DR HAB. PRZEMYSŁAW SZUSTAKIEWICZ
PROFESOR UCZELNI ŁAZARSKIEGO
Definicja informacji publicznej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego
Artykuł pochodzi z miesięcznika Przegląd Prawa Publicznego 2016/10>>
1. Problem zdefiniowania informacji publicznej
Jednym z poważnych problemów, które pojawiają się w dyskusji nad zastosowaniem przepisów ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej , jest próba zdefinio-wania pojęcia „informacja publiczna”. Problem ten nie ma tylko charakteru teoretycz-nego, ale posiada duże znaczenie praktyczne, ponieważ zależy od niego zakres jednego z najważniejszych uprawnień kontrolnych obywateli. Ustawa o dostępie do informacji publicznej jest bowiem prawnym instrumentem, za pomocą którego obywatele mogą uzyskiwać informacje o działalności władz publicznych i z pomocą tych informacji wyrabiać sobie opinię o szeroko pojętej „władzy”. Opinia ta powinna następnie być wyrażana w demokratycznych wyborach. Inaczej mówiąc dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem funkcjonowania demokracji, ponieważ utrudnia rządzącym łatwe manipulowanie opinią publiczną i narzucanie jej swojej narracji co do jakości swoich działań. Właściwe zdefiniowanie „informacji publicznej” pozwala zatem określić zakres informacji, które podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej powinny udostępnić, a więc i zakres kontroli wykonywanej za pośrednictwem postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej przez obywateli.
Jednoznacznej definicji informacji publicznej nie można wywieść z przepisów. Art. 61 Konstytucji RP określa, że prawo do informacji publicznej dotyczy działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2).
Tymczasem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. definiuje informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Dochodzi zatem do rozbieżności pomiędzy Konstytucją RP a ustawą o dostępie do informacji publicznej, co podniósł już Wojciech Sokolewicz, wedle którego „pewną konfuzję wywołuje brak koherencji pomiędzy ustawą a Konstytucją. W ustawie bowiem na plan pierwszy wysuwa się zdefiniowanie informacji publicznej poprzez kryterium przedmiotowe, w dodatku zdefiniowane nieprecyzyjnie, co prowadzi do wniosków odmiennych do tych, jakie przynosi wykładnia odpowiednich przepisów Konstytucji RP” . Uchwalona w 2001 r. ustawa o dostępie do informacji publicznej inaczej definiuje pojęcie „informacja publiczna” . Konstytucja bowiem „wysuwa (…) kryterium podmiotowe uznając, że jest nim działalność organów władzy publicznej i osób oraz innych podmiotów pełniących funkcje publiczne” . Definicja podmiotowa jest bardzo szeroka, ponieważ oznacza, że każdy rodzaj działania podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, niezależnie od tego, czy dotyczy on spraw pewnej zbiorowości, grupy osób czy też pojedynczych podmiotów, stanowi informację publiczną.
Z kolei definicja przedmiotowa wywodzona jest z treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wskazuje się, że dla zdefiniowania „informacji publicznej” konieczne jest odwołanie się do występującego w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia „sprawy publicznej” , a poszukując wyjaśnienia tego pojęcia, „warto odwołać się do sentencji wybitnego rzymskiego jurysty oraz pisarza Ulpiana «Publicum ius est quod ad statum rei Romane spectat, ius privatum est quod ad singulorum utilitatem». (…) Sentencja ta posłużyła za podstawę do podziału całego systemu prawa rzymskiego na prawo publiczne (ius publicum) oraz prawo prywatne (ius privatum). Można na tej podstawie przyjąć podział na sprawy prywatne (tutaj w znaczeniu: niepubliczne) oraz sprawy publiczne, przy czym do pierwszej kategorii spraw ustawa nie będzie miała zastosowania” . Zgodnie z tym stanowiskiem nie każda informacja wytworzona przez władze publiczne staje się niejako automatycznie informacją publiczną. Informacją publiczną jest tylko taka informacja, która dotyczy spraw o charakterze publicznym, związanych z wykonywaniem zadań z zakresu funkcjonowania państwa. W oparciu o tę definicję powstało bogate i już ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące „dokumentu wewnętrznego”. Dokument wewnętrzny nie podlega bowiem udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie dlatego że zawiera informacje objęte klauzulą tajemnicy ustawowo chronionej – tak jak wynikałoby to z definicji podmiotowej informacji publicznej – lecz z powodu zawierania danych, które mają charakter roboczy, koncepcyjny, wytworzony tylko na potrzeby danego podmiotu .
Dodać również należy, że pojawiło się stanowisko, w myśl którego „konstruując (…) definicję pojęcia «informacja publiczna» trzeba posłużyć się łącznie kryteriami określo-nymi w literaturze jako kryterium podmiotowe i przedmiotowe. Kryterium podmiotowe wskazuje podmioty, o których informacja może być uznana za informację publiczną. (…) definicja przedmiotowa związana jest z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zawartym w nim pojęciu sprawy publicznej. Tak więc nie każde działanie organu władzy publicznej będzie przedmiotem informacji publicznej, lecz tylko takie, które zawiera w sobie dodatkowy element w postaci «sprawy publicznej»” . Definicja podmiotowo-przedmiotowa odwołuje się zarówno do art. 61 Konstytucji RP, jak i do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wynika z niej, że aby ustalić, czy dana informacja stanowi „informację publiczną”, konieczne jest dwuetapowe postępowanie. Najpierw należy zbadać, czy wniosek o udostępnienie informacji został skierowany do podmiotu zdefiniowanego w art. 61 Konstytucji RP, następnie ustalić, czy żądana informacja dotyczy sprawy o charakterze publicznym. Wydaje się, że ta definicja w istocie oparta jest na przedmiotowym ujęciu informacji publicznej, ponieważ podstawowe znaczenie dla udostępnienia informacji, której we wniosku żąda wnioskodawca, jest wskazanie, iż dotyczy ona sprawy o charakterze publicznym.
Brak spójności pomiędzy przepisem Konstytucji a przepisem ustawowym statuującym pojęcie informacji publicznej powoduje, że w doktrynie pojawiły się w efekcie odmienne próby zdefiniowania tego pojęcia. Powstaje więc pytanie, jak ten problem znalazł od-zwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stąd pewna próba dokonania analizy wyroków NSA z lat 2012–2014 wydanych w sprawach z zakresu sto-sowania ustawy z 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej pod kątem zdefiniowa-nia w nich pojęcia „informacja publiczna”.
W badanym okresie Naczelny Sąd Administracyjny wydał 679 wyroków z zakresu spraw, których przedmiotem był dostęp do informacji publicznej (w roku 2012 – 127 wyroków, w roku 2013 – 266 wyroków, w roku 2014 – 286 wyroków). Do analizy wybrano losowo z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych co dziesiąty wyrok wydany przez NSA, a zatem z roku 2012 – 12 wyroków, z roku 2013 – 26 wyroków, a z roku 2014 – 28 wyroków. Łącznie poddano analizie 66 wyroków. W 27 orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podjął się zdefiniowania pojęcia „informacja publiczna”, z kolei pozostałe 39 orzeczeń nie dotyczyło tego zagadnienia.@page_break@
2. Analiza wyroków NSA
Wyroki, w których nie odniesiono się do pojęcia „informacja publiczna”, można po-dzielić na pięć kategorii:
1) wyroki określające tryb udzielenia informacji publicznej przez podmiot zobowiązany (z 23.05.2012 r., I OSK 995/12, z 30.08.2012 r., I OSK 799/12, z 30.08.2012 r., I OSK 1380/12, z 9.10.2012 r., I OSK 1682/12, z 14.12.2012 r., I OSK 2164/12, z 5.03.2013 r., I OSK 2798/12, z 7.06.2013 r., I OSK 350/13, z 17.10.2013 r., I OSK 1073/13, z 18.10.2013 r., I OSK 1632/13, z 24.01.2014 r., I OSK 2182/13, z 27.05.2014 r., I OSK 2349/13, z 26.11.2014 r., I OSK 244/14);
2) wyroki dotyczące określenia przesłanek uznania wnioskowanej informacji publicznej za „informację przetworzoną” (z 17.05.2012 r., I OSK 416/12, z 5.09.2013 r., I OSK 953/13, z 5.09.2014 r., I OSK 3040/13, z 26.11.2014 r., I OSK 924/14);
3) wyroki odnoszące się do stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne w toku rozpoznawania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej przepisów ustawy z 30.08.2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (z 12.04.2012 r., sygn. akt 161/12, z 11.01.2013 r., I OSK 2398/12, z 6.03.2013 r., I OSK 3047/12, z 4.04.2013 r., I OSK 146/13, z 24.04.2013 r., I OSK 3111/12, z 22.05.2013 r., I OSK 307/13, z 19.02.2014 r., I OSK 1401/13, z 12.06.2014 r., I OSK 2891/13, z 3.10.2014 r., I OSK 65/14, z 2.12.2014 r., I OSK 2829/14). Warto dodać, że w tej grupie wyroków można wyodrębnić orzeczenia uchylające wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego ze względu na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (z 31.01.2013 r., I OSK 815/12, z 31.01.2013 r., I OSK 2676/12, z 29.10.2013 r., I OSK 1376/13, z 10.01.2014 r., I OSK 2075/13);
4) wyroki, w których sąd oceniał problematykę ograniczenia dostępu do informacji pu-blicznej ze względu na tajemnice ustawo chronione, prawo do prywatności oraz tajemnicę przedsiębiorcy (z 9.01.2013 r., I OSK 2450/12, z 5.03.2013 r., I OSK 2872/12, z 12.03.2014 r., I OSK 2216/13, z 25.04.2014 r., I OSK 2499/13, z 10.06.2014 r., I OSK 2810/13, z 4.09.2014 r., I OSK 2939/13, z 18.09.2014 r., I OSK 58/14);
5) wyroki dotyczące podmiotów uprawnionych do otrzymania informacji publicznej (z 20.12.2013 r., I OSK 2026/13, z 17.07.2013 r., I OSK 630/13, z 24.01.2014 r., I OSK 2942/13).
Z kolei w grupie 27 orzeczeń, w których Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do pojęcia „informacja publiczna”, tylko w pięciu przywołano definicję podmiotową. W jedenastu wyrokach zdefiniowano pojęcie „informacja publiczna” w sposób podmiotowo-przedmiotowy, a w jedenastu w sposób przedmiotowy. Dane te wskazują, że w badanym okresie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa odniesienie się do przedmiotowej definicji informacji publicznej.@page_break@
3. Przedmiotowa definicja informacji publicznej w wyrokach NSA
W sprawach, w których NSA odwoływał się do przedmiotowej definicji informacji pu-blicznej, wskazywano, że „ustawodawca pojęcie informacji publicznej określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji” (wyrok z 24.05.2013 r., I OSK 260/13, podobnie wyrok z 30.11.2012 r., I OSK 1835/12). Sąd uznał zatem, że kryteria określające, iż żądana informacja ma charakter publiczny, zawarto w art. 6 u.d.i.p., statuującym rodzaje informacji, które dotyczą spraw publicznych. Przepis ten jest rozwinięciem art. 1 u.d.i.p. łączącego pojęcie „informacja publiczna” z pojęciem „sprawa publiczna”, a zatem „przedmiotem informacji musi być sprawa publiczna i jak-kolwiek jej rozumienie jest dość szerokie, to jednak, jak to zasadnie podkreślił wojewódzki sąd, powołując się na orzecznictwo i piśmiennictwo, dotyczyć ma ona sfery faktów” (wyrok z 18.12.2013 r., I OSK 1944/13).
Nie każda informacja, będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest informacją publiczną. Jest nią tylko taka informacja, która dotyczy spraw mających charakter związany z funkcjonowaniem państwa, ponadto taka informacja powinna dotyczyć sfery zdarzeń mających miejsce w rzeczywistości. Z kolei w wyroku z 21.08.2013 r. (I OSK 754/13) podkreślono, że udostępnieniu podlega informacja w postaci wyroków sądowych. Sąd na poparcie swoich argumentów przywołał art. 6 u.d.i.p., wskazując, że przepis ten dokładnie określa katalog informacji, które podlegają udostępnieniu na podstawie ustawy, a zatem ze względu na charakter zawartych w nich informacji podlegają one udostępnieniu.
W wyroku z 17.09.2014 r. (I OSK 183/14) NSA podkreślił, że w przypadku podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, niebędących organami administracji publicznej, szczególne znaczenie ma odróżnienie, czy żądana informacja publiczna doty-czy sfery publicznej, czy też sfery niepublicznej związanej z prowadzoną przez dany podmiot działalnością gospodarczą. Sąd uznał, że przedsiębiorstwo komunikacji samochodowej jest zobowiązane do udostępnienia informacji o kontroli biletów na prowadzonych przez nie trasach, ponieważ ta informacja dotyczy sfery publicznej związanej w wykonywaniem przez przedsiębiorstwo zadań dotyczących regularnego transportu publicznego wykonywanego na podstawie umowy podpisanej z jednostką samorządu terytorialnego.
Na definicję przedmiotową powołał się NSA w wyroku z 21.11.2014 r. (I OSK 779/14), wskazując, że wynika z niej „prawo do wglądu do dokumentów urzędowych, a nie prawo wglądu do akt sprawy jako zbioru (…) przedstawione powyżej stanowisko umacnia brzmienie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., w którym ustawodawca stwierdził, że udostęp-nieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Tak więc tylko w jednym wypad-ku adresat wniosku jest zobowiązany do udostępnienia nie tylko informacji publicznej zawartej na dowolnym nośniku, ale również treści i postaci tego nośnika”. Sąd stwierdził, że zakres przedmiotowy dostępu do informacji publicznej uniemożliwia zainteresowanemu swobodny dostęp do akt sprawy. Nie każdy zbiór dokumentów może być udostępniony. Zakres przedmiotowy ustawy nie wskazuje bowiem, że podmiot zobowiązany powinien udostępniać zbiory dokumentów (akta sprawy) do swobodnego przeglądania przez zainteresowanego. W tym wypadku art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. determinuje zakres uprawnienia zainteresowanego, ponieważ ogranicza on pojęcie informacji publicznej do dokumentu.
W ciekawy sposób do definicji przedmiotowej odwołał się NSA w wyroku z 14.05.2014 r. (I OSK 2561/13). Sprawa dotyczyła informacji o zakresie czynności pra-cownika Ministerstwa Finansów. Organ odmówił udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że dotyczy ona danych zawartych w aktach osobowych pracownika, a zatem nie ma charakteru informacji publicznej. Zarówno sąd I instancji, jak i NSA podkreśliły, że informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną, w tym o warunkach powierzenia, jak i wykonywania poszczególnych funkcji, jest informacją publiczną, ponieważ dotyczy zadań funkcjonariusza publicznego. W tym zakresie NSA odwołał się do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., podkreślając, że o udostępnieniu tych danych decyduje charakter informacji i to, kogo one dotyczą. W sprawie dotyczącej Ministerstwa Finansów, w wyroku z 2.10.2014 r. (I OSK 527/14), NSA uznał, że wewnętrzne przepisy dotyczące zasad i trybu przyznawania nagród członkom służby cywilnej są informacją publiczną ze względu na charakter informacji dotyczących sposobu wydatkowania środków publicznych.
W oparciu o definicję przedmiotową NSA wydał orzeczenia, w których uznał, że pod-mioty zobowiązane nie pozostawały w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, ponieważ żądane dokumenty miały charakter „dokumentu wewnętrznego”. W orzeczeniach tych podkreślono, że korespondencja elektroniczna wysyłana pomiędzy urzędnikami pracującymi nad tekstem aktu prawnego (wyroki: z 21.06.2012 r., I OSK 666/12, z 31.07.2014 r., I OSK 2770/13) oraz instrukcja obsługi programu komputerowego stosowanego w urzędzie centralnym (wyrok z 10.06.2014 r., I OSK 7/14) nie podlegają ujawnieniu, ponieważ zwierają dane o charakterze roboczym, koncepcyjnym i użytkowym, wytworzone tylko na potrzeby danego podmiotu.@page_break@
4. Przedmiotowo-podmiotowa definicja informacji publicznej w wyrokach NSA
Wedle podmiotowo-przedmiotowego pojęcia „informacja publiczna” – „w judykaturze i doktrynie utrwalił się pogląd, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej” (wyrok z 27.06.2013 r., I OSK 513/13, podobnie wyrok z 10.01.2014 r., I OSK 1966/13). O uznaniu, że określona informacja jest informacją publiczną, decydują więc dwa elementy: podmiotowy – dany podmiot zaliczony jest do zbioru władz publicznych lub w imieniu państwa wykonuje zadania publiczne, oraz przedmiotowy – informacja dotyczy spraw związanych z wykonywaniem przez te podmioty mających związek z zadaniami publicznymi. Podobnie stwierdzono w wyroku z 22.02.2012 r. (I OSK 2291/11), w którym ze względu na charakter podmiotu – szkoła publiczna, jak i charakter żądanych informacji – dokumenty dotyczące działań kontrolnych i nadzorczych wobec tego podmiotu, uznano, że żądane informacje stanowią informację publiczną.
W wyroku z 6.06.2012 r. (I OSK 2022/12) wskazano, że lista uczestników zebrania wiejskiego podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ podmiot, który ją posiada (burmistrz), jest podmiotem zobowiązanym do udo-stępnienia informacji, a charakter listy wskazuje, iż dotyczy ona spraw mających walor „spraw publicznych”. Z kolei w wyroku z 30 lipca 2013 r. (I OSK 623/13) uznano, że raporty techniczne z wykonania przez prywatnego wykonawcę zamówienia publicznego w postaci budowy odcinka drogi, będące w posiadaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, stanowią informację publiczną, ponieważ „raporty te zostały (…) wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zawierają informacje o sposobie prowadzenia inwestycji celu publicznego, odnoszą się do faktów, a więc zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawierają informację o sprawach publicznych”. Uznano zatem, że o udostępnieniu informacji decyduje fakt, iż GDDKiA jest podmiotem wykonującym władzę publiczną, oraz charakter raportów dotyczący oceny pracy wykonawcy zamówienia publicznego.
Na bazie tego poglądu wydane zostały orzeczenia w sprawach udostępnienia informacji publicznej dotyczącej lokalizacji i budowy na prywatnych nieruchomościach urządzeń przesyłowych (wyroki: z 4.04.2013 r., I OSK 102/13, z 15.11.2013 r., I OSK 1594/13, z 11.03.2014 r., I OSK 2376/13). Sąd wskazywał, że spółki energetyczne są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej ze względu na to, iż przedmiot ich działalności w zakresie objętym wnioskiem dotyczył „sprawy publicznej”, a one same na podstawie przepisów ustawy z 10.04.1997 r. – Prawo energetyczne były zobowiązane do wykonywania zadań, które mają charakter publiczny oraz są przedłużeniem władztwa państwowego w zakresie ochrony bezpieczeństwa energetycznego kraju.
Takie same argumenty padły również w wyroku z 17.10.2013 r. (I OSK 674/13), w któ-rym NSA zobowiązał prywatnego przewoźnika kolejowego do udostępniania danych o kontroli biletów. W tym wypadku wskazano, że z przepisów określających funkcjonowa-nie transportu kolejowego wynika publiczny charakter tego rodzaju usług, a żądane infor-macje są związane z wykonywaniem działalności o charakterze publicznym. Podobnie uzasadniono obowiązek udzielenia informacji publicznej przez Telekomunikację Polską S.A., podnosząc, że charakter zadań i obowiązków wynikających z ustawy z 16.07.2004 r. – Prawo telekomunikacyjne powoduje, iż nie można przedsiębiorstwa telekomunikacyjnego traktować w taki sam sposób jak przedsiębiorcę prowadzącego tylko działalność gospodarczą (wyroki: z 26.06.2014 r., I OSK 2316/14, z 10.04.2014 r., I OSK 2450/13).@page_break@
5. Definicja podmiotowa informacji publicznej w wyrokach NSA
Wedle definicji podmiotowej „informację publiczną stanowi wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy” (wyrok z 2.10.2014 r., I OSK 501/14). NSA uznał, że Krajowa Izba Biegłych Rewidentów znajduje się w określonym w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. katalogu podmiotów zobo-wiązanych do udzielenia informacji publicznej, a zatem jest zobowiązana do udzielenia zainteresowanemu informacji dotyczących swojej działalności. Takie same argumenty zostały przywołane w wyroku z 24.01.2014 r. (I OSK 2942/13), w którym uznano, że informacje dotyczące postępowań egzekucyjnych prowadzonych przez komornika są ze względu na publiczny charakter wykonywanego przez niego zawodu informacją publiczną.
W wyroku z 14.09.2012 r. (I OSK 1177/12), dotyczącym bezczynności Prezesa Rady Ministrów w zakresie udostępnienia informacji publicznej o umowie zawartej pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a Federacją Rosyjską, dotyczącej trybu zbadania przyczyn „katastrofy smoleńskiej”, NSA powołał się na art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wskazano, że nie budzi wątpliwości, iż w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Prezes Rady Ministrów jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, a zatem wszystkie posiadane przez niego informacje podlegają ujawnieniu, o ile istnieją i nie podlegają ograniczeniu ze względu na tajemnice ustawowo chronione.
W wyroku z 6.05.2014 r. (I OSK 2670/13) wskazano, że kosztorys inwestorski sporzą-dzony na potrzeby postępowania o zamówienie publiczne podlega ujawnieniu, ponieważ został sporządzony przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.
W wyroku z 30.01.2014 r. (I OSK 1981/13) NSA uznał, że Stowarzyszenie Filmowców Polskich – Związek Autorów i Producentów Audiowizualnych nie jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ponieważ z treści statutu, jak i przepisów ustawy z 4.02.1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie wynika, aby wykonywał on zadania publiczne.@page_break@
6. Podsumowanie
Z przedstawionego zestawienia należy wnioskować, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej Naczelny Sąd Administracyjny niezbyt często próbuje zdefinio-wać pojęcie „informacja publiczna”. Wynika to ze specyfiki postępowania przed NSA, ponieważ zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w grani-cach skargi kasacyjnej, a więc jest związany jej zarzutami. Z jednej strony w sytuacji, gdy zarzuty nie dotyczą zakresu informacji publicznej, nie ma konieczności określenia w wy-roku, czym jest „informacja publiczna”. Z drugiej strony wydaje się, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż w NSA znacząco dominuje stanowisko odwołujące się do przedmiotowego określenia informacji publicznej. Orzeczenia, które odwołują się do podmiotowej definicji informacji publicznej, są nieliczne. Oznacza to, że NSA, badając sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej, koncentruje się na określeniu, czy żądana przez wnioskodawcę informacja posiada element „publiczności”, a więc czy wiąże się z bezpośrednio z działalnością państwa oraz czy przedstawia oficjalne stanowisko lub jest oficjalnym dokumentem.
Takie rozumowanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pewnym wyzwaniem dla pełnomocników sporządzających pisma procesowe w postępowaniu kasacyjnym. Nie wystarczy już bowiem wskazać, że żądana informacja jest w posiadaniu podmiotu wyko-nującego funkcje publiczne, ale jednocześnie należy wskazać, iż ta informacja zawiera pewien element materialny, pozwalający na jej udostępnienie.
SUMMARY
The definition of public information in the jurisprudence of the Supreme Administrative Court
The definition of “public information” in Polish law was constructed in one way in the Polish Constitution, and in a different way in the Act on Access to Public Information. This has led to the emergence of three definitions of the term public information in the doctrine:
• a subjective one, indicating that public information is any information held by the authorities;
• an objective one, according to which only such information that concerns matters of a public nature related to the performance of tasks associated with the functioning of the state is public information
• a subjective-objective one, according to which public information is information held by entities of public authority as long as it concerns matters associated with their functioning.
An analysis of the judgments of the Supreme Administrative Court from the years 2012–2014 indicates that in its jurisprudence this Court primarily refers to the objective and the subjective-objective definition of public information.
Keywords: access to public information, the definition of public information, Hight Administrative Court, proceedings of administrative courts.
Artykuł pochodzi z miesięcznika Przegląd Prawa Publicznego 2016/10>>