samym użytkownik wieczysty może w tym okresie domagać się ustalenia wartości i zaliczenia nakładów przez właściciela, a później przed SKO, czy w końcu przed sądem powszechnym. Inną natomiast kwestią jest skuteczność takiego wniosku, którą ogranicza zakres kognicji sądu i SKO. Zakres rozpoznania sporu określa wniosek użytkownika wieczystego składany do SKO. Za takim stanowiskiem przemawia posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 77 ust. 4 u.g.n. sformułowaniem „przy aktualizacji”, a także zaliczenia wartości nakładów, które nie zostały uwzględnione przy ostatniej aktualizacji (art. 77 ust. 5 u.g.n.). Nie ma przeszkód jednak, aby użytkownik wieczys- ty złożył wniosek (pismo) ze wskazaniem poniesionych nakładów w każdym czasie, jednak skuteczność uzyska on dopiero w chwili przystąpienia do aktualizacji opłaty. W przypadku natomiast, gdy użytkownik wieczysty złoży wniosek w trakcie trwania procedury aktualizacyjnej, najpóźniej wraz z wnioskiem do SKO, to właściciel lub organ orzekający jest zobowiązany do weryfikacji zgłoszonych dowodów oraz wskazania, które nakłady uznaje za poniesione i w jakiej wysokości.
Pismo użytkownika powinno zawierać dokumenty potwierdzające rodzaj nakładów oraz ich wartość. Za takim stanowiskiem przemawia interpretacja językowa pojęcia „nakłady poniesione”. Takie sformułowanie oznacza, że użytkownik wieczysty może zgłosić jedynie te kwoty, które rzeczywiście wydał na budowę urządzeń infrastruktury technicznej lub na grunt.
Nie jest oczywiście wykluczone, aby taką okoliczność wykazywać innymi środkami dowodowymi, będą one jednak podlegać ocenie SKO lub sądu. Obowiązek wskazania poniesionych nakładów będzie ciążył na użytkowniku wieczystym, organ nie jest bowiem w stanie przy aktualizacji dokonać samodzielnego ustalenia, kto poniósł nakłady. Na organie będzie natomiast ciążył obowiązek zweryfikowania ich wartości oraz zakresu, jaki podlega zaliczeniu. Tak określoną wartość nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego właściciel ma obowiązek zaliczyć na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną. Za takim stanowiskiem przemawia sformułowanie art. 77 ust. 4 u.g.n. Jednak już samo wskazanie, które nakłady użytkownik rzeczywiście poniósł, powinno nastąpić w jego wniosku (piśmie). Zakres oraz wysokość poniesionych nakładów powinny potwierdzać przedłożone wraz z pismem dokumenty lub inne dowody. Za takim poglądem przemawia również treść art. 78 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym organ musi wykazać, że wartość nieruchomości wzros- ła. Przepis ten nakazuje właścicielowi dowodzić jedynie w zakresie wzrostu wartości, nie zaś w zakresie wartości i zakresu poniesionych przez użytkownika nakładów. Tym samym ten obowiązek spoczywa na użytkowniku wieczystym. W przypadku wykazania zakresu i wartości poczynionych nakładów organ jest zobowiązany do ich uwzględnienia, zaliczając ich wartość na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a zaktualizowaną.Jeżeli uznać, że dokonanie określenia nakładów jest możliwe jedynie w procedurze aktualizacyjnej, a złożony w innym momencie wniosek jest nieskuteczny, to użytkownik wieczysty nie może skorzystać z innej drogi, np. z art. 189 kodeksu postępowania cywilnego[27], do ustalenia wartości nakładów lub samodzielnie dokonać potrącenia wartości nakładów, jakie – w jego ocenie – poniósł.
7. Uwagi końcowe
Na koniec pozostaje jeszcze zwrócić uwagę na kilka kwestii. Po pierwsze, jak rozliczyć wartość nakładów zwróconych użytkownikowi wieczystemu w przypadku wygaśnięcia użytkowania wieczystego. Wydaje się, że o tę wartość powinno pomniejszyć się kwotę należną mu w przypadku rozwiązania lub wygaśnięcia umowy użytkowania wieczystego. Inne stanowisko prowadziłoby do podwójnego zwracania użytkownikowi wieczystemu lub jego następcom wartości nakładów. Po drugie, co prawda aktualizacji można dokonać zarówno z uwagi na wzrost, jak i spadek wartości nieruchomości, jednak jedynie w tym pierwszym przypadku dojdzie do możliwości zaliczenia nakładów. Nie przeszkadza to jednak w ustaleniu w obu przypadkach wartości nakładów na nieruchomość podlegających zaliczeniu. Po trzecie, istotną kwestią jest ustalenie, czy można dokonać zaliczenia nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego na inne nieruchomości niż oddana w użytkowanie wieczys- te. Wydaje się, że treść art. 77 ust. 4 i 6 takiej możliwości nie daje. Chodzi więc jedynie o te nakłady, które użytkownik wieczysty poniósł na nieruchomość będącą przedmiotem umowy użytkowania wieczystego. Z całej analizy wynika zatem, że procedura zaliczania nakładów nie jest jednoznaczna i powinna zostać zmieniona.
Dobry kierunek zmian został wskazany przy określaniu opłaty adiacenckiej. Wartość nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego powinna zmniejszać wartość nieruchomości, a nie być odliczana od wartości opłaty; pozwoliłoby to uniknąć wiele zasygnalizowanych tu problemów.
______________________________
Przypisy:
[1] Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.
[2] Tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej: u.g.n.
[3] Jedyny przypadek, gdy nie można dokonać aktualizacji opłaty rocznej, został wskazany w art. 77 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem nie dokonuje się aktualizacji, gdy wartość nieruchomości gruntowej na dzień aktualizacji opłaty byłaby niższa niż ustalona w drodze przetargu cena tej nieruchomości w dniu oddania jej w użytkowanie wieczyste. Wyjątkiem od tej reguły są grunty oddane na cele mieszkaniowe. Aktualizacja opłaty rocznej poniżej ceny określonej w przetargu jest możliwa po upływie pięciu lat, licząc od dnia zawarcia umowy o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
[4] Należy zaznaczyć, że podobne reguły ustawodawca ustanowił w przypadku zaliczania nakładów poniesionych przez jednostki organizacyjne w przypadku aktualizacji opłaty rocznej z tytułu ustanowienia trwałego zarządu. Por. art. 88 u.g.n.
[5] W dalszej części artykułu na określenie właściciela gruntu zamiennie będę stosował określenia właściciel lub organ.
[6] Taki wniosek wynika też z wyroku WSA w Warszawie z 28.02.2007 r., III SA/Wa 4281/06, LEX nr 322335. W swoim rozstrzygnięciu Sąd uznał, że rurociąg naftowy nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej. Rozstrzygnięcie to dotyczyło co prawda definicji urządzeń infrastruktury technicznej na potrzeby opłaty adiacenckiej, jednak stosując tę definicję do art. 77 ust. 4 u.g.n., należy także przyjąć interpretację Sądu jako właściwą przy interpretacji wyżej wskazanego przepisu.
[7] Tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: u.d.p.
[8] Dz. U. z 2001 r. Nr 72, poz. 747 ze zm., dalej: u.z.z.w.
[9] Dz. U. z 2004 r. Nr 171, poz. 1800 ze zm, dalej: pr. tel.
[10] Tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm, dalej: pr. en.
[11] Zob. definicje wskazane w art. 3 prawa energetycznego.
[12] Słownik języka polskiego, oprac. E. Sobol, Warszawa 2005.
[13] Zob. wcześniejsze uwagi dotyczące pojęcia przewodu.
[14] Pojęcie „urządzenia” funkcjonuje również w kodeksie cywilnym np. w art. 49 § 1 k.c. Jednak ustawodawca nie precyzuje jego znaczenia, posługując się jedynie określeniem czemu mają one służyć. Zdaniem G. Bieńka pojęcia czy definicje wynikające z przepisów technicznych nie są przydatne w obrębie prawa cywilnego,, które musi zwierać normy uniwersalne. Tym samym określenie, co jest urządzeniem powinno następować poprzez odwołanie się do jego przeznaczenia. G. Bieniek, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna, Warszawa 2009, s. 885 i n. Wydaje się jednak, że w przypadku ustawy o gospodarce nieruchomoś- ciami należy brać pod uwagę „definicje techniczne”.
[15] Szerzej na temat przyłączy zob.: G. Bieniek, w: G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości…, s. 896 i n.
[16] Zob.: E. Skowrońska-Bocian, w: K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz do artykułów 1–44911, t. 1, Warszawa 2008, s. 711. Zob. też: orzeczenie SN z 13.04.1983 r. (IV CR 67/83), OSN 1983/11, poz. 186.
[17] Wyrok SN z 22.03.2006 r. (III CSK 3/06), LEX nr 196597.
[18] Wyrok SN z 22.03.2006 r. Zob. też uchwałę SN z 11.10.1990 r. (III CZP 58/90), OSN 1991/5–6, poz. 57.
[19] Por. art. 226 k.c.
[20] Procedura, w jakiej dokonuje się określenia wartości i zakresu nakładów oraz ich zaliczenia, jest wspólna dla nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego na infrastrukturę techniczną oraz nakładów koniecznych poniesionych na grunt, które wpływają na jego cechy techniczno-użytkowe.
[21] Treść orzeczenia na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[22] Podobne stanowisko do wyrażonego przez WSA w Gdańsku zostało przyjęte w wyroku WSA w Łodzi, II SA /Łd 1047/07. Sąd, odnosząc się do kwestii nakładów poniesionych na urządzenia infrastruktury technicznej przez trwałego zarządcę nieruchomości, uznał, że w toku aktualizacji opłaty organ powinien uwzględnić poniesione nakłady, które zostały zgłoszone w toku postępowania aktualizacyjnego. Treść orzeczenia na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
[23] O tej kwestii szerzej w dalszej części artykułu.
[24] I CSK 418/07, LEX nr 465920.
[25] Warto wskazać, że SKO może jedynie oddalić wniosek użytkownika wieczystego lub uznać jego zasadność.
[26] Wyrok SN z 15.02.2008 r. (I CSK 418/07), LEX nr 465920.
[27] Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.
Zobacz całą zawartość miesięcznika Samorząd Terytorialny nr 11/2009.
Pisaliśmy o tym również:
Problematyka zaliczania na poczet opłaty rocznej wartości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego. Uwagi na tle artykułu Jakuba Jana Zięty