Ustawa reprywatyzacyjna w interesie właścicieli czy państwa?

Projekt tzw. dużej ustawy reprywatyzacyjnej stanowi kolejną próbę definitywnego uregulowania kwestii odjęcia prawa własności dokonanego za poprzedniego ustroju społeczno-gospodarczego. Wypada jednak mieć nadzieję, że niekorzystne zapisy wyłączające część osób od możliwości otrzymania rekompensaty oraz ingerujące we wszczęte i niezakończone postępowania cywilne zostaną w toku prac legislacyjnych odrzucone pisze adwokat Marcin Jadczak.

Sama nazwa aktu – o zrekompensowaniu niektórych krzywd wyrządzonych osobom fizycznym wskutek przejęcia nieruchomości lub zabytków ruchomych przez władze komunistyczne po 1944 r. – sugeruje, że będzie on w szczególności chronił interesy prawowitych właścicieli nieruchomości. Czy jednak na pewno?

Czytaj: MS przedstawił projekt "dużej ustawy reprywatyzacyjnej">>

Jednym z najbardziej eksponowanych przez autorów założeń ustawy jest wprowadzenie instytucji rekompensaty – substytutu odszkodowania. Ma ono prowadzić do choć częściowego zadośćuczynienia krzywd wywołanych nacjonalizacją majątku osób fizycznych. Na pierwszy rzut oka rozwiązanie wydaje się prawidłowe z punktu widzenia interesów byłych właścicieli nieruchomości oraz ich następców prawnych.  Dokładniejsza analiza proponowanych rozwiązać prowadzi jednak do wniosku, że zamiarem autorów projektu było doprowadzenie do wygaśnięcia wszelkich praw i roszczeń wynikających z przepisów nacjonalizacyjnych. Na mocy ustawy umarzane będą również nierozstrzygnięte do tej pory postępowania administracyjne, sądowe i sądowo-administracyjne, w ramach których roszczenia te były dotychczas realizowane.
Ograniczony krąg osób uprawnionych

Za wąski katalog uprawnionych
Projekt ustawy posługuje się pojęciem tzw. „nieruchomości przejętych”, którymi są nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa lub inną publiczną osobę prawną (w tym jednostki samorządu terytorialnego), podlegające nacjonalizacji na podstawie przepisów obowiązujących po 1944 r.
 - W myśl art. 6 projektu ustawy, prawo do rekompensaty przysługiwać będzie wyłącznie osobom fizycznym, posiadającym obywatelstwo polskie, które w dniu przejęcia nieruchomości były właścicielami lub współwłaścicielami nieruchomości, w tym czasie posiadały obywatelstwo polskie, a także ich spadkobiercom w pierwszej linii oraz małżonkom. Z kręgu osób uprawnionych do rekompensaty wyłączeni zostali spadkobiercy niebędący zstępnymi lub małżonkiem, cudzoziemcy, osoby prawne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej czy nabywcy roszczeń nacjonalizacyjnych. W uzasadnieniu projektu ustawy nie wskazano argumentów przemawiających za stosunkowo wąskim określeniem katalogu uprawnionych osób, chociaż dużą rolę odegrały zapewne względy fiskalne – podkreśla adw. Marcin Jadczak, z kancelarii RK Legal.

Powyższe ograniczenie nie miałoby większego znaczenia dla osób pokrzywdzonych aktami nacjonalizacyjnymi, które zdecydowały się podjąć działania przed organami i sądami, zmierzające do odzyskania mienia w naturze lub otrzymania odszkodowania pieniężnego, gdyby nie kształt proponowanych przepisów przejściowych. Ich brzmienie stanowi odejście od przyjętej reguły prawa, zgodnie z którą do spraw administracyjnych, sądowo-administracyjnych oraz sądowych, które zostały wszczęte, a niezakończone przed wejściem w życie nowej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Kłopotliwe roszczenia wynikające z reprywatyzacji
Zgodnie z mającym charakter przejściowy art. 75 ust. 1 pkt 1) projektu ustawy, w dniu jej wejścia w życie wygasną wszelkie prawa lub roszczenia wynikające z reprywatyzacji. Pierwotni właściciele nie będą mogli domagać się zwrotu własności przejętych przez Skarb Państw lub inne podmioty na podstawie aktów nacjonalizacyjnych wskazanych w ustawie. Nawet jeśli takie przejęcie nastąpiło z naruszeniem przepisów albo bez podstawy prawnej.
Wspomniany wyżej przepis należy odczytywać łącznie z art. 75 ust. 3 projektu ustawy, który przewiduje umorzenie wszystkich postępowań administracyjnych, sądowych lub sądowo-administracyjnych dotyczących praw, roszczeń lub obciążeń wynikających z nacjonalizacji. W takim przypadku stronie, która zainicjowała postępowanie, zwracana będzie całość opłaty sądowej w przypadku spraw cywilnych albo wpis sądowy w przypadku spraw sądowo-administracyjnych.

W uzasadnieniu projektu ustawy ciężko znaleźć przyczynę takiego podejścia do tematu. Jego autorzy wskazują jedynie, że aby zrealizować cel ustawy, musi nastąpić zamknięcie kwestii spornych - przede wszystkim postępowań dotyczących „przywracania własności przejętych nieruchomości dawnym właścicielom w drodze postępowań administracyjnych i sądowych”. Powyższa filozofia zakłada, że przepis ten znajdzie zastosowanie nie tylko do spraw dotyczących zwrotów w naturze. Będzie prawdopodobnie dotyczył również spraw o odszkodowanie w związku z niezgodnymi z prawem rozstrzygnięciami organów np. kiedy inny podmiot nabył nieruchomość zgodnie z prawem i zagospodarował ją w sposób uniemożliwiający zwrot prawowitym właścicielom. Objęcie powyższą regulacją cywilnych postępowań odszkodowawczych na równi z postępowaniami administracyjnymi i sądowo-administracyjnymi wyraźnie pokazuje, że zamierzeniem autorów projektu ustawy było definitywne uwolnienie władzy publicznej od odpowiedzialności za szkody z tytułu wydania prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji nacjonalizacyjnej.

Co z Dekretem Warszawskim?
Wśród ogółu spraw, które na mocy projektu ustawy podlegać będą umorzeniu, szczególne miejsce pod względem skali roszczeń oraz wysokości żądanego odszkodowania zajmują postępowania związane z tzw. Dekretem Warszawskim. Rozstrzygnięcia podjęte na podstawie aktu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, które zostały później uznane za nieważne, od lat stanowią przedmiot postępowań o naprawienie szkody spowodowanej nieustanowieniem prawa użytkowania wieczystego. Propozycja zawarta w projekcie ustawy będzie skutkować natychmiastowym zakończeniem toczących się postępowań odszkodowawczych. Co więcej, niedostateczna precyzja sformułowania, zgodnie z którym wygaśnięciu ulegną „wszelkie prawa i roszczenia wynikające z przejęcia nieruchomości” spowoduje, że niejasny będzie status uprawnień potwierdzonych ostatecznymi decyzjami o ustanowieniu użytkowania wieczystego, które nie zostały dotąd zrealizowane w drodze zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego.
Dziś, nawet po długotrwałym postępowaniu, które doprowadziło do uzyskania zwrotu w naturze, podmioty publiczne niejednokrotnie przedłużają proces ustanowienia prawa w drodze umowy, a właściciel musi szukać sprawiedliwości na drodze powództwa z art. 64 Kodeksu cywilnego. W świetle uregulowań projektu ustawy, w takiej sytuacji dyskusyjna może okazać się dopuszczalność dochodzenia swoich uprawnień w ten sposób, ponieważ roszczenie to może zostać uznane za „wynikające z przejęcia nieruchomości” i w związku z tym za wygasłe.

Wejście w życie ustawy, spowoduje również, że część obecnie uprawnionych osób zostanie definitywnie pozbawiona jakiejkolwiek możliwości wyrównania poniesionego uszczerbku, bez względu na to, w którym momencie osoby te podjęły działania na rzecz realizacji swoich roszczeń i na jakim etapie znajduje się ich sprawa. Jak już bowiem wspomniano, projektowane prawo do rekompensaty dotyczyć będzie jedynie dość wąskiej grupy.

Co na to Konstytucja?
Warto przypomnieć, że zastosowanie przez prawodawcę reguły międzyczasowej, zgodnie z którą do spraw nierozstrzygniętych należy stosować zmienione prawo nie jest rozwiązaniem rewolucyjnym, gdyż stanowi wyraz zasady bezpośredniego działania ustawy nowej. Trybunał Konstytucyjny w lipcu 2016 r. uznał, że ustawowa ingerencja w trwające postępowania, nawet jeżeli prowadzi to do pogorszenia dotychczasowej sytuacji prawnej strony takiego postępowania, nie może być automatycznie uznana za niezgodną z ustawą zasadniczą . Trybunał zaznaczył przy tym, iż takie działanie musi być wyważone innymi doniosłymi zasadami Konstytucji, jak ochrona praw lokatorów czy zachowanie równowagi budżetowej.

W tym miejscu wypada jedynie zasygnalizować, że powyższa drastyczna ingerencja prawodawcy w niezakończone dotąd postępowania, budzi daleko idące wątpliwości co do jej zgodności z Konstytucją. Obydwa rozwiązania, tj. pozbawienie części osób możliwości uzyskania jakiegokolwiek odszkodowania w połączeniu z umorzeniem spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy kwalifikuje się jako naruszenie art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 2 czy wreszcie art. 77 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej.

Nie sposób przy tym zgodzić się z powtarzanym często argumentem, że pokrzywdzeni dysponowali wystarczająco długim okresem czasu na zrealizowanie roszczeń o odszkodowanie. Osoby te nierzadko musiały przejść długotrwały etap uzyskania orzeczenia sądowego pozwalającego na dochodzenie odszkodowania od władzy publicznej. Wreszcie sam spór sądowy - który wymaga dokładnego przygotowania - jest przedsięwzięciem czasochłonnym. Nie każdy uprawniony będzie miał zatem realną szansę na prawomocne zakończenie sprawy przed ewentualnym wejściem w życie projektowanej ustawy.
Nie można także stracić z pola widzenia kwestii bezpośredniego uszczerbku finansowego, jaki dotknie wszystkie osoby, które zdecydowały się w przeszłości dochodzić odszkodowania. Abstrahując od tego, że utracą one bezpowrotnie możliwość dochodzenia rekompensaty odpowiadającej pełnej wysokości poniesionej szkody, będą one mogły liczyć jedynie na zwrot opłaty sądowej lub wpisu sądowego. Niedostatek omawianej regulacji jest szczególnie widoczny w przypadku wspomnianych postępowań o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, które zwykle są sprawami skomplikowanymi i długotrwałymi. Autorzy projektu ustawy nie uwzględnili pozostałych kosztów procesu, takich jak wynagrodzenie biegłych sądowych, zwrot kosztów zastępstwa procesowego drugiej strony, nie wspominając o poniesionych we własnym zakresie kosztach wieloletniej obsługi prawnej, które niejednokrotnie mogą przewyższać kwotę ewentualnego zadośćuczynienia, przewidzianego w projektowanej ustawie.

Adwokat Marcin Jadczak podkreśla, że o ile zastosowanie reguły międzyczasowej, polegającej na zamknięciu postępowań zmierzających do zwrotu mienia w naturze, pod pewnymi warunkami byłoby dopuszczalne, o tyle rozciągnięcie tego rozwiązania na toczące się postępowania o odszkodowanie należy uznać za zbyt drastyczną ingerencję w uprawnienia pokrzywdzonych.
 -  Dążenie do eliminacji dotychczasowego systemu zwrotu mienia oraz próba kompleksowego rozwiązania problemu reprywatyzacji w Polsce nie może skutkować pokrzywdzeniem osób, które w dobrej wierze i w zaufaniu do państwa podjęły działania na rzecz wyrównania szkód poniesionych w wyniku nacjonalizacji mienia. Wypada mieć jedynie nadzieję, że niekorzystne zapisy wyłączające część osób od możliwości otrzymania rekompensaty oraz ingerujące we wszczęte i niezakończone postępowania cywilne zostaną w toku prac legislacyjnych odrzucone – podkreśla adwokat.