Artykuł z miesięcznika Finanse Komunalne nr 10/2009 (cz. II)

2.3. Zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości

Omawiając instrumenty prawne, w które została wyposażona gmina w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, nie sposób nie wspomnieć o zezwoleniu na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 7 ust. 1 pkt 1 u.u.cz.p.g., dalej: zezwolenie). Warto w tym miejscu zastanowić się, co należy rozumieć pod pojęciem „odbieranie odpadów komunalnych”. Ustawodawca bowiem tego terminu nie definiuje. Na pewno nie jest to pojęcie równoznaczne z terminem „zbieranie odpadów”, które jest częścią „gospodarowania odpadami” w rozumieniu ustawy o odpadach. W języku potocznym „odbieranie” traktowane jest jako pewna czynność lub zespół czynności polegających na zmianie posiadacza określonego przedmiotu, w tym przypadku odpadów komunalnych. Charakter takiej czynności będzie jednak zróżnicowany, w zależności od tego, czy będziemy mieli do czynienia z regulacjami ustawy o odpadach, czy z regulacjami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z perspektywy tej pierwszej ustawy czynność ta będzie związana z gospodarowaniem odpadami i w jej skład mogą wchodzić różne działania objęte tym pojęciem (w szczególności zbieranie i transport). Z kolei według tej drugiej ustawy czynność ta będzie miała charakter usługi wykonywanej na rzecz właściciela nieruchomości przez firmę świadczącą takie usługi, na podstawie umowy zawartej między stronami. Zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych ma zatem umożliwiać gminie realizację nałożonych na nią zadań, w tym możliwości określania, nakładania i egzekwowania wymagań związanych z jakością świadczonych na rzecz mieszkańców usług. Zezwolenie jest swego rodzaju zgodą wyrażaną przez gminę na funkcjonowanie przedsiębiorstw w ramach zorganizowanego przez gminę systemu postępowania z odpadami komunalnymi. Zakres tej zgody określa art. 9 u.u.cz.p.g. Z analizy treści tego przepisu można domniemywać, że udzielając zgody, gmina może kształtować warunki świadczenia usługi nie tylko w odniesieniu do bezpośrednich kontaktów firmy z mieszkańcami, lecz także do dalszego postępowania z odpadami odbywającego się na jej terenie.

Konstatując, należy stwierdzić, że „odbieranie odpadów komunalnych”, w rozumieniu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to wszelkie działania podejmowane przez firmę świadczącą odpowiednie usługi, związane z przejęciem odpadów od mieszkańców oraz z dalszym postępowaniem z odpadami, zmierzającym do ich zagospodarowania w zgodzie z wymaganiami ustawy o odpadach[1].

Zezwolenie jest decyzją administracyjną, czyli co do trybu jego wydania mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego[2]. Jest to decyzja związana, o czym świadczą regulacje ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[3]. W doktrynie[4] zwraca się uwagę na prewencyjny charakter analizowanej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że o wydanie zezwolenia należy wystąpić przed rozpoczęciem działalności, bez odpowiedniej zgody prowadzić działalności nie wolno. Przepis art. 7 przywoływanej ustawy skonstruowany jest w kategoriach obowiązku. Jego naruszenie, czyli prowadzenie działalności bez wcześniejszego uzyskania zezwolenia, jest wykroczeniem z art. 10 ust. 1 u.u.cz.p.g. Wyjątkiem jest gminna jednostka organizacyjna.

Zezwolenie nie jest zgodą na gospodarowanie odpadami, ale na świadczenie określonych usług na terenie gminy. Jest to zatem konstrukcja prawna dająca gminie wpływ na to, w jaki sposób będą wykonywane określone działania, służące wypełnianiu zadania obciążającego właśnie gminę. Dlatego też organ gminy za pomocą zezwolenia powinien wybrać taką firmę (czy takie firmy), która zapewni skuteczne wykonywanie określonych usług. Zezwolenie przyjmuje zatem także formę zgody organu gminy na funkcjonowanie firmy w ramach zorganizowanego przez gminę systemu postępowania z odpadami komunalnymi.

Firma wywozowa wyłaniana jest w trybie zamówień publicznych. Wydaje się, że firma wybrana w takim trybie powinna niejako automatycznie otrzymać odpowiednie zezwolenie, co oznacza, że na terenie, na którym będzie świadczyła usługi, żadna inna firma już zezwolenia nie będzie mogła uzyskać. Wobec powyższego – właściciele nieruchomości znajdujących się na tym terenie będą mogli zawierać umowy wyłącznie z tą firmą. Wprowadzenie takiego systemu jest jednak możliwe w praktyce tylko wówczas, gdy na terenie gminy nie ma w danym momencie firm dysponujących zezwoleniami ważnymi na obszarze całej gminy. Decyzje te będą mogły być wykonywane do czasu upływu terminu ich ważności, chyba że zaistnieją okoliczności umożliwiające ich cofnięcie (zob. art. 9 ust. 2 u.u.cz.p.g.).

Kompetencję do udzielania zezwolenia przyznano wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Właściwość miejscowa organu gminy ustalana jest według miejsca świadczenia usług. W literaturze przedmiotu pojawiają się jednak głosy za tym, aby zezwolenia wydawane były na szczeblu wyższym niż gmina, po to by organ gminy nie był zainteresowany wykorzystaniem procedury wydawania zezwoleń jako instrumentu z reguły niezgodnego z prawem ograniczenia konkurencji[5].

Wymagania, które należy spełnić, aby uzyskać zezwolenie, określa i podaje do publicznej wiadomości wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawa nowelizująca[6] dodała kryteria (art. 7 ust. 3a), na podstawie których będą ustalane wspomniane wymagania, a mianowicie wójt (burmistrz, prezydent miasta) określając i podając przywoływane warunki, powinien uwzględnić opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań oraz miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Dodatkowo Minister Środowiska, w drodze rozporządzenia[7], wskazał szczegółowy sposób określania przywoływanych wymagań, kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania zezwoleń. W ten sposób powstaną standardy działania dla firm zajmujących się odbieraniem odpadów komunalnych. Należy podkreślić, że ustalone wymagania dotyczą tylko usługi polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych, a nie wymagań związanych z gospodarowaniem odpadami w ujęciu ustawy o odpadach. Dlatego też organ gminy nie może określać wymagań dotyczących procesów odzysku czy unieszkodliwiania odpadów, gdyż ta kwestia mieści się w kompetencjach starosty czy marszałka województwa. Wymagania ustalane zarządzeniem wójta powinny mieć charakter powszechny. Oznacza to, że muszą w jednakowy sposób odnosić się do wszystkich zainteresowanych wykonywaniem tego samego typu usługi. Ponadto zarządzenie nie może tych wymagań różnicować z jakiegokolwiek punktu widzenia, zgodnie z art. 7 ust. 5 u.u.cz.p.g. nie mogą one sprzyjać jednostkom gminnym.

Z uzyskania zezwolenia zostały zwolnione gminne jednostki organizacyjne prowadzące na obszarze własnej gminy działalność, pod warunkiem że spełnią elementy wymagane przy udzieleniu takich zezwoleń. Dotychczasowe przepisy z obowiązku uzyskania zwolnienia wyłączały także spółki prawa handlowego z przeważającym udziałem gminy. Obecnie (tj. od 13.10.2005 r.) spółki takie obowiązane są ubiegać się o zezwolenie. Na marginesie prowadzonych rozważań zauważyć wypada, że jest to kolejny argument za tym, aby zezwolenie było jednak wydawane przez stopień wyższy niż gmina.

Zezwolenie jest decyzją wydawaną na wniosek. Co powinien zawierać wniosek, wynika z art. 8 u.u.cz.p.g.[8]

Elementy, które powinny znaleźć się w zezwoleniu, wskazano w art. 9 u.u.cz.p.g.[9] Mają one charakter kompleksowy i zamknięty. Oznacza to, że organ wydający nie może pominąć żadnego z nich, ale też nie może swobodnie kształtować treści decyzji przez nakładanie na podmiot gospodarczy innych obowiązków niż w zakresie wynikającym z przywoływanego przepisu (tj. art. 9 u.u.cz.p.g.). Według samorządowego kolegium odwoławczego takie działanie organu wydającego zezwolenie należy zakwalifikować jako działanie bez podstawy prawnej[10]. Ustawa nowelizująca rozszerzyła elementy, które powinny znaleźć się w zezwoleniu na odbieranie odpadów komunalnych (zob. art. 9 ust. 1a u.u.cz.p.g.).

Zezwolenie wydawane jest na czas oznaczony, nie dłuższy jednak niż dziesięć lat. Nie ulega przedłużeniu, przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawierają bowiem takiej instytucji. Traci ono po prostu swoją ważność z upływem terminu, na który je udzielono[11]. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach gwarantuje trwałość takiej decyzji, albowiem jej cofnięcie jest możliwe tylko wtedy, gdy zostanie udowodnione niewypełnianie warunków wykonywania zezwolenia w nim określonych (zob. art. 9 ust. 2 u.u.cz.p.g.). Jeżeli taka sytuacja się nie zdarzy, zezwolenie jest ważne do czasu upływu ustalonego w nim terminu ważności. Przywoływana ustawa nie daje podstaw do cofnięcia zezwolenia w sytuacji, w której na przykład gmina zamierzałaby zmienić system gospodarowania odpadami komunalnymi na podstawie art. 6a cytowanej ustawy.

2.4. Ewidencja umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych

Kolejnym instrumentem służącym gminie do właściwego wykonywania zadań w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi jest prowadzenie ewidencji umów zawartych na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 3 ust. 3 pkt 3 u.u.cz.p.g.). Celem wprowadzonego obowiązku ewidencyjnego jest kontrola wykonywania przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców obowiązków wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ewidencja będzie tworzona na podstawie danych udostępnianych przez przedsiębiorców, w trybie art. 9a ust. 1 u.u.cz.p.g. Jest to nowe zadanie gminy, nieznane wcześniej, a wprowadzone ustawą nowelizującą. Mimo że dla przedsiębiorców oznacza to kolejne obciążenie (comiesięczny obowiązek przekazywania informacji), to dla gminy jest to bardzo ważne zadanie. Można wręcz powiedzieć, że jej pozycja stała się przez wprowadzenie tego obowiązku silniejsza. W ten sposób wójt (burmistrz, prezydent miasta) dokonuje regularnego sprawdzania właścicieli nieruchomości, z którymi zawarto umowę na odbieranie odpadów komunalnych, z którymi takie umowy uległy rozwiązaniu lub wygasły. Ewidencja zawartych umów przyczyni się m.in. do ograniczenia powstawania „dzikich wysypisk”. Pozwoli także na skuteczne egzekwowanie od właścicieli natychmiastowego zawarcia stosownej umowy. Dzięki niej będzie możliwe lepsze sprawdzenie, w jaki sposób ze swoich obowiązków wywiązują się przedsiębiorcy zajmujący się wywozem odpadów.

Na efektywność działań w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, podejmowanych przez gminę, wpływ ma prowadzenie kontroli i egzekwowanie prawa w tym zakresie. Przepisy środowiskowe dokładnie określają środki oddziaływania, które mogą stosować organy gminy w trakcie wykonywania funkcji nadzorczych i kontrolnych. Podmioty te nie mogą jednak uzurpować sobie prawa do posługiwania się instrumentami, które nie zostały im przyznane. Sprawa nadzoru i kontroli nad wykonywaniem przez gminę zadań związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi nie może być analizowana wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[12]. Zastosowanie mają tu również regulacje wynikające z ustawy – Prawo ochrony środowiska, na przykład art. 379 i art. 380[13]. Cytowane przepisy formułują jednak tylko jeden obowiązek organów samorządowych, tj. obowiązek prowadzenia kontroli właścicieli nieruchomości. Kontrola przedsiębiorców odbywa się natomiast na podstawie art. 8b u.u.cz.p.g., który uprawnia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do kontroli tych podmiotów w zakresie zgodności wykonywanej działalności z udzielonym zezwoleniem.

Z kolei uprawnienia nadzorcze są przedmiotem wspominanej już ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Na uwagę zasługuje sprawowanie nadzoru nad realizacją obowiązków ciążących na właścicielach nieruchomości. Organem właściwym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zakłada, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zapewnia wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, to wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku, w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. art. 5 ust. 6, 7, 9)[14]. Organ gminy ma swobodę w zakresie wyboru środka egzekucyjnego. Powinien oczywiście kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego, czyli najpierw wybrać środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) sprawuje także nadzór nad zapewnieniem przez właściciela nieruchomości zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie oraz pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych. Do tych ostatnich zadań nie mają zastosowania regulacje wynikające z art. 5 ust. 8 i 9 u.u.cz.p.g.

Wykonując zadania nadzorcze, wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia wydania zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, w przypadkach ściśle określonych w art. 9 ust. 1c u.u.cz.p.g. Decyzja taka jest podejmowana wówczas, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z wymaganiami analizowanej ustawy i odrębnymi przepisami, mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi albo środowiska, jest niezgodny z gminnym planem gospodarki odpadami bądź gdy przedsiębiorca ma zaległości podatkowe lub zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne bądź społeczne. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) cofa zezwolenie bez odszkodowania. Zanim jednak organ gminy wyda stosowne rozstrzygnięcie w tym zakresie, powinien najpierw wezwać przedsiębiorcę do niezwłocznego zaniechania naruszeń. Decyzja o cofnięciu zezwolenia nie zwalnia przedsiębiorcy z wykonania określonych w nim obowiązków dotyczących wymagań sanitarnych i ochrony środowiska. Zakres i sposób wykonywania zobowiązań określa wójt (burmistrz, prezydent miasta) również w drodze decyzji. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wskazuje, czy ma to być odrębna decyzja, czy możliwe jest określenie obowiązków w decyzji o cofnięciu zezwolenia. Wydaje się, że możliwe jest połączenie tych dwóch rozstrzygnięć.

3. Możliwości egzekwowania przez gminę obowiązków właścicieli nieruchomości

Pod pojęciem właściciela nieruchomości rozumie się w zasadzie każdego władającego nieruchomością, niezależnie od tytułu prawnego takiego władania, są to bowiem współwłaściciele, użytkownicy wieczyści oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

Obowiązki właścicieli nieruchomości są przedmiotem regulacji rozdziału 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Do właściciela nieruchomości należy m.in.: wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie, pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi, a także realizacja innych obowiązków określonych w regulaminie.

Właściciele nieruchomości muszą udokumentować, że usunęli odpady komunalne w sposób zgodny z prawem. Następuje to w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Rada gminy może określić, w drodze uchwały, w zależności od lokalnych warunków, inne sposoby udokumentowania wykonania obowiązków.

Do obowiązków rady gminy należy określenie górnych stawek opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za korzystanie z usług związanych z odbieraniem odpadów komunalnych (zob. art. 6 ust. 2 u.u.cz.p.g.). Jest to opłata za świadczoną przez upoważniony podmiot usługę. Zaznaczyć należy, że stawki opłat powinny być obligatoryjnie zmniejszone, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. W praktyce może to jednak stwarzać trudności. W szczególności mogą pojawić się problemy z ustaleniem, od jakiej ilości i w odniesieniu do jakich odpadów sposób gromadzenia można uznać za selektywny. Należy zgodzić się z doktryną, że tego rodzaju dyspozycja może być kłopotliwa dla gmin dlatego, że oznacza rozliczenia się z właścicielami nieruchomości nie według wartości usług i wiąże się albo z potrzebą dotowania usług przez gminę, albo obciążenia wartością obniżek innych właścicieli nieruchomości[15]. Dodatkowo rada gminy, określając powyżej wskazane stawki opłat, ma możliwość stosowania zróżnicowanych stawek w zależności od gęstości zaludnienia na danym obszarze gminy oraz odległości od miejsca unieszkodliwiania odpadów komunalnych (zob. art. 6 ust. 4a u.u.cz.p.g.). Uprawnienie to zostało wprowadzone na skutek uchwalenia przywoływanej już wielokrotnie ustawy nowelizującej. Upoważnienie wynikające z art. 6 ust. 2 przywoływanej ustawy ma charakter fakultatywny. Jeżeli jednak rada gminy skorzysta z tego uprawnienia, stawka będzie obowiązywała wszystkie działające na terenie danej gminy firmy wywozowe, także będące jednostkami organizacyjnymi gminy. Ustawodawca nie wskazuje, jakimi kryteriami rada gminy ma się kierować, ustalając wysokość takiej opłaty. Tytułem przykładu wskazać można, że organ gminy, ustalając stawki, powinien brać pod uwagę takie okoliczności, jak: koszty usuwania odpadów, zapewnienie odpowiedniej rentowności zainteresowanych przedsiębiorców, zabezpieczenie mieszkańców przed nadmiernymi, nieuzasadnionymi kosztami itp.[16].

Z dniem 13.10.2005 r. uchylony został art. 6 ust. 3 u.u.cz.p.g., obligujący gminę do przejęcia, w trybie wykonania zastępczego, obowiązków właścicieli nieruchomości związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminach. Mogło to nastąpić, gdy wspomniane podmioty nie udokumentowały korzystania z usług jednostek powołanych do odbierania odpadów komunalnych. Uchylenie tego przepisu nie oznacza, że mieszkańcy mogą usuwać odpady we własnym zakresie. Do art. 6 u.u.cz.p.g. dodano bowiem ust. 6–12, na podstawie których gmina została zobowiązana do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych w przypadku właścicieli nieruchomości niemających umów na usuwanie odpadów komunalnych. Trzeba uznać to za zamianę celową. Ustawodawca wyraźnie podkreślił w art. 6 ust. 6 u.u.cz.p.g., że gmina jest „obowiązana zorganizować” odbieranie odpadów komunalnych. Oznacza to, że gmina ma wybór w zakresie konstruowania tego obowiązku. Z kolei art. 6 ust. 3 u.u.cz.p.g. nie dawał jej żadnej swobody, jak tylko wykonanie zastępcze. Cel pozostaje jednak ten sam, tj. zmuszenie do zawarcia stosownej umowy. Zgodnie z art. 6 ust. 7 u.u.cz.p.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje bowiem z urzędu decyzję, w której ustala obowiązek uiszczenia opłat za odbieranie odpadów komunalnych, wysokość opłat wyliczonych z zastosowaniem górnych stawek, określonych przez radę gminy na podstawie art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy, terminy uiszczania opłat oraz sposób i terminy udostępniania urządzeń lub zbiorników w celu ich opróżnienia. W tym miejscu wypada zwrócić uwagę na podwójną rolę, jaką spełniają wspomniane powyżej górne stawki. Z jednej strony ograniczają one przedsiębiorców, a z drugiej – uprawniają gminę do indywidualnego egzekwowania obowiązków właścicieli nieruchomości. Funkcje te są jednak niespójne. Należałoby zastanowić się, czy w odniesieniu do indywidualnej egzekucji obowiązków właścicieli faktycznie w taki sposób konstruować stawki, czy nie ma możliwości ustalania odrębnej stawki „sanacyjnej”. Opłaty są przychodem gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Decyzja wydawana jest z urzędu i nadaje się jej rygor natychmiastowej wykonalności. Ma ona charakter czasowy (jeden rok). Ulega jednak przedłużeniu na kolejny okres, jeżeli właściciel nieruchomości nie przedstawi na co najmniej trzy miesiące przed upływem daty obowiązywania decyzji umowy, w której termin rozpoczęcia wykonywania usługi nie jest późniejszy niż data utraty mocy obowiązującej decyzji. Następuje to również w drodze decyzji wydawanej z urzędu. Działania wójta (burmistrza, prezydenta miasta), podejmowane na podstawie art. 6 ust. 6–7 u.u.cz.p.g., zgodnie z wykładnią systemową, mają charakter nadzorczy. Nie mają one charakteru generalnego, czyli powszechnego.

Z powyższego wynika, że jeżeli właściciele nieruchomości nie podpiszą umowy korzystania z usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych, to konsekwencją odmowy jej podpisania jest przejęcie przez gminę tego obowiązku i zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych.

Ponadto rada gminy ma możliwość przejęcia od właścicieli nieruchozmości obowiązku wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, a także pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych (zob. art. 6a ust. 1 u.u.cz.p.g.)[17]. Warunkiem sine qua non jest uprzednie przeprowadzenie referendum gminnego. Przejmując obowiązki, rada gminy ustala opłatę ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków (art. 6a ust. 2 u.u.cz.p.g.). W praktyce opłata ta określana jest mianem „podatku śmieciowego”. Należy jednak zgodzić się z M. Górskim, że przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie w żadnym razie nie dają gminie prawa do wprowadzania obciążających mieszkańców obowiązkowych świadczeń typu podatkowego[18]. Dlatego też należy przyjąć, że jest to określenie wadliwe.

Przepis art. 6a pozwala zatem na wprowadzenie innego systemu postępowania z odpadami komunalnymi, w którym gmina będzie niejako świadczyła określone usługi na rzecz mieszkańców i pobierze za nie opłatę. W ostatnim zdaniu art. 6a ust. 3 zawarto bardzo ważną regulację, tj. że przy ustalaniu stawki opłat stosuje się art. 6 ust. 4. Oznacza to, że obowiązkiem gminy jest ustalenie niższych stawek, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

Uchwała o przejęciu od właścicieli nieruchomości obowiązków w takim zakresie, w jakim znalazło to aprobatę mieszkańców w referendum, jest samoistną uchwałą, nie jest to regulamin ani uchwała ustalająca górne stawki opłat.

Wydaje się, że wprowadzając instytucję referendum, za pomocą którego jest możliwe ustalenie modelu opartego na instytucji „podatku śmieciowego”, zakładającego dominującą rolę gminy, prawdopodobnie dążono do zapewnienia trwałości tego systemu. Ludzie przyzwyczają się do ustalonych zasad. Wprowadzając „podatek śmieciowy” w drodze referendum, gmina wzięłaby na siebie obowiązek zorganizowania i funkcjonowania systemu zbierania, transportu, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Dzięki temu stałaby się właścicielem odpadów komunalnych i decydowałaby o tym, kto i gdzie ma je wywozić. Ponadto opłaty ponoszone przez właścicieli nieruchomości za wykonywanie przejętych obowiązków zasiliłyby budżet gminy. Mniej byłoby także nielegalnych wysypisk, gdyż nikomu nie opłacałoby się na własną rękę wywozić odpady komunalne.

Wprowadzając instytucję referendum, ustawodawca chciał ochronić mieszkańców gminy przed podejmowaniem pochopnych decyzji. Proponując tę formę wyrażenia akceptacji, nie ułatwiono jednak zadania ani gminom, ani mieszkańcom. Powszechnie wiadomo, że uzyskanie zamierzonego celu w drodze referendum należy do przedsięwzięć stwarzających duże trudności i wymagających znacznych nakładów finansowych. Akceptację należy bowiem uznać za wyrażoną, jeżeli wynik referendum jest rozstrzygający, a zatem według art. 55 i 56 ustawy o referendum lokalnym[19] w referendum wzięło udział co najmniej trzydzieści procent uprawnionych do głosowania, a za przejęciem przez radę gminy obowiązków oddano (i tu powstaje wątpliwość) co najmniej 2/3 ważnych głosów – jeżeli uznamy, że jest to samoopodatkowanie, a więcej niż połowę ważnych głosów – jeżeli uznamy, że nie jest to samoopodatkowanie. Wydaje się, że to drugie rozwiązanie powinno mieć zastosowanie.

4. Proponowane zmiany w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi

U progu XXI wieku gospodarka odpadami komunalnymi w dalszym ciągu stanowi jeden z najtrudniejszych problemów komunalnych, który powinien być jak najszybciej rozwiązany. Prace w tym zakresie podejmowały i nadal podejmują ekipy rządzące, aczkolwiek żadnej z nich nie udało się wprowadzić zadowalającego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Tymczasem dane statystyczne są zatrważające. Według różnych statystyk na składowiska trafia od 95 do 97% wytwarzanych odpadów komunalnych. A przecież już niedługo (tj. pod koniec 2010 r., co zostało podkreślone we wprowadzeniu) będziemy rozliczani przez Unię Europejską z masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, kierowanych do składowania. Jeżeli nałożone na gminy obowiązki nie zostaną spełnione, będziemy zobowiązani do uiszczania wysokich kar na rzecz Unii Europejskiej.

Obecnie trwają prace nad nową ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. 25.07.2008 r. do Sejmu wpłynął poselski projekt ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (druk nr 1169, dalej: projekt). Latem 2009 r. projekt skierowano do Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, a 28.10.2008 r. dodatkowo do Komisji Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. Latem 2009 r. projekt nadal znajdował się we wspomnianych komisjach. Zaznaczyć należy, że w Ministerstwie Infrastruktury także trwają prace nad zmianami w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi, są one jednak jeszcze nieoficjalne, w związku z tym zostaną pominięte w dalszych rozważaniach.

Analizując projekt poselski, należy wskazać, że znaczna część proponowanych przepisów jest powtórzeniem regulacji zawartych w obowiązującej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Projekt wprowadza jednak także nowe uregulowania. I właśnie one są argumentem przemawiającym za tym, aby uchwalona została nowa ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, albowiem dotychczasowa idea ustawy ulegnie zmianie.

Za najważniejsze należy uznać te postanowienia projektu, które przyznają gminie pełne władztwo w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi. Wskazują na to między innymi:

1. Artykuł 5 ust. 2 pkt 5 projektu – uprawniający radę gminy do wskazywania w regulaminie, wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami, miejsc odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, do których odpady z terenu gminy przekazywane są przez przedsiębiorców [w aktualnym stanie prawnym przedsiębiorcy mogą przekazywać odpady do wszystkich miejsc odzysku (unieszkodliwiania), zapisanych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, z zachowaniem zasady bliskości].

2. Artykuły 6 i 7 projektu – dające możliwość decydowania przez radę gminy, w drodze uchwały, o przejęciu wykonywania działania w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Gmina, stając się dysponentem odpadów komunalnych powstających na jej terenie, wyłaniałaby w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców, którzy w jej imieniu odbieraliby odpady komunalne. Jeżeli w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego nie zostałyby złożone żadne oferty lub wszystkie oferty zostaną odrzucone, gmina mogłaby powierzyć wykonywanie tej działalności własnej jednostce organizacyjnej. Po rozstrzygnięciu powyższego postępowania lub gdy na całym terenie gmina prowadzi działalność samodzielnie, rada gminy uchwalałaby stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za świadczenie usług. Opłaty stanowić będą przychód gminy gromadzony na kontach utworzonych w celu finansowania kosztów ponoszonych przez gminę na zorganizowanie i funkcjonowanie gospodarki odpadami komunalnymi. Artykuł 6 ma zasadnicze znaczenie, zmienia jakby dotychczasową ideę ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, znosząc instytucję referendum.

3. Artykuł 17 ust. 5 projektu – wskazujący na uprawnienie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), udzielającego zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych, do odmowy jego udzielenia. I tutaj projekt poszerza przypadki warunkujące odmowę zezwolenia, m.in. w sytuacji gdy odbieranie odpadów komunalnych wykonywane jest przez gminę samodzielnie, w całości lub części terenu gminy, wskazanego we wniosku o udzielenie zezwolenia, lub gdy została zawarta umowa pomiędzy gminą a przedsiębiorcą, którego oferta została wybrana w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

4. Artykuł 19 ust. 6 projektu – wzmacniający, w stosunku do obowiązujących przepisów, funkcje kontrolne organu wydającego zezwolenie, poprzez uprawnienie tego organu do cofnięcia zezwolenia bez odszkodowania z powodu niewyznaczenia osoby upoważnionej do obecności w czasie kontroli, braku dostępu do siedziby przedsiębiorcy, nieudostępnienia danych mających związek z przedmiotem kontroli.

5. Artykuł 20 projektu – poszerzający, w stosunku do obecnych uregulowań, zakres obowiązków sprawozdawczych poprzez dodanie nowych i zmianę częstotliwości z rocznej na kwartalną.

Słusznym rozwiązaniem, zapisanym w projekcie, jest również wprowadzenie instrumentu w postaci zarządzenia zastępczego wojewody, w przypadku gdy rada gminy nie uchwali w wyznaczonym terminie regulaminu lub nie dokona jego aktualizacji. W ten sposób zostanie rozwiązany problem niewywiązywania się gmin z obowiązku.

Projekt wymaga jeszcze doprecyzowania przepisów, mimo to wydaje się, że wprowadzenie systemu umożliwiającego gminie prowadzenie własnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi jest konieczne. Gmina, stając się dysponentem odpadów komunalnych, decydować będzie o tym, kto i gdzie ma wywozić odpady. Mogłaby w dowolny sposób przetwarzać takie odpady. Mniej byłoby nielegalnych „wysypisk”, bo wówczas nikomu nie opłacałoby się na własną rękę wywozić odpadów. Ponadto taki system ułatwiłby ubieganie się o unijne fundusze na gospodarowanie odpadami komunalnymi. Obecnie natomiast gmina, która jest odpowiedzialna za sferę gospodarki odpadami komunalnymi, nie ma de facto możliwości uzyskania środków finansowych na konkretną działalność w tym kierunku.

Takich rozwiązań nie popierają jednak przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Według nich proponowany system może powodować niepewność prowadzonej przez nich działalności. Należy jednak zauważyć, że obecne uregulowania nie przyczyniają się do redukcji odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Doświadczenia pokazują, że przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za podstawowy sposób gospodarowania odpadami komunalnymi uznają składowanie, w hierarchii działań znajdujące się na końcu. Tym samym nie są oni zainteresowani zmniejszeniem masy odpadów składowanych. Odpady komunalne trafiają tam, gdzie najtaniej można je zdeponować, a nie tam, gdzie zostaną jeszcze posegregowane i zagospodarowane. W związku z tym należy stwierdzić, że propozycje zawarte w projekcie idą w dobrym kierunku. Może nie są idealne, trzeba je jeszcze doprecyzować, ale obrana droga jest słuszna. W większości krajów unijnych to właśnie gmina jest uznawana za właściciela strumienia odpadów. Dlaczego ten system nie miałby się sprawdzić w Polsce?

5. Zakończenie

Konkludując, należy zauważyć, że obowiązujące przepisy prawne czynią gminę odpowiedzialną za sferę gospodarki odpadami komunalnymi, de facto nie dając możliwości władztwa nad tego rodzaju uciążliwościami. Referendum w sprawie przejęcia przez gminę obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych jest martwym narzędziem, w zasadzie niewykonalnym. Stąd gminy w Polsce mają jedynie możliwość obserwacji, jak przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości wywożą je na składowiska, które w większości nie odpowiadają wymaganiom techniczno-prawnym. W związku z tym należy postulować szybką zmianę przepisów, w takim kierunku, aby to gminy były właścicielami odpadów komunalnych. Tym bardziej że taki system sprawdza się w większości krajów unijnych. Obecny poselski projekt ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawiera takie założenia. Projektowane regulacje mogą być bardzo skutecznym instrumentem zarządzania gospodarką odpadami komunalnymi na terenie gminy, co znacznie rozszerzy możliwości gminy.

Stan prawny na 1.09.2009 r.

_______________________________

Przypisy:

[1] Podobne stanowisko zajął M. Górski. Zob. M. Górski, Gos-podarowanie..., s. 172.

[2] Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

[3] Zob. J. Jerzmański, K. Nowacki, Uwarunkowania prawne recyklingu odpadów, „Samorząd Terytorialny” 1999/10, s. 62.

[4] J. Jendrośka i J. Jerzmański (red.), Prawo ochrony środowiska dla praktyków, Warszawa 2008, część 7, rozdział 6, podrozdział 2, s. 20.

[5] W. Zińczuk, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – model aktualny czy celowy, „Odpady i Środowisko” 2005/5, s. 66.

[6] Ustawa z 29.07.2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 175, poz. 1458), dalej: ustawa nowelizująca.

[7] Zob. rozporządzenie Ministra Środowiska z 30.12.2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz. U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33).

[8] Zgodnie z przywoływanym artykułem wniosek o udzielenie zezwolenia powinien zawierać: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania bądź siedziby przedsiębiorcy ubiegającego się o zezwolenie i jego numer identyfikacji podatkowej (NIP), 2) określenie przedmiotu i obszaru działalności, 3) określenie środków technicznych, jakimi dysponuje ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności objętej wnioskiem, 4) informacje o technologiach stosowanych lub przewidzianych do stosowania przy świadczeniu usług w zakresie działalności objętej wnioskiem, 5) proponowane zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej, planowane po zakończeniu działalności, 6) określenie terminu podjęcia działalności objętej wnioskiem oraz zamierzonego czasu jej prowadzenia. Do wniosku przedsiębiorca jest zobowiązany dołączyć zaświadczenie o braku zaległości podatkowych i zaległości w płaceniu składek na ubezpieczenie zdrowotne lub społeczne. Przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinien we wniosku dodatkowo określić: 1) rodzaje odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, 2) sposób realizacji obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji, składowanych na składowisku odpadów oraz udokumentować gotowość ich przyjęcia przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, spełniającego wymagania odnośnie do miejsc odzysku i unieszkodliwiania, o których mowa w art. 9 ust. 3 i 4 u.o. oraz w art. 7 ust. 3 u.u.cz.p.g. Przedsiębiorca ubiegający się wyłącznie o zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinien udokumentować gotowość ich odbioru przez stację zlewną. Przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, obejmujące niesegregowane odpady komunalne, jest zobowiązany również do odbierania wszystkich selektywnie zbieranych rodzajów odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego i odpadów z remontów. Działając na podstawie odrębnych decyzji, przedsiębiorca, który odbiera od właścicieli nieruchomości odpady komunalne na podstawie zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przed przekazaniem ich do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania, wskazanych w tym zezwoleniu, może prowadzić sortowanie lub kompostowanie tych odpadów w instalacjach, do których posiada tytuł prawny, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 3 i 4 u.o.

[9] Zezwolenie powinno określać: 1) imię i nazwisko lub nazwę oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsiębiorcy, 2) przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem, 3) termin podjęcia działalności, 4) wymagania w zakresie jakości usług objętych zezwoleniem, 5) niezbędne zabiegi z zakresu ochrony środowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakończeniu działalności objętej zezwoleniem, 6) inne wymagania szczególne, wynikające z odrębnych przepisów, w tym wymagania dotyczące standardu sanitarnego wykonywania usług, ochrony środowiska i obowiązku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji działalności objętej zezwoleniem. Zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinno określać dodatkowo: 1) rodzaje odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, 2) sposób postępowania z poszczególnymi rodzajami odpadów komunalnych, 3) dopuszczalny do składowania poziom odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, 4) sposób realizacji obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji, 5) miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 u.o. i wojewódzkim planem gospodarki odpadami. Zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinno określać również stacje zlewne.

[10] Decyzja SKO z 13.08.1998 r. (SKO 4103/4/98), OwSS 1998/4, poz. 112.

[11] Decyzja SKO z 21.01.1998 r. (SKO 4103/1/98), OwSS 1998/1, poz. 8, t. 2.

[12] M. Górski, Gospodarowanie..., s. 174.

[13] Szerzej na ten temat zob. A. Barczak, Zadania samorządu terytorialnego w zakresie ochrony środowiska, Warszawa 2006, s. 207–211.

[14] Ustawa z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.).

[15] Z. Rydzicki, J. Sibiga, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Praktyczny poradnik, Warszawa – Zielona Góra 1997, s. 56.

[16] M. Górski, Gospodarowanie..., s. 170.

[17] Zob. B. Dziadkiewicz, Utrzymanie...,s. 55–58.

[18] Szerzej na ten temat zob. M. Górski, Gospodarowanie..., s. 170.

[19] Ustawa z 15.09.2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.).