Artykuł z miesięcznika Finanse Komunalne nr 10/2009 (cz. I)

1. Wprowadzenie

W ustawodawstwie brakuje legalnej definicji „gospodarowania odpadami komunalnymi”. W związku z tym warto zastanowić się, co oznacza ta nazwa. Wydaje się, że przy konstruowaniu tego znaczenia pomocna będzie definicja „gospodarowania odpadami”, zaproponowana w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach[1]. Na podstawie tego przepisu można stwierdzić, że gospodarowanie odpadami komunalnymi to zbieranie, transport, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, w tym również nadzór nad takimi działaniami oraz nad miejscami unieszkodliwiania odpadów[2].

Z kolei samo pojęcie „odpady komunalne” doczekało się definicji legalnej. Pod pojęciem tym rozumie się odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych, pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych (zob. art. 3 ust. 3 pkt 4 u.o.). Z przytoczonej definicji wynika, że kryteriami wyróżnienia odpadów komunalnych są źródło ich pochodzenia oraz charakter i skład.

Gospodarowanie odpadami komunalnymi należy do obowiązkowych zadań własnych gminy oraz samorządowego województwa. Oznacza to, że jednostki samorządu terytorialnego nie mogą zaniechać wykonywania tego obowiązku. Najważniejsze znaczenie w tym względzie mają dwie ustawy, tj. ustawa o odpadach oraz ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[3].

Zadania JST w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi zostały wyliczone w rozdziale 3a, w art. 16a i 16b u.o. Regulacja wynikająca z art. 16a jest dopełnieniem art. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Zgodnie z art. 16a u.o. do zadań gminy należy zapewnienie:

– objęcia wszystkich mieszkańców gminy zorganizowanym systemem odbierania wszystkich rodzajów odpadów komunalnych,

– warunków funkcjonowania systemu selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych (aby było możliwe ograniczenie składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, wydzielanie odpadów niebezpiecznych z odpadów komunalnych, osiągnięcie poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych),

– budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami bądź przedsiębiorcami instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych albo zapewnienia warunków do budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych przez przedsiębiorców,

– warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, kierowanych do składowania:

a) do 31.12.2010 r. – nie więcej niż do 75% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,

b) do 31.12.2013 r. – nie więcej niż do 50% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,

c) do 31.12.2020 r. – nie więcej niż do 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji,

w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.

Z kolei do obowiązkowych zadań własnych samorządowego województwa w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi należy – zgodnie z art. 16b u.o. – zapewnianie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji oraz urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych wydzielonych z odpadów komunalnych.

Zasady odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych są przedmiotem regulacji ustawy o odpadach.

Jak słusznie zauważono w piśmiennictwie, analiza przepisów wspomnianych ustaw pozwala stwierdzić, że zorganizowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi może przebiegać poprzez działania:

– czysto organizacyjne, polegające na tworzeniu własnych jednostek organizacyjnych, podejmujących określone działania,

– o charakterze bardziej organizatorskim, polegające na stwarzaniu warunków podejmowania odpowiednich prac przez zobowiązane bądź zainteresowane podmioty[4].

Oznacza to, że gmina organizuje system usuwania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów, natomiast mieszkańcy mają obowiązek działać w ramach tego systemu lub – w przypadku wskazanym w art. 6a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – współdziałać z gminą zajmującą się usuwaniem odpadów. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zasadzie nie pozwala na usuwanie odpadów przez mieszkańców we własnym zakresie (wyjątek – art. 6 ust. 1a cytowanej ustawy).

Z regulacji ustawy o odpadach wynika, że system zbierania i odbierania odpadów komunalnych ma mieć charakter powszechny (w tym sensie, że powinien gwarantować wszystkim mieszkańcom gminy odbieranie wszystkich rodzajów odpadów komunalnych) oraz selektywny, przy czym selekcja ma gwarantować osiągnięcie trzech celów:

– ograniczenia składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji[5],

– wydzielenia odpadów niebezpiecznych z odpadów komunalnych[6],

– stworzenia poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych.

Analizując zadania samorządu terytorialnego w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na instrumenty prawne, w jakie organy samorządu terytorialnego zostały wyposażone w celu osiągnięcia nałożonych na nie zadań. Zadania samorządu terytorialnego są przedmiotem ustawy o odpadach, natomiast instrumenty prawne służące do ich realizacji zostały zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W niniejszym artykule poddałam analizie to drugie zagadnienie.

2. Instrumenty prawne służące wykonywaniu zadań w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi

Gmina, wykonując zadania w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, została wyposażona w określone instrumenty o różnorodnym charakterze. Wśród nich znaczącą rolę odgrywa gminny plan gospodarki odpadami. Dominują jednak kompetencje prawodawcze, przyjmujące postać uchwały rady gminy, będącej jednocześnie przepisem powszechnie obowiązującym[7]. Organy gminy korzystają także z podstawowej prawnej formy działania, jaką jest akt administracyjny. Uzupełnieniem są czynności materialno-techniczne.

Plany gospodarki odpadami (w tym plany gminne) opracowywane są dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa oraz realizacji zasad, o których mowa w art. 5 u.o., a także stworzenia w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji i urządzeń do odzysku oraz unieszkodliwiania odpadów spełniających wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska. Zawartość planów określa art. 14 ust. 2 u.o.

2.1. Gminny plan gospodarki odpadami

Gminny plan gospodarki odpadamijest podstawą gospodarowania odpadami komunalnymi. Od 1.01.2006 r. obejmuje on tylko odpady komunalne powstające na obszarze danej gminy oraz przywożone na jej obszar, z uwzględnieniem odpadów komunalnych ulegających biodegradacji oraz odpadów niebezpiecznych zawartych w odpadach komunalnych. Jeszcze bardziej szczegółowo zawartość gminnego planu gospodarki odpadami określono w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9.04.2003 r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami[8]. Akt ten, w związku ze zmianami ustawowymi, został znowelizowany rozporządzeniem Ministra Środowiska z 13.03.2006 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami[9].

Z powyższego wynika zatem, że gminny plan gospodarki odpadami nie może odnosić się do odpadów innych niż komunalne. Te sprawy zostały bowiem zastrzeżone dla rady powiatu, sejmiku województwa oraz Rady Ministrów. Zgodnie z art. 15 ust. 7 u.o. krajowy, wojewódzki i powiatowy plan gospodarki odpadami obejmuje wszystkie rodzaje odpadów powstających na obszarze danej jednostki administracyjnej oraz przywożonych na jej obszar, a w szczególności odpady komunalne, z uwzględnieniem odpadów ulegających biodegradacji, odpady opakowaniowe, odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej, opony oraz odpady niebezpieczne, w tym pojazdy wycofane z eksploatacji, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, PCB, azbest, odpady medyczne i weterynaryjne, oleje odpadowe, baterie i akumulatory.

Przy tworzeniu gminnego planu gospodarki odpadami zaangażowane są zarówno organy wykonawcze, jak i stanowiące gminy. Pierwsze opracowują projekt planu, drugie przyjmują go natomiast w drodze uchwały. Projekt planu gminnego podlega zaopiniowaniu przez zarząd województwa oraz zarząd powiatu. Istotne jest to, że w miastach, w których funkcje organów powiatu sprawują organy gminy, plan gospodarki odpadami obejmuje zadania planu powiatowego i gminnego. Wówczas projekt takiego planu opiniowany jest tylko przez zarząd województwa. Ponadto ustawa o odpadach dopuszcza przyjmowanie projektów wspólnych planów gospodarki odpadami dla związków międzygminnych. Projekt takiego planu jest wówczas opiniowany przez zarządy województw i powiatów, na terenie których położone są gminy. W literaturze przedmiotu podnosi się, że jest to bardzo ważna wskazówka, gdyż (zwłaszcza na poziomie gminnym) współdziałanie w wykonywaniu takich zadań jest bardzo pożądane[10]. Marek Górski zauważa, że ułatwia to zarówno podejmowanie działań organizacyjnych, jak i poszukiwanie środków finansowych.

Gminny plan gospodarki odpadami powinien być opracowywany zgodnie z polityką ekologiczną państwa oraz z powiatowym planem gospodarki odpadami. Wydaje się, że ten ostatni warunek powinien budzić wątpliwości w kontekście zasady samodzielności działania gminy.

Gminny plan gospodarki odpadami stanowi część gminnego programu ochrony środowiska i jest tworzony w trybie i na zasadach określonych w ustawie – Prawo ochrony środowiska[11]. W literaturze przedmiotu wskazano jednak, że jest to nieprawda, albowiem sama ustawa o odpadach w art. 14–16 ustala samodzielnie i bardziej szczegółowo zarówno zasady, jak i tryb tworzenia planów gospodarki odpadami[12]. Plan podlega aktualizacji nie rzadziej niż co cztery lata.

Gminny plan gospodarki odpadami nie ma charakteru normatywnego[13] w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP[14], a to oznacza, że nie może zawierać obowiązków bezpośrednio adresowanych do podmiotów pozostających poza systemem administracji publicznej. W związku z tym należy przyjąć, że gminny plan gospodarki odpadami jest aktem planowania czy też programem działania. Nie oznacza to jednak, że posiadacze odpadów nie są w ogóle związani planem. Na pewno nie są związani w sposób bezpośredni (plan nie może bezpośrednio nakładać na nich obowiązków), ale zgodnie z art. 7 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do postępowania z odpadami w sposób zgodny z zasadami gospodarowania odpadami, wymaganiami ochrony środowiska oraz planami gospodarki odpadami[15].

Postanowienia planów gospodarki odpadami (w tym gminnych planów) przenoszone są także do decyzji administracyjnych, regulujących obowiązki związane z gospodarowaniem odpadami. Przepisy ustawy o odpadach zakładają bowiem, że nie można wydać określonej decyzji (np. pozwolenia czy zezwolenia), jeżeli zakładany sposób postępowania posiadacza odpadów byłby sprzeczny z planami gospodarki odpadami (zob. art. 18 ust. 3 pkt 2, art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 1 pkt 3 u.o.). Podobną konstrukcję zawiera art. 9 ust. 1c pkt 3 u.u.cz.p.g.

Konsekwencją niezrealizowania wymagań wynikających z planu gospodarki odpadami przez posiadacza odpadów może być zastosowanie odpowiednich środków nadzorczych (zob. art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 7, art. 30 ust. 1 u.o. oraz art. 195 p.o.ś.).

Słusznie podnosi M. Górski, że obowiązujące przepisy zawierają jednak lukę prawną, bowiem nie pozwalają praktycznie na zmianę obowiązujących już decyzji, które po przyjęciu planu nie będą z nim zgodne[16]. Dotyczy to głównie ustawy o odpadach i zezwoleń wydawanych na jej podstawie. Z kolei art. 195 p.o.ś. daje pewne możliwości modyfikacji pozwolenia na wytwarzanie odpadów po zmianie treści planu (zob. art. 195 ust. 1 pkt 2).

2.2. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy

Spośród środków prawnych kluczową rolę w gospodarowaniu odpadami komunalnymi w gminie odgrywa regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (dalej: regulamin)[17].Jak słusznie zwrócono uwagę w doktrynie, jest to jeden z podstawowych instrumentów umożliwiających gminie wypełnienie obowiązków organizatorskich[18].Na podstawie wspomnianego aktu ustalane są szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w gminie (zob. art. 4 u.u.cz.p.g.).

Regulamin zastąpił uchwałę w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ustawodawca wyraźnie podkreślił, że analizowany dokument ma być aktem prawa miejscowego. W ten sposób położono kres wszelkim wątpliwościom interpretacyjnym, które pojawiały się co do charakteru wspomnianej uchwały. Regulamin, będąc przepisem gminnym w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym[19], jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, której rada go wydała. Oznacza to, że wiąże on wszystkich, którzy znajdą się na terenie gminy, nie tylko mieszkańców tej gminy, lecz także wszystkie osoby, które choćby czasowo znajdą się na jej terenie. Postanowienia regulaminu muszą być zgodne z innymi przepisami i nie powinny powtarzać kwestii uregulowanych już w ustawie upoważniającej (bądź innych aktach normatywnych) – są uzupełnieniem ustawy w zakresie przez nią określonym. Uchwalenie regulaminu należy do kompetencji rady gminy, która nie może delegować tego obowiązku na inny podmiot[20]. Podlega on ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Podstawę prawną do wydania regulaminu zawiera art. 4 u.u.cz.p.g., w którym określono wymagania formalne i merytoryczne (treściowe), jakie musi spełnić regulamin.

Jeżeli chodzi o warunki formalne, to ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wymaga, aby rada gminy przed uchwaleniem regulaminu zasięgnęła opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego[21]. Rada gminy zobligowana jest tylko do zwrócenia się o opinię i zapoznania się z jej treścią, ale nie jest związana stanowiskiem wymienionego powyżej organu. Jednakże uchwalenie regulaminu bez zasięgnięcia opinii właściwego organu albo bez odczekania 14 dni na zajęcie przez niego stanowiska powoduje nieważność regulaminu. Obok zasięgnięcia opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego rada gminy ma obowiązek dostosowania regulaminu do gminnego planu gospodarki odpadami, w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące od daty uchwalenia tego planu (o czym dalej). Poza tymi dwoma wymaganiami proceduralnymi ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie stawia żadnych innych wymagań tego typu, odnoszących się do trybu przyjmowania uchwały, obowiązują zatem zasady ogólne wynikające z ustawy o samorządzie gminnym i statutów gmin.

Wymagania merytoryczne ujęto natomiast w katalogu zamkniętym, przez co jest to wyliczenie wyczerpujące. Oznacza to, że we wspomnianym akcie normatywnym nie może znaleźć się nic ponad to, co zostało wyartykułowane w przepisie. Jak trafnie zauważa M. Górski[22], uwaga ta odnosi się do właścicieli nieruchomości niepodporządkowanych gminie. Nieco inaczej sytuacja będzie wyglądała w odniesieniu do nieruchomości komunalnej. W tym przypadku gmina będzie występowała jako właściciel regulujący zasady korzystania z przedmiotu stanowiącego jego własność. Kontynuując tę myśl, autor podkreśla, że zasady te będą kierowane do podmiotów korzystających z nieruchomości lub jej części na podstawie umowy cywilnoprawnej (np. umowy najmu) bądź też bez takiej umowy czy innego tytułu prawnego, w odniesieniu do urządzeń i obiektów służących do użytku publicznego.

Sprawy, które powinien zawierać regulamin, sprecyzowano w ośmiu punktach wskazanych w art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g.[23]

Podczas konstruowania w danej gminie systemu postępowania z odpadami newralgicznym punktem są regulacje zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 2 i 3 u.u.cz.p.g. Pozwalają one na doprecyzowanie obciążającego właścicieli nieruchomości obowiązku „rozliczenia się” z legalnego usunięcia odpadów komunalnych, ale w piśmiennictwie zwrócono uwagę, że obowiązek ten, wynikający z art. 6 ust. 1 u.u.cz.p.g., jest skonstruowany w taki sposób, iż bez jego doprecyzowania przepis w zasadzie nie nadaje się do stosowania[24]. Dlatego też analizowane przepisy art. 4 cytowanej powyżej ustawy muszą być interpretowane łącznie z jej art. 5 ust. 1 pkt 1–3 i 3b, określającym obowiązki właściciela nieruchomości związane z gromadzeniem i usuwaniem odpadów komunalnych. Właściciel powinien wyposażyć nieruchomość w urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych (które to urządzenia określa właśnie rada gminy w uchwale), gromadzić powstające odpady w tych urządzeniach oraz korzystać z usług usuwania odpadów wykonywanych przez upoważniony podmiot.

Należy podkreślić, że rozliczenie się z wykonania obowiązku to udowodnienie legalnego (art. 6 ust. 1 u.u.cz.p.g.) sposobu usunięcia odpadów komunalnych. W tym miejscu rodzi się pytanie o ilość odpadów, których legalne usunięcie właściciel musi wykazać, albowiem żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tego nie określa. Nadal jednak nie ma odpowiedzi na postawione powyżej pytanie. Ograniczenie się tylko do tych regulacji pozwala na spełnienie obowiązku z art. 6 ust. 1 u.u.cz.p.g. przez wykazanie legalnego usuwania jakiejkolwiek minimalnej ilości odpadów. Pozostała ilość usunięta byłaby wówczas oczywiście nielegalnie, a z punktu widzenia właściciela nieruchomości – korzystnie, bo bez ponoszenia opłat[25]. Wobec braku prawidłowej normatywnej regulacji wydaje się zatem, że słuszne byłoby uznanie, iż ustawodawca dał radzie gminy prawo doprecyzowania tego obowiązku przez określenie minimalnej ilości odpadów, z których usunięcia właściciel nieruchomości musi się rozliczyć. Można tego domniemywać właśnie z powołanych wyżej przepisów. Idąc dalej, można dojść do wniosku, że prawo rady gminy do ustalenia rodzaju urządzeń przeznaczonych do gromadzenia odpadów to także prawo do ustalenia pewnej minimalnej pojemności tych urządzeń.

Z kolei prawo do ustalenia częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego, określone w art. 4 ust. 2 pkt 3 u.u.cz.p.g. należałoby powiązać z rodzajem wykorzystywanych urządzeń służących do gromadzenia odpadów w taki sposób, aby można było uznać, przyjmując przeciętne warunki, że pojemniki opróżniane są w momencie ich zapełnienia. Właściciel zobligowany do gromadzenia odpadów w określonych urządzeniach (art. 5 ust. 1 pkt 1 u.u.cz.p.g.) i ich usuwania (art. 5 ust. 1 pkt 3b u.u.cz.p.g.) powinien jednak usuwać je według częstotliwości ustalonej przez radę gminy.

Zaznaczyć należy, że w regulaminie nie mogą być ustanawiane przepisy dotyczące odpowiedzialności karno-administracyjnej za naruszenie określonych przez radę gminy zasad utrzymania czystości i porządku[26]. Oznacza to, że regulamin nie może zawierać zagrożenia karą grzywny za nieprzestrzeganie jego postanowień, ponieważ nie jest przepisem porządkowym w rozumieniu art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie postanowień regulaminu jest natomiast uznawane za wykroczenie, na podstawie art. 10 ust. 2a u.u.cz.p.g.

Regulamin podlega nadzorowi na podstawie kryterium legalności. Zastosowanie mają tu przepisy rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest do przedłożenia regulaminu wojewodzie w ciągu siedmiu dni od dnia jego podjęcia. Regulamin sprzeczny z prawem jest nieważny. O jego nieważności orzeka wojewoda, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od daty doręczenia aktu. Wydaje się, że w odniesieniu do regulaminu można mówić o jego sprzeczności z prawem wtedy, gdy nie zasięgnięto opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego lub też rozszerzono katalog zagadnień z art. 4 ust. 2 u.u.cz.p.g.

Nasuwają się tu kolejne pytania o to, co się dzieje, gdy rada gminy nie uchwali regulaminu? Jakie środki może zastosować w tym zakresie organ nadzoru? Powszechnie wiadomo bowiem, że istnieje wiele gmin, które takiego regulaminu nie posiadają. Analizując przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy stwierdzić, że ustawodawca milczy na ten temat. Skoro ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tego zagadnienia nie reguluje, należy sięgnąć do przepisów ogólnych, wynikających ze wspomnianego już powyżej rozdziału 10 u.s.g. Tutaj również powstają wątpliwości. Trudno jest jednoznacznie stwierdzić, jakie środki organ nadzoru może zastosować w przypadku bezczynności prawodawczej rady gminy. Wydaje się, że zastosowanie będzie miał art. 101a u.s.g., przewidujący możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi, w sytuacji gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Nie ulega wątpliwości, że przez „czynność nakazaną prawem” rozumieć należy również stanowienie prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też bezczynność rady gminy polegać może na niewydawaniu aktów prawa miejscowego, mimo istnienia takiego obowiązku. Jak słusznie zauważono w doktrynie, odniesienie zasad dotyczących skargi na bezczynność do działalności prawotwórczej napotyka na trudne do rozwiązania problemy[27]. Przepisy stanowią bowiem, że uwzględniając skargę na bezczynność prawotwórczą, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego. I tu powstaje problem, jakie bowiem skutki rodzić będzie tego rodzaju orzeczenie sądu administracyjnego? Jak wiadomo, organ nadzoru nie może wyręczyć lokalnego prawodawcy i – wkraczając w jego kompetencje – wydać aktu prawa miejscowego niejako „zamiast” niego[28]. Rozważania doktryny w tym zakresie kończą się stwierdzeniem: „(...) albo ustawodawca mówiąc o «niewykonywaniu czynności nakazanych prawem» nie miał na myśli wydawania aktów prawnych, albo wydał przepis w tym zakresie niewykonalny”[29]. Skoro obowiązujące przepisy rodzą wątpliwości, to może ustawodawca powinien tę kwestię rozstrzygnąć poprzez wyposażenie wojewody w instrument, jakim jest zarządzenie zastępcze, w przypadku gdy rada gminy nie uchwali w wyznaczonym terminie regulaminu lub nie dokona jego aktualizacji. Tym bardziej że takie rozwiązania znane są polskiemu ustawodawcy[30].

Innym zagadnieniem budzącym wątpliwości, a dotyczącym regulaminu, jest jego powiązanie z gminnym planem gospodarki odpadami. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w przepisach odnoszących się do zawartości regulaminu przyjęto, że określa on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami (zob. art. 4 ust. 2 pkt 5 u.u.cz.p.g.). Jak zauważa się w doktrynie – pozostawiono w tym przepisie dość dużą swobodę[31]. Mogą to być bowiem jakiekolwiek wymagania z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminie. Podkreślić wypada, że po raz kolejny gminny plan gospodarki odpadami wywiera skutki na zewnątrz, stanowiąc podstawę do nakładania obowiązków na osoby niezwiązane organizacyjnie z organami samorządu gminnego. Ponadto rada gminy zobligowana została do dostosowania regulaminu do gminnego planu gospodarki odpadami w terminie nie dłuższym niż trzy miesiące od daty uchwalenia tego planu. Należy postawić pytanie, jakie będą skutki niedotrzymania tego terminu, to znaczy – co się stanie, gdy rada gminy postanowień z planu nie przeniesie do regulaminu? Co wówczas obowiązuje: regulamin czy plan? Wydaje się, że po upływie trzech miesięcy od uchwalenia gminnego planu gospodarki odpadami tracą moc te postanowienia regulaminu, które są niezgodne z planem, a to oznacza, że w ich miejsce wchodzą postanowienia gminnego planu gospodarki odpadami. Z takiej interpretacji przepisów wynika, że gminny plan gospodarki odpadami w hierarchii jest wyższy niż regulamin. Przynajmniej taką wykładnię można wyprowadzić z art. 4 ust. 3 u.u.cz.p.g. Na zakończenie prowadzonych w tym miejscu rozważań należy wskazać, że w przypadku zmiany regulaminu albo wydania nowego – stosuje się taki sam tryb postępowania, jak w przypadku podejmowania uchwały o regulaminie po raz pierwszy[32].

----------------------------------------------------

Przypisy:

[1] Ustawa z 27.04.2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.), dalej: u.o. lub ustawa o odpadach.

[2] Zbliżone stanowisko zajął B. Dziadkiewicz. Zob. B. Dziadkiewicz, Utrzymanie czystości i porządku oraz gospodarka odpadami w gminie. Wzory regulaminów, uchwał, zarządzeń i decyzji z komentarzem, Warszawa 2006, s. 32.

[3] Ustawa z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), dalej: u.u.cz.p.g. lub ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

[4] M. Górski, Gospodarowanie odpadami w świetle wymagań prawa wspólnotowego i polskiego prawa wewnętrznego, Poznań 2005, s. 165.

[5] Składowanie tego rodzaju odpadów powinno być ostatecznością.

[6] Gmina ma obowiązek zapewnić, aby takie wydzielenie było możliwe. Dalsze postępowanie z tymi odpadami należy do zadań województwa (zob. art. 16b u.o.).

[7] Zaznaczyć wypada, że organy samorządu terytorialnego w stosunkowo niewielu przypadkach dla realizacji celów ochrony środowiska wyposażone są w prawo korzystania z formuły aktu prawa miejscowego. Jednym z tego rodzaju przypadków jest ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zob. A. Barczak, Kompetencje prawotwórcze samorządu terytorialnego w zakresie ochrony środowiska, „Prawo i Środowisko” 2001/1, s. 107.

[8] Rozporządzenie Ministra Środowiska z 9.04.2003 r. w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami (Dz. U. Nr 66, poz. 620 ze zm.).

[9] Rozporządzenie Ministra Środowiska z 13.03.2006 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sporządzania planów gospodarki odpadami (Dz. U. Nr 46, poz. 333).

[10] M. Górski, Charakter planów gospodarki odpadami, „Przegląd Komunalny” 2004/7, s. 28.

[11] Ustawa z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), dalej: p.o.ś.

[12] J. Sommer, Planowanie w ochronie środowiska, „Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka” 2001/4, s. 33–34.

[13] Nieco inne stanowisko zajęli Z. Bukowski i W. Radecki. Przywoływani autorzy uznali plan gospodarki odpadami za akt prawa miejscowego. Zob. Z. Bukowski, Charakter planów gospodarki odpadami, „Ochrona środowiska. Przegląd” 2003/1, s. 11; W. Radecki, Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, Warszawa 2008, wyd. 3, s. 123–125.

[14] Ustawa z 2.04.1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483).

[15] Zob. M. Górski, Gospodarowanie...,s. 55.

[16] M. Górski, Gospodarowanie..., s. 56.

[17] B. Dziadkiewicz, Zadania gmin, w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, B. Dziadkiewicz, Komentarz do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Warszawa 2007, s. 134–184.

[18] M. Górski, Gospodarowanie...,s. 167.

[19] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: u.s.g.

[20] Szerzej na temat zakazu subdelegacji aktów prawa miejscowego zob. R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 78–82.

[21] Państwowa Inspekcja Sanitarna będzie sprawowała nadzór i kontrolę nad wszystkimi zagadnieniami unormowanymi w regulaminie. B. Rakoczy, Regulaminy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz czystości i porządku w gminie, Warszawa 2008, s. 60.

[22] Zob. M. Górski, Gospodarowanie...,s. 168.

[23] Są to sprawy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych, odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

[24] Zob. M. Górski, Gospodarowanie...,s. 168.

[25] M. Górski, Gospodarowanie...,s. 168.

[26] Zob. wyrok NSA z 19.01.1999 r. (II SA/Po 730/98), „Prawo Gospodarcze” 2000/4, s. 36.

[27] D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz – Kraków 2004, s. 115.

[28] D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego…, s. 115.

[29] J. Świątkiewicz, Prawo miejscowe pod rządem Konstytucji z 1997 roku, „Przegląd Legislacyjny” 2000/1, s. 103 za: D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego…, s. 115.

[30] Zob. art. 12 ust. 3 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przewidujący, że „jeżeli rada gminy nie uchwaliła studium (...), wojewoda, (...) wzywa radę gminy do uchwalenia studium (...). Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (...) wydając w tej sprawie zarządzenie zastępcze (...)”.

[31] Z. Bukowski, Plany gospodarki odpadami i sprawozdania z tych planów na poziomie regionalnym i lokalnym, w: H. Lisicka (red.), Prawo i polityka w ochronie środowiska. Studia z okazji 40-lecia pracy naukowej Jerzego Sommera, Wrocław 2006, s. 27.

[32] Na takim stanowisku stanął również W. Radecki. Zob. W. Radecki, Ustawa...,wyd. 3, s. 169–170.