Krzysztof Sobczak: Czy rzecznik praw obywatelskich uznaje prawo do pomocy prawnej, dostęp do niej, za jedno z praw obywatelskich?
Irena Lipowicz: Jest to jedno z bardzo ważnych praw obywatelskich, bowiem umożliwia człowiekowi realizację jego uprawnień w demokratycznym państwie prawnym. Dzisiejsze prawo jest tak skomplikowane, tak złożone, że naiwnością byłoby wierzyć, iż w każdej sprawie obywatel poradzi sobie sam. Wydaje mi się, że w praktyce to nie jest możliwe. Tymczasem w porównaniu z sytuacją w Niemczech, we Włoszech czy we Francji mamy raczej do czynienia z swego rodzaju ekskluzywnością jeśli chodzi o usługi prawnicze. Tak z pewnością nie powinno dalej być.
Jak można, na podstawie pani praktyki i doświadczeń obsługującego Rzecznika urzędu, określić stopień realizacji w Polsce prawa do pomocy prawnej i poziom dostępności do usług prawnych?
Na podstawie ilości skarg, które otrzymujemy – to jest około 65 tys. skarg rocznie, co więcej, tendencja jest rosnąca – mogę stwierdzić, że sporo spraw wynika ze zwykłej bezradności związanej z nieznajomością prawa. Wiele osób, które zwracają się do Biura Rzecznika Praw Obywatelskich mogłoby znaleźć rozwiązanie swojego problemu znacznie wcześniej, znacznie bardziej kompetentnie i w sposób bardziej właściwy, gdyby mogły skorzystać wcześniej z pomocy prawnej.
Czy sposobem na ograniczanie tego problemu jest propagowanie znajomości prawa, informowanie o przepisach, zachęcanie do czytania ustaw i różnych regulaminów?
To nigdy nie zaszkodzi. Jednak od wielu lat uczę na uniwersytecie prawa administracyjnego i widzę, że dopiero około drugiego roku studenci są w stanie świadomie czytać przepisy i większość z nich jest w stanie je rozumieć. Ale podkreślam, to wymaga dwóch lat studiów prawniczych.
Ogromna większość mieszkańców Polski nie ma aż takiego przygotowania do lektury dokumentów, z którymi często styka się w relacjach z urzędami, z wymiarem sprawiedliwości, czy nawet podczas załatwiania takich codziennych spraw, jak zakup czegoś czy zawieranie umowy na wykonanie usługi. Jeśli z moich doświadczeń z pracy ze studentami wynika, że młodzi ludzie po maturze i na początku studiów mają z tym problemy, to co dopiero mówić o większości społeczeństwa. A poza tym wymaganie w dzisiejszych czasach od obywatela, by znał i rozumiał całość obowiązującego prawa, jest nierealistyczne. Nikt też od nas nie żąda, żebyśmy znali konstrukcję wielu przedmiotów technicznych, które nas otaczają. Owszem, były czasy kiedy od kierowcy w Polsce oczekiwaliśmy, że będzie też umiał naprawić samochód, ale dzisiaj większość kierowców nie byłaby w stanie sobie poradzić, gdyby w ich pojeździe wystąpiła jakaś usterka. Od tego są warsztaty.
Rzeczywiście jest wiele takich dziedzin, do których bariery dostępu są dosyć wysokie. Skutkiem tego, że na przykład nie wszyscy potrafią korzystać z komputerów jest tzw. wykluczenie cyfrowe. Czy można mówić także o wykluczeniu prawnym?
Widzę takie zjawisko. Są oczywiście przyczółki, które w pewnym stopniu niwelują ten problem, bo jest na przykład dość dużo dostępnej informacji prawnej. Człowiek szukający odpowiedzi na jakieś pytanie może znaleźć potrzebny przepis w internecie, często z wyjaśnieniami i komentarzem. Trzeba jednak mieć świadomość, że to nie jest źródło doskonałe. Wiemy przecież, że jak wiele zależy od wykładni systemowej czy od sąsiednich przepisów, do których już się najczęściej nie zagląda. Zresztą wielu interesantów zdradza nam, że wiedzą o tym, iż mają jakieś prawa, ale nie doczytali tekstu ustawy.
Czy w taki razie konieczne jest tworzenie mechanizmów i instytucji, które zapewnią pomoc, gdy obywatel będzie tego potrzebował?
Skoro zgadzamy się, że jest potrzebna wieloraka pomoc tego typu, to musimy też powiedzieć o kilku grupach podmiotów, które próbują tę potrzebę zaspokajać. Przede wszystkim adwokaci i radcowie prawni. To jest ta profesjonalna pomoc prawna na najwyższym poziomie. Ale potem mamy cały system działań ludzi dobrej woli, również podmiotów państwowych, które próbują świadczyć bezpłatną lub uproszczoną pomoc prawną. Dla mnie są to przede wszystkim biura poselskie i senatorskie, które w polskiej rzeczywistości – po części zupełnie nieoczekiwanie z punktu widzenia ustawodawcy – spełniają taką rolę pierwszej pomocy prawnej. To są często poradnie prawne, czy dyżury przy parafiach, prowadzone pro bono przez adwokatów, radców prawnych, sędziów, prokuratorów i innych prawników. Są też poradnie obywatelskie działające w ramach organizacji pozarządowych, które takiej pomocy udzielają, także poradnie przy uniwersyteckich wydziałach prawa. I wreszcie mamy typowe „prawo ubogich”, czyli obronę z urzędu, będącą pomocą prawną przysługującą osobom, które mogą uzasadnić, że znajdują się w szczególnie trudnej sytuacji materialnej.
Jeśli oddzielimy od tej listy obrony z urzędu, która to działalność jest uregulowana stosownymi przepisami, to w pozostałych przypadkach mamy do czynienia z działaniami o charakterze akcyjnym. Taki przecież charakter mają też "dni bezpłatnych porad" organizowane przez samorządy radców prawnych i adwokatów, a ostatnio np. zorganizowana przez samorząd notarialny akcja bezpłatnych porad dotyczących spadków i dziedziczenia.
Bardzo podobają mi się te akcje i chciałabym serdecznie podziękować samorządom za takie inicjatywy.
No tak, ale przy całym uznaniu i szacunku dla takich działań, to dalej są akcje. Tymczasem od kilku co najmniej lat mówi się w Polsce o konieczności stworzenia systemu bezpłatnej pomocy prawnej dla osób niezamożnych i stosowna ustawa jakoś nie może powstać.
Kolejne projekty nie mogły być doprowadzone do finału głównie z powodu obawy o koszty stworzenia takiego systemu. Wiem, że to minister finansów protestował przeciwko kolejnym koncepcjom, ale znając napięcia występujące w budżecie naszego państwa, należy jego obawy także zrozumieć. W tej sytuacji warto zastanawiać się, jak te obawy ministra finansów przed nadmiernymi kosztami takiej bezpłatnej pomocy prawnej zmniejszyć. Jak doprowadzić do tego, żeby ustawa, która jest bardzo potrzebna, stała się rzeczywistością.
Najnowszy projekt, zgłoszony w końcu listopada przez posłów SLD próbuje ten lęk osłabić, proponując zapis w ustawie, że bezpłatna pomoc prawna miałaby być zadaniem własnym gmin, które byłyby w ten sposób zobowiązane do jej finansowania ze swoich dochodów. Minister finansów prawdopodobnie nie będzie protestował przeciwko takiemu rozwiązaniu, ale gminy raczej tak.
Konstytucja i ustawy mówią wyraźnie, że gmina nie może otrzymać nowych zadań, za którymi nie pójdą nowe środki. A więc znowu jesteśmy w punkcie wyjścia. Zrzucenie tego w ramach „decentralizacji kłopotów” starą metodą na gminy nie na wiele się zda.
No to jakie rozwiązanie należy zastosować? Stworzyć centralnie taką strukturę? Wśród projektów, jakie powstawały w poprzednich latach był też taki, by Ministerstwo Sprawiedliwości stworzyło na terenie całego kraju sieć ośrodków udzielających porad prawnych. Przewidywane koszty były wysokie, więc projekt upadł ze wspomnianego wcześniej powodu.
Sądzę, że trudno będzie znaleźć jedno idealne rozwiązanie dla wszystkich problemów. Można jednak wziąć pod uwagę kilka elementów, które złożą się na końcowe rozwiązanie. Potrzebujemy precyzyjnie określonej pomocy prawnej dla osób znajdujących się w rzeczywiście najtrudniejszych warunkach i najbiedniejszych. Jeżeli minister sprawiedliwości, czy klub SLD, albo inny klub w Sejmie, przedstawi jakieś rozwiązanie, w którym będzie mowa o takim zawężeniu, które pozwoli ministrowi finansów zgodzić się na zrobienie tego pierwszego kroku, to przywitam to z zadowoleniem. Można natomiast ten podstawowy moduł obudować szeregiem innych działań, które cały system poszerzą. Na przykład próbuję już teraz robić w tej dziedzinie pewne rzeczy w dostępnym mojemu urzędowi zakresie, bo przecież elementem tej doraźnej pomocy prawnej stało się faktycznie także Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich. Zanim więc zacznę mówić o tym, czego oczekiwałabym od innych, chcę powiedzieć, co robimy sami. Po pierwsze - właśnie żeby nie było akcyjności - chcę w kolejnych miejscowościach doprowadzić do bezkosztowego otwarcia punktów przyjęć spraw kierowanych do rzecznika praw obywatelskich. Chcemy, by raz w miesiącu w budynku urzędu wojewódzkiego, na razie robimy to w Krakowie, Kielcach, Olsztynie (od 8 grudnia br.), Częstochowie i wkrótce w Lublinie, a więc w miejscach, w których nie ma ośrodków terenowych RPO, nasz przedstawiciel przyjmował sprawy od obywateli. To pozwoli na bezpośredni kontakt z ludźmi najbardziej bezradnymi, którzy nie wysyłają skargi przez Internet, ponieważ jak wspomnieliśmy, są wykluczeniu informatycznie.
Po drugie chcę zorganizować serię szkoleń dla tych pracowników biur poselskich i senatorskich, którzy przecież w praktyce bardzo często tej bezpłatnej pomocy prawnej udzielają. Takie wsparcie jest im potrzebne, i ta nasza inicjatywa spotkała się już z dużym zainteresowaniem ze strony Sejmu i Senatu. Sama byłam przez osiem lat posłem, więc wiem, że duża część wyborców przychodzących do biura poselskiego czy senatorskiego potrzebuje pomocy prawnej, i tej pomocy prawnej biuro bezpłatnie udziela. Wobec tego zaczynamy już w styczniu szkolenia dla pracowników, którzy tym się zajmują. W rozmowach z ministrem sprawiedliwości podkreślam, że mamy właśnie taką niemal niewidoczną sieć setek biur, która stale działa i która w cichym konsensusie, mimo wszelkich różnic politycznych, tę pracę prowadzi. Może więc warto je wyposażyć w lepsze środki, szkolić ich pracowników, by wzmocnić tę ich rolę. Byłabym wdzięczna, gdyby także samorządy radców prawnych i adwokatów podjęły kontakty z tymi biurami. Gdyby np. niezależnie od takich akcji, jak dni bezpłatnych porad, włączyły się też w szkolenie ich pracowników, a może też wsparły swoją pracą.
To może też być apel do kancelarii prawniczych, by wspierały swą wiedzą te biura poselskie i senatorskie, które świadczą pomoc prawną, tak jak już wspierają w ten sposób wiele organizacji społecznych.
Naturalnie, ale warto pamiętać, że tego typu współpraca mogłaby być też dobrą formą promocji usług prawnych. Środowisko prawnicze mogłoby sobie "wychowywać" w ten sposób przyszłych klientów, oswajać ludzi ze swoją działalnością, pokazywać, że to nie są sprawy tak bardzo niedostępne.
Czy ten pomysł zmierzający do wzmocnienia, czy wsparcia biur poselskich i senatorskich, to miałby być zamiast, czy obok tej postulowanej ustawy? Zamiast generalnego i kompleksowego rozwiązania?
To jest trochę tak, jak z tą piosenką "Kryzysowa narzeczona". Jest to pomysł na jeszcze, jak sądzę, dwu - trzyletni okres trudnej sytuacji finansów publicznych. Chodzi to, by nie czekać, tylko już zacząć coś robić. A oczywiście, porządna ustawa wprowadzająca system tej pomocy jest konieczna. Chciałabym jednak zwrócić uwagę także na inny aspekt tego problemu, dotyczący już bardziej środowiska prawniczego. Otóż czytałam ostatnio książkę dotyczącą wojennych losów prof. Adama Rotfelda. Jego ojciec był przed wojną adwokatem i w książce jest takie zdjęcie z podpisem: Rada Adwokacka w Przemyślanach, na którym to zdjęciu widzimy piętnaście osób. Przecież to było niezbyt duże, prowincjonalne miasto. Czy teraz w kilkutysięcznym mieście mamy tylu adwokatów?
Chyba nie, ale dotknęła pani bardzo ważnego problemu podaży usług prawnych. Zmierza pani do tego, że w Polsce jest za mało adwokatów i radców prawnych? Należałoby dążyć do zwiększenia liczby osób świadczących pomoc prawną?
Problem dostępu do tego rynku niewątpliwie też istnieje. Ale zwiększenie liczby podmiotów świadczących pomoc prawną i tak następuje. Problemem są także próby blokowania tego dostępu, w Biurze Rzecznika spotykamy się ze skargami dotyczącymi tego problemu. Na przykład, mamy skargi, że następuje to poprzez zawyżanie opłat za wpis na listę czy przez pewne szykany administracyjne. Natomiast rozszerzenie grupy zawodowej świadczącej profesjonalną pomoc prawną na pewno i tak nastąpi. Ja widzę, choćby na podstawie relacji z moimi studentami, czy pracownikami, że jest duże „ciśnienie” w tym kierunku.
Potwierdzeniem tego trendu jest także liczna grupa młodych prawników uczestniczących obecnie w aplikacjach prawniczych. Ale doprecyzujmy jeszcze pojęcia. Gdy mówimy o prawie do pomocy prawnej, mamy na myśli prawo do kupienia jej sobie jako usługi rynkowej, czy otrzymania jako wsparcia ze strony władzy publicznej?
We wszystkich krajach, w których bezpłatna pomoc prawna jest zorganizowana, jest ona związana ze stanem biedy. Ale dla większości społeczeństwa to musi być usługa komercyjna. Jednak to, co dostrzegam jako niewywiązanie się przez nasze państwo ze swoich obowiązków, polega na tym, że nie potrafiliśmy wypracować w tej dziedzinie rozwiązań o charakterze ubezpieczeniowym, abonamentowym, czy jakimś innym, które dawałyby szerokim warstwom społeczeństwa pomoc prawną i bezpieczeństwo prawne za niewysokie, chociaż stałe opłaty. Dotyczy to nie tylko zwykłych ludzi, bo są przecież grupy drobnego biznesu, rzemiosła, osób aktywnych gospodarczo w różny sposób, np. w jednoosobowym zatrudnieniu, które traktują skorzystanie z usługi prawnika jako niesłychany luksus i ostateczność.
Z badań przeprowadzanych przez samorządy prawnicze wynika, że większość z tych firm nie ma stałego doradztwa prawnego, nawet w sprawach sądowych występują bez prawnika.
No i dlatego często wpadają w duże kłopoty. Traktuję to zjawisko jako poważny problem i uważam, że w dyskusjach dotyczących sytuacji na rynku pomocy prawnej za bardzo koncentrujemy się na sprawach związanych z dostępem do zawodu, szerszym lub węższym jego otwieraniu lub zamykaniu, zamiast popatrzeć, jak doprowadzić do rzeczywistej dostępności do tych usług. W krajach wysoko rozwiniętych nawet drobny przedsiębiorca nie wyobraża sobie działania bez współpracy ze "swoim" prawnikiem. Tak jak ma swojego lekarza, dentystę, fryzjera. A tymczasem w Polsce mamy ziejącą lukę pomiędzy tą koniecznością istnienia "prawa ubogich", czyli koniecznością stworzenia wparcia prawnego dla osób naprawdę niezamożnych, a dużym biznesem, który ma zorganizowaną obsługę prawną. W środku mamy prawie pustą przestrzeń. To nie jest tylko problem podaży, ale także popytu. Nie potrafiliśmy ludzi, przekonać do potrzeby korzystania z takich usług, nie pokazaliśmy im, że to nie jest dla nich coś nieosiągalnego. Nie dotarliśmy jeszcze do ludzi, którzy trafiają zdesperowani, w poczuciu krzywdy do mnie, z informacją, że oni mogli skorzystać wcześniej z pomocy prawnika, że ta pomoc mogłaby uchronić ich od wielu problemów, i że ta pomoc ich nie zrujnuje. Według mnie jest wielkim zadaniem dla środowiska prawniczego na najbliższe lata, jak przebić się z takim przekazem do społeczeństwa, że "stać cię na prawnika". I rzeczywiście musi być stać ludzi na tego prawnika. Otwarte jest pytanie, co zrobić w Polsce, by przeciętnie zarabiający człowiek miał odwagę pójść do prawnika. Ja wiem, że środowisko prawnicze twierdzi, ze ceny tych usług nie są aż takie wysokie. Ale trzeba też to widzieć w taki sposób, że to co dość dobrze zarabiający prawnicy uważają za cenę umiarkowaną, duża część społeczeństwa może widzieć jako cenę zaporową. Muszą się pojawić naprawdę przystępne oferty.
Próbą odpowiedzi na te pytania są projekty, które proponują wręcz rewolucyjne poszerzenie grupy osób uprawnionych do świadczenia pomocy prawnej, upoważnienie do tego także prawników bez aplikacji. To dobry kierunek?
To jest próba rozwiązywania problemu przez większą konkurencję. Będzie większa konkurencja, ale i różny poziom usług, spadną ceny, zwiększy się dostępność do pomocy prawnej. Proszę bardzo, to nie jest moja sprawa, to jest kwestia polityczna. Ja nie jestem organem politycznym, więc nie będę zajmować stanowiska w tej sprawie.
Przeciwnicy tego sposobu myślenia twierdzą, że wtedy na rynek trafi wielu nie przygotowanych dostatecznie doradców, a więc prawa obywateli mogą być zagrożone przez ich niekompetentne usługi.
To jest problem do rozwiązania przez parlament, jak pogodzić te dwie wartości, czyli postulat zwiększenia podaży usług z koniecznością zapewnienia ich właściwego poziomu. To jest polityczne pytanie, czy jest ryzyko pauperyzacji zawodów prawniczych, czy stworzenie dużej liczby różnych kategorii zawodów prawniczych nie doprowadzi do obniżenia poziomu obsługi obywateli. To parlament musi rozstrzygnąć te problemy. Ja obserwuję dyskusje z tym związane i próbuję do nich wnieść swoją cegiełkę, czyli próbuję powiedzieć, że potrzeba nowego podejścia do organizacji rynku usług prawnych. Jeśli w Polsce tysiące osób wykupują dodatkowe ubezpieczenia lekarskie i różne pakiety usług w tej dziedzinie, to może oznaczać, że jest również rynek na podobne usługi dotyczące prawa. To bardziej obiecujące niż mówienie, że albo będzie tak jak teraz, albo wpuśćmy rzesze nowych prawników o różnych kwalifikacjach na ten rynek i wtedy będzie taniej, bo temu najsłabszemu, czy mniej wykwalifikowanemu będzie się płaciło mniej. Trudno, jeżeli ustawodawca to dopuści, to akurat Rzecznik nie będzie miał prawa tego zabronić.
Ale czy nie pojawią się wtedy takie skargi do Rzecznika, że ktoś został źle obsłużony przez takiego prawnika, że poniósł szkody przez doradcę, którego ktoś niesłusznie dopuścił do świadczenia pomocy prawnej?
Zapewne pojawią się, ale obecnie też mamy podobne skargi, że ktoś został źle obsłużony przez adwokata czy radcę prawnego o najwyższym stopniu przygotowania profesjonalnego. Jest sporo skarg na jakość tej obsługi.
Ale są na to procedury, można doprowadzić do odpowiedzialności dyscyplinarnej takiego prawnika.
No to w tych ewentualnych nowych regulacjach, tworzących nowe kategorie osób uprawnionych do świadczenia pomocy prawnej, również takie procedury powinny być zapewnione. Parlament powinien o to zadbać. Samorządy zawodowe, które uważam za niezbędne, cenne i ważne – moim zdaniem – raczej nie w taki sposób powinny walczyć o właściwy kształt rynku usług prawnych. Już nie jako Rzecznik, ale jako obywatel i były parlamentarzysta sądzę, że trend idzie w tym kierunku, że dostęp do tych zawodów i tak będzie nadal będzie poszerzany i tworzona będzie w tej dziedzinie coraz większa konkurencja. Dlatego ja proponuję inną drogę. Proponuję, żeby silne, kompetentne i mądre środowisko radców prawnych zastanowiło się, jak wykreować nowe oferty dla rynku. Żeby środowisko prawnicze wytłumaczyło rzecznikowi praw obywatelskich, dlaczego w wielu krajach mogą istnieć ubezpieczenia prawne, a Polsce są wciąż wyjątkiem. Nie na tej zasadzie, że kilka firm coś tam nieśmiało i wąskim zakresie proponuje, ale jak stworzyć masowy system poprawiający popyt na usługi prawnicze. Czy to nie byłoby także pośrednie rozwiązanie, które pozwoliłoby zagospodarować te nowe rzesze prawników, bez radykalnego obniżenia jakości usług?
Wycofała pani z Trybunału Konstytucyjnego skargę swojego poprzednika, dotyczącą obowiązkowej przynależności do samorządów zawodowych.
Tu jest konieczne małe sprostowanie - nie wycofałam, tylko ograniczyłam jej zasięg. Kiedyś sama jako członek Komisji Konstytucyjnej z głębokim przekonaniem samorząd zawodowy wprowadzałam do konstytucji i konsekwentnie uważam, że istotą tego samorządu jest jego przymusowość i zdolność sprawowania władztwa, bo inaczej nie ma mowy o samorządzie, tylko będzie to stowarzyszenie. Moja ocena prawna tego problemu jest odmienna niż mojego poprzednika i uważam, że przygotowano mu złe argumenty prawne, że wprowadzono go w błąd. Moja prognoza była taka, że przegram w tej części. Natomiast podtrzymałam tę część skargi, która dotyczyła wykluczenia dożywotnio z samorządu i faktycznie pozbawienia prawa wykonywania zawodu adwokata, który nie płacił składek, bo od tego konkretnego przykładu zaczęła się ta sprawa. Uważam, że to, iż w postępowaniu dyscyplinarnym można było kogoś do końca życia pozbawić prawa wykonywania zawodu, to była tak krzycząca niesprawiedliwość, że tę część skargi należało podtrzymać. Trybunał potwierdził sposób myślenia mojego poprzednika. Zgodnie z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, teraz ta bezterminowość jest niemożliwa.
Wywiad ukazał się w miesięczniku "Kancelaria" 12/2010