Mgr Jakkub Firlus
Magister prawa i student I roku administracji na Wydziale Prawa i Administracji, Uniwersytet Jagielloński, aplikant adwokacki
Mgr Aleksandra Ozimek
Magister prawa i magister administracji Wydziału Prawa i Administracji, Uniwersytet Jagielloński
Model skargi kasacyjnej w świetle projektu ustawy nowelizującej ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
("Przegląd Prawa Publicznego" 2/2015)
("Przegląd Prawa Publicznego" 2/2015)
1. Uwagi wstępne
Czyniąc przedmiotem rozważań instytucję skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w brzmieniu sprzed i po projektowanej nowelizacji ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[1], należy zacząć od umiejscowienia tego środka odwoławczego w jednym z modeli. Biorąc za podstawę charakter danego postępowania oraz kryterium możliwego do osiągnięcia wyniku[2], można wyróżnić trzy zasadnicze modele: model apelacyjny (występujący głównie w systemie trójinstancyjnym), którego istota sprowadza się do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w granicach skargi przez sąd drugiej instancji[3]; model rewizyjny (właściwy zwłaszcza dla systemu dwuinstancyjnego), gdzie sąd drugiej instancji pełni zarazem funkcję instancji merytorycznej i kontrolnej z wyraźnym podkreśleniem drugiej z nich[4]; model kasacyjny (przewidziany dla systemu trójinstancyjnego), w którym rola sądu drugiej instancji sprowadza się do działalności kontrolnej zaskarżonego rozstrzygnięcia i postępowania prowadzącego do jego wydania[5].
Zgodnie z postanowieniami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.[6] w toku każdego postępowania (nie tylko sądowego) musi zostać zapewniona możliwość zaskarżania orzeczeń i decyzji (art. 78). Uszczegółowieniem tej zasady jest wyrażona w art. 176 zasada co najmniej dwuinstancyjnego postępowania sądowego. Z uwagi na treść obu przepisów Konstytucji RP uzasadnione jest twierdzenie o pozostawieniu ustawodawcy możliwości wyboru odpowiedniego modelu zaskarżania orzeczeń[7]. Stąd też dopuszczalne są, a ze względu na niektóre naczelne zasady postępowań sądowych nawet niezbędne, modyfikacje tych klasycznych modeli środków zaskarżenia. Kształt skargi kasacyjnej nadany jej przepisami p.s.a. przemawia za zakwalifikowaniem jej do modelu kasacyjnego z „pewnymi – nieistotnymi – elementami właściwymi dla rewizji”[8].
W dalszej części artykułu zostaną przedstawione dwie naszym zdaniem najbardziej doniosłe propozycje zmian, wpływające na dotychczasowy model skargi kasacyjnej. Instytucja autokontroli w odniesieniu do wyroków jest rozwiązaniem nietypowym. W związku z tym wymaga ona analizy oraz ustalenia przewidywanych praktycznych konsekwencji jej wprowadzenia do systemu środków zaskarżenia. Z kolei przewidziana w art. 188 p.s.a. zasada orzekania reformatoryjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny wpłynie na zmianę charakteru postępowania przed NSA czyniąc zeń, w znacznej mierze, instancję merytoryczną.
2. Autokontrola na podstawie art. 179 § 2 p.s.a.
W art. 179 § 2 p.s.a.[9] przewidziano kompetencję dla WSA do przeprowadzenia tzw. autokontroli własnych orzeczeń, od których przysługuje skarga kasacyjna. Konstrukcja ta w swym podstawowym kształcie nie jest novum w postępowaniu sądowoadministracyjnym, bowiem w art. 195 § 2 p.s.a.[10] zawarto dla sądu tożsame uprawnienie w odniesieniu do postanowień i zarządzeń, od których przysługuje zażalenie. Autokontrola (autoremedura) polega na możliwości uchylenia przez sąd, w określonych przez ustawodawcę okolicznościach, własnego orzeczenia w następstwie jego skutecznego zaskarżenia[11]. Również w innych regulacjach, dotyczących postępowania sądowego, można spotkać tego typu rozwiązanie[12]. W stosunku do postępowania zażaleniowego autokontrola orzeczeń oceniana jest pozytywnie, bowiem umożliwia ona usprawnienie postępowania sądowego i służy jego odformalizowaniu[13]. Ponadto przeciwdziała intencjonalnemu obstrukcjonizmowi, a tym samym umożliwia realizację funkcji ochronnej[14] postępowania sądowoadministracyjnego. Należy jednak rozważyć celowość przenoszenia instytucji charakterystycznej dla postępowania zażaleniowego[15] do postępowania ze skargi kasacyjnej, a zwłaszcza w kształcie zaproponowanym w projekcie ustawy nowelizującej.
Zażalenie jest środkiem odwoławczym, który przysługuje od orzeczeń nierozstrzygających sprawy (a contrario art. 132 p.s.a.) oraz co do zasady niekończących postępowania w sprawie[16]. Jest to środek prawny, dzięki któremu strona ma możliwość żądania weryfikacji rozstrzygnięć dotyczących bądź przebiegu całego postępowania, bądź też kwestii wpadkowych. NSA charakteryzuje postępowanie zażaleniowe jako: „związane z różnego rodzaju kwestiami czysto procesowymi (formalnymi), pojawiającymi się niejednokrotnie w ramach jednego postępowania, niekiedy o charakterze incydentalnym, wręcz marginalnym względem sprawy głównej (zwłaszcza gdy chodzi o przedmiot zaskarżalnych zażaleniem zarządzeń przewodniczącego)”[17]. W ustawodawstwie istnieje tendencja do wyłączania lub ograniczania możliwości zaskarżania orzeczeń wpadkowych (incydentalnych). Pełnią one bowiem funkcję służebną wobec postępowania głównego[18]. Charakter tych orzeczeń uzasadnia obniżenie zakresu gwarancji dla skarżącego, dzięki czemu możliwe jest odformalizowanie i przyspieszenie postępowania. Postępowanie zażaleniowe nie jest koniecznym elementem systemu środków zaskarżenia, niemniej ze względu na doniosłość niektórych orzeczeń incydentalnych możliwość ich zaskarżenia jest pożądana[19]. Pomimo swego akcesoryjnego oraz incydentalnego charakteru postępowanie zażaleniowe spełnia funkcję prewencyjną[20]. Pośrednio wpływa więc na legalność orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie poprzez zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania poprzedzającego jego wydanie. Celem odformalizowania postępowania zażaleniowego jest dążenie do maksymalnego zwiększenia jego efektywności, a tym samym osiągnięcia celu w postaci skrócenia czasu trwania całego postępowania sądowego. Trzeba uwzględniać również fakt, że zażalenie jako środek zaskarżenia może przyczyniać się do kompletnego paraliżu postępowania głównego[21]. Dążeniem zarówno sądu, jak i stron jest zakończenie w sposób definitywny postępowania, czemu ma służyć czynność decyzyjna sądu, jaką jest wyrok lub inne orzeczenie kończące postępowanie w sprawie[22]. Tym samym kwestie wpadkowe powinny być rozstrzygane, a następnie kontrolowane w najszybszy możliwie sposób.
„Kontrola instancyjna orzeczeń co do istoty sprawy i orzeczeń proceduralnych różni się od siebie w znaczący sposób”[23]. Art. 195 § 2 p.s.a. nie będzie zawieszony w normatywnej próżni. Autoremedura pozytywnie wpływa na ekonomię postępowania ze względu na współistnienie z innymi przepisami regulującymi postępowanie zażaleniowe. Projektodawcy nie uwzględniają charakteru orzeczeń podlegających zaskarżeniu skargą kasacyjną, jak również różnego celu obu postępowań[24]. Jak wykazała praktyka orzecznicza NSA, zawarte w art. 197 § 2 p.s.a. odesłanie nie zmienia charakteru postępowania zażaleniowego. Ponadto daje się zauważyć tendencję do liberalnej wykładni tego przepisu w duchu odformalizowania i usprawnienia postępowania. Względna dewolutywność zażalenia koresponduje z przewidzianą w art. 165 p.s.a. tzw. odwołalnością orzeczeń. Oznacza ona możliwość wyeliminowania własnego, nawet niewadliwego orzeczenia przez sąd, który je wydał. Jako tym bardziej uzasadniona jawi się możliwość uchylenia takiego orzeczenia w razie jego zaskarżenia zażaleniem. Natomiast projektowana zmiana nie uwzględnia faktu, iż sąd jest bezwzględnie związany wyrokami oraz postanowieniami kończącymi postępowanie w sprawie. Art. 179 § 2 p.s.a. zmieni charakter skargi kasacyjnej, czyniąc z niej środek odwoławczy względnie dewolutywny. W razie zaskarżenia sąd przestanie być związany swym orzeczeniem, bowiem będzie mógł je wyeliminować z obrotu prawnego. Taka konstrukcja jest próbą wprowadzenia quasi-instancji poziomej. Sami projektodawcy stwierdzają, że „sądy uzyskają uprawnienie […] do ponownego rozpoznania i rozstrzygania spraw”[25].
Adresatem projektowanego przepisu jest wojewódzki sąd administracyjny (WSA). W uzasadnieniu projektu zmiany p.s.a. została całkowicie przemilczana istotna rola, jaką w całej procedurze autokontroli będzie odgrywał przewodniczący wydziału. To on jako pierwszy bada skargę kasacyjną, a tym samym od jego spostrzegawczości będzie zależała praktyczna doniosłość proponowanej zmiany[26]. W związku z tym wymagana jest nowelizacja § 57 Regulaminu wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych[27], której zasadniczym celem powinno być wykazanie wszystkich czynności, które przewodniczący wydziału będzie zobligowany z urzędu podjąć w razie stwierdzenia dopuszczalności zastosowania przez sąd art. 179 § 2 p.s.a.
Dla dalszych rozważań zagadnieniem o dużej doniosłości praktycznej jest ustalenie, w jakim zakresie WSA przy korzystaniu z autokontroli będzie stosował przepisy zawarte w dziale IV rozdziale 1 p.s.a. Jedną z naczelnych zasad systemu środków zaskarżenia jest zasada skargowości, stanowiąca przejaw dyspozycyjności. Wola strony decyduje o wszczęciu, kształcie i bycie postępowania wywołanego wniesieniem określonego środka zaskarżenia[28], a jednocześnie wyklucza ona możność działania sądu z urzędu. Kolejną zasadą jest dwuinstancyjność postępowania, która zakłada jego podział na co najmniej dwa następujące po sobie stadia. Z powyższego wynika, że zainicjowane przez stronę postępowanie ma inny charakter niż to, które toczyło się dotychczas przed sądem pierwszej instancji. Nie można apriorycznie wykluczyć dopuszczalności stosowania art. 173−193 p.s.a. tylko z tego powodu, że pewne czynności orzecznicze będą dokonywane przez WSA. Celem uniknięcia problemów i rozbieżności w praktyce stosowania komentowanej instytucji ustawodawca powinien wprost opowiedzieć się za możliwością bądź brakiem możliwości stosowania tych przepisów. Wobec braku wypowiedzi ustawodawcy przyjmujemy, że będą miały zastosowanie wszystkie niezbędne dla realizacji celów projektowanej zmiany przepisy dotyczące skargi kasacyjnej. Stosowanie art. 179 § 2 p.s.a. w oderwaniu od pozostałych przepisów zamieszczonych w dziale IV p.s.a. prowadziłoby do wniosków, które są trudne do zaakceptowania. W takiej sytuacji – autonomicznej wykładni – dopuszczalne byłoby m.in. twierdzenie o braku związania sądu podstawami skargi kasacyjnej.
Zasadą będzie zatem rozpoznawanie skargi kasacyjnej w trybie autokontroli na rozprawie w składzie trzech sędziów (art. 181 p.s.a.). Wątpliwości mogą powstać na tle dopuszczalności rozpoznania przez WSA skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Jawność postępowania jest standardem konstytucyjnym, a ponadto znajduje swoje potwierdzenie w p.s.a. Art. 179 § 2 p.s.a. − inaczej niżeli art. 195 § 2 p.s.a. − nie zawiera wypowiedzi co do dopuszczalności rozpoznania środka zaskarżenia na posiedzeniu niejawnym. Naszym zdaniem do postępowania autokontrolnego znajdą zastosowanie wszystkie (niezbędne) przepisy dotyczące postępowania przed NSA, a tym samym również te dotyczące możliwości rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym[29]. W przeciwnym razie przed WSA wymagany byłby dużo wyższy standard ochrony skarżącego niżeli przed NSA. Tym bardziej że miałoby to miejsce wobec wyraźnej, dopuszczalnej rezygnacji strony ze swojego procesowego uprawnienia do rozprawy odwoławczej (art. 182 § 2 p.s.a.).
Problemem jest dopuszczalność orzekania w trybie art. 179 § 2 p.s.a. w sytuacji, w której sędzia brał udział w wydawaniu zaskarżonego orzeczenia. Jest to związane z treścią art. 18 § 1 pkt 6 p.s.a. Projektowana zmiana doprowadzi do przekształcenia skargi kasacyjnej ze środka o charakterze dewolutywnym w środek o charakterze względnie dewolutywnym. Wobec tej zmiany jako nieaktualne jawią się poglądy, z których płynie wniosek, iż przepis ten dotyczy tylko i wyłącznie sytuacji, w której sędzia kontroluje swoje orzeczenie w instancji wyższej[30]. W odniesieniu do postępowania zażaleniowego istnieje tendencja do szerokiego dopuszczania możliwości orzekania przez tego samego sędziego dwukrotnie odnośnie do tej samej kwestii[31]. Naszym zdaniem warunkiem zastosowania art. 18 § 1 pkt 6 p.s.a. jest tożsamość rozstrzyganych spraw, a nie kwestia, czy kontrola jest dokonywana na tym samym szczeblu sądów. Mając na uwadze ten argument, jak również potrzebę pogłębiania zaufania obywateli do sądów, stoimy na stanowisku, że sędziowie, którzy brali udział w wydawaniu zaskarżonego orzeczenia, będą wyłączeni z mocy prawa od udziału w orzekaniu w trybie art. 179 § 2 p.s.a. Fakt możliwości zaskarżenia orzeczenia wydanego w trybie autokontroli nie wpływa na prawidłowość tego stanowiska. „Możność kontroli orzeczenia przez sąd wyższej instancji nie oznacza, że nie muszą być zachowane procesowe gwarancje bezstronności sędziego […]”[32].
Z procesowego punktu widzenia ważny jest termin, w jakim sąd będzie mógł dokonać autokontroli. Moment końcowy nie budzi naszym zdaniem wątpliwości. Z zestawienia treści § 1 oraz § 2 art. 179 p.s.a. wynika, że WSA będzie mógł dokonać autokontroli do momentu przedstawienia skargi kasacyjnej NSA. Jakkolwiek wymóg „bezzwłoczności”, zawarty w § 1, dotyczy czynności przekazania środka zaskarżenia do sądu odwoławczego, to jednak sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić ten standard również w przypadku korzystania z instytucji autokontroli. Jako niepokojące należałoby oceniać takie postępowanie WSA, gdzie bezterminowo skarga kasacyjna byłaby przetrzymywana, a argumentacją dla tego stanu rzeczy byłaby chęć skorzystania z kompetencji przewidzianej w art. 179 § 2 p.s.a. Moment początkowy może budzić wątpliwości. Po zbadaniu dopuszczalności skargi kasacyjnej sąd będzie mógł rozważyć zasadność przeprowadzenia autokontroli[33]. Powstaje jednak pytanie, czy WSA, chcąc skorzystać ze swego uprawnienia, będzie miał obowiązek oczekiwać, aż upłynie termin do przedstawienia odpowiedzi na skargę kasacyjną, czy też będzie mógł przystąpić od razu do jej rozpoznania[34]. Nie sposób przyjmować, iż obowiązek doręczenia skargi kasacyjnej będzie pochodną braku przeprowadzenia przez WSA autokontroli. Logicznym następstwem tego byłaby możliwość rozpoznania środka przez WSA w sytuacji, w której strona przeciwna nie ma pojęcia o jego wniesieniu, a tym samym zostaje pozbawiona możliwości ustosunkowania się do twierdzeń w nim zawartych. W możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną należy upatrywać gwarancję zasady równości stron postępowania. Z kolei źródłem uprawnienia płynącego dla strony z art. 179 § 1 p.s.a. jest termin w nim zawarty, bowiem przed jego upływem WSA nie powinien przekazać skargi do NSA[35]. Tym samym WSA będzie mógł rozpoznać skargę kasacyjną w sytuacji albo gdy wszystkie strony, które nie wniosły skargi kasacyjnej, ustosunkują się do niej w odpowiedzi, albo gdy upłynie termin przewidziany w art. 179 § 1 p.s.a. W przeciwnym razie w skrajnych wypadkach mogłoby dojść nawet do nieważności postępowania[36].
Art. 179 § 2 p.s.a. będzie przepisem, który sąd powinien stosować z urzędu, kiedy tylko dostrzeże ziszczenie się przesłanek w nim zawartych. Autokontrola będzie obligatoryjna w tym znaczeniu, że zastosowanie tego trybu przez WSA będzie obowiązkiem[37], którego realizacja będzie podlegała instancyjnej kontroli[38]. W doktrynie wskazuje się, że jakkolwiek wniosek strony o skierowanie jej środka zaskarżenia do rozpoznania w trybie autokontroli nie jest przez ustawę wymagany, to jednak bywa on przydatny[39]. Wobec obligatoryjnego sporządzania skarg kasacyjnych przez profesjonalnych pełnomocników można jako postulat sformułować wymóg zamieszczania takiego wniosku w skargach kasacyjnych z odpowiednim wywodem, uzasadniającym ziszczenie się przesłanek zawartych w art. 179 § 2 p.s.a. Będzie to w dużej mierze ułatwiało pracę przewodniczącego wydziału, który nie zawsze przy wstępnym badaniu dopuszczalności środka zaskarżenia będzie w stanie dostrzec zaistnienie przesłanek z art. 179 § 2 p.s.a.
Art. 179 § 2 przewiduje dwie podlegające ścisłej wykładni przesłanki jego stosowania, tj.: 1) w sprawie zachodzi nieważność postępowania oraz 2) podstawy skargi są oczywiście uzasadnione. Konstrukcja tych przesłanek jest w zasadzie odzwierciedleniem treści art. 195 § 2 p.s.a. W odniesieniu do pierwszej przesłanki należy stwierdzić, iż z art. 183 § 1 p.s.a. wynika obowiązek zbadania przez sąd, czy zachodzi nieważność postępowania w każdym przypadku[40]. Taka konstrukcja przesłanki w połączeniu z obowiązkiem stosowania tego trybu przez WSA z urzędu nakłada na przewodniczącego wydziału konieczność badania każdej wpływającej skargi kasacyjnej pod kątem zaistnienia jednej z przyczyn wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.s.a. W razie podejrzenia wystąpienia jednej z tych okoliczności przewodniczący wydziału będzie musiał wyznaczyć rozprawę oraz sędziów, którzy dokonają merytorycznej oceny środka zaskarżenia. Jeszcze większe wątpliwości wzbudza druga przesłanka. Można rzec, że oczywistość podstaw będzie zachodziła wówczas, gdy dla każdego zaskarżone orzeczenie jest wadliwe w tak dużym stopniu, że nie może być utrzymane w mocy, przy czym wadliwość ta jest „zauważalna bez potrzeby dokonywania jej głębszej analizy”[41]. Taka konstrukcja drugiej przesłanki nie uwzględnia charakteru podstaw skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz rozlicznych wątpliwości, jakie pojawiają się w praktyce stosowania art. 174 p.s.a.[42]. Sformułowanie to umożliwia dowolne ocenianie zaistnienia bądź braku zaistnienia podstaw dla dokonania autokontroli przez WSA.
Konstrukcja podstaw z art. 179 § 2 p.s.a. wymaga dogłębnej analizy akt sprawy oraz skargi kasacyjnej najpierw przez przewodniczącego wydziału, a następnie przez – co do zasady – 3 sędziów. Jest to o tyle niefortunne rozwiązanie, że w razie wystąpienia jakiejkolwiek wątpliwości podczas rozpoznawania skargi kasacyjnej w trybie art. 179 § 2 p.s.a. będzie należało przekazać środek zaskarżenia do NSA[43]. Zabieg polegający na przeniesieniu z drobnymi zmianami podstaw przewidzianych w art. 195 § 2 p.s.a. nie uwzględnia faktu związania sądu podstawami skargi kasacyjnej oraz charakteru i zakresu dokonywanej kontroli. W przypadku zażalenia jako odformalizowanego środka umożliwiającego weryfikację prawidłowości rozstrzygnięć o czysto formalnym charakterze możliwe jest szybkie zauważenie popełnionych błędów i uznanie środka za „oczywiście uzasadniony”. W przypadku skargi kasacyjnej, która jest środkiem zaskarżenia o bardzo wysokim stopniu sformalizowania, gdzie wymaga się od pełnomocników eksperckich wywodów prawniczych w jej treści, taka możliwość nie występuje. Już z tego tylko powodu uważamy, że instytucja ta będzie miała praktycznie znikome znaczenie.
W odniesieniu do możliwości orzeczniczych WSA na tle art. 179 § 2 p.s.a. daje się zauważyć, że orzeczenie to będzie mogło być jedynie pozytywne w tym znaczeniu, że zostanie osiągnięty bezpośredni cel środka zaskarżenia, jakim jest dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia[44]. Nie zawsze będzie wymagana faza iudicum rescissorium. W treści art. 179 § 2 p.s.a. jest wprawdzie kategoryczne stwierdzenie o konieczności po uchyleniu orzeczenia ponownego rozpoznania sprawy, niemniej jednak podejście to nie uwzględnia treści art. 173 § 1 p.s.a. Skarga kasacyjna jako środek odwoławczy w dalszym ciągu ma przysługiwać nie tylko od wyroków, ale również od niektórych postanowień kończących postępowanie w sprawie[45]. Projektowany przepis nie uwzględnia tej różnicy. W przypadku postanowień niejednokrotnie wystarczające jest uchylenie zaskarżonego orzeczenia bez konieczności rozpoznawania ponownie kwestii w nim rozstrzygniętej. Należy przyjmować, że w trybie autokontroli będzie miał zastosowanie art. 186 p.s.a., a zatem WSA w razie stwierdzenia nieważności postępowania będzie mógł uchylić wyrok także w niezaskarżonej części. Oprócz orzeczenia o charakterze kasatoryjnym oraz reformatoryjnym dopuszczamy możliwość skorzystania przez WSA z uprawnienia przewidzianego w art. 189 p.s.a.[46]. Zatem w granicach przesłanek, o których mowa w art. 179 § 2 p.s.a., WSA będzie uprawniony do uchylenia postanowieniem wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Przykładowo taka sytuacja może mieć miejsce w razie wydania wyroku w postępowaniu, w którym droga sądowa była niedopuszczalna (art. 183 § 2 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.s.a.). Odmienne podejście przeczyłoby ratio wprowadzania tego uregulowania, bowiem sąd byłby zobowiązany przekazać skargę kasacyjną do NSA tylko w celu uchylenia orzeczenia i odrzucenia skargi przez ten sąd. Taka interpretacja przeczy racjonalności oraz jest sprzeczna z zasadą ekonomii postępowania. Wyroki i postanowienia wydane w trybie autokontroli będą podlegały uzasadnieniu w trybie i terminie przewidzianym w art. 193 p.s.a.
Orzeczenie wydane w ramach autokontroli jest zaskarżalne skargą kasacyjną „na zasadach ogólnych”. Muszą więc być spełnione wszelkie wymagania zawarte w art. 173 i n. p.s.a. W obliczu możliwości ponownego zaskarżenia wydanego w omawianym trybie orzeczenia istnieje niebezpieczeństwo wykorzystywania tego uprawnienia do przewlekania postępowania. W związku z tym uzasadnienia orzeczeń wydanych w trybie art. 179 § 2 p.s.a. powinny być na tyle perswazyjne, aby strona zrozumiała celowość dokonanej autokontroli i odstąpiła od zamiaru zaskarżania „dla samej zasady” wydanego orzeczenia. Ostatnią wątpliwością, jaka pojawia się na tle tego przepisu, jest dopuszczalność ponownego skorzystania z art. 179 § 2 p.s.a. W uzasadnieniu projektu zmiany ustawy stwierdza się, że w przypadku ponownego zaskarżenia zastosowanie tego przepisu będzie wyłączone[47]. Nie wynika to z ustawy, a tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, że omawianego przepisu nie będzie można ponownie zastosować. W związku z tym zasadne wydaje się przyjęcie, że w razie skonkretyzowania się po raz wtóry przesłanek jego zastosowania WSA będzie uprawniony do uchylenia i zmiany swojego orzeczenia wydanego uprzednio w trybie art. 179 § 2 p.s.a.
3. Uprawnienia NSA w zakresie reformatoryjnego orzekania
W obowiązującym stanie prawnym art. 188 p.s.a. nazbyt wąsko określa sytuacje, w których NSA, uwzględniając skargę kasacyjną, byłby uprawniony do reformatoryjnego orzekania, co już od momentu wprowadzania w Polsce dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego było negatywnie oceniane przez doktrynę i pozostaje aktualne po dziś dzień[48]. Przewidziane w tym zakresie ograniczenia przyczyniają się do wydłużenia procesu merytorycznego rozpatrzenia skargi, a tym samym poprzez „proces «wędrowania» sprawy między sądami administracyjnymi obu instancji”[49] oddalają skarżącego od ostatecznego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, którego wynik – bardzo często – wymaga jeszcze wdrożenia w życie poprzez wydanie zgodnego z orzeczeniem sądu administracyjnego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej[50].
Obecny kształt przepisu dopuszcza możliwość wydania wyroku reformatoryjnego tylko wówczas, gdy kumulatywnie zaistnieją dwie przesłanki: pozytywna i negatywna[51]. Pierwsza z nich sprowadza się do ustalenia przez NSA w zakresie powołanych podstaw kasacyjnych, iż zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, druga zaś wymaga jednoczesnego ustalenia braku naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji NSA orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Już samo sformułowanie w sposób zawężający przesłanek umożliwiających zastosowanie tego przepisu przemawia za nieuzasadnionym ograniczeniem kompetencji merytorycznego orzekania przez NSA[52]. Dodatkowo należy zauważyć, że spełnienie wskazanych powyżej przesłanek nie obliguje jeszcze NSA do wykorzystania przysługującej mu w ramach tego przepisu kompetencji, na co wyraźnie wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot: „może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę”. Taka redakcja art. 188 p.s.a. sprawia, że możliwość skorzystania przez sąd odwoławczy z – i tak już wąsko określonych – uprawnień do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ma jedynie charakter fakultatywny, a więc ponadto uzależniona jest od uznania NSA[53]. Pozostawienie w tym zakresie „swobody” dla sądu odwoławczego można potraktować jako kolejną (trzecią) już przesłankę. Dopiero bowiem podjęcie stosownej decyzji o skorzystaniu z tego uprawnienia doprowadzi do wydania orzeczenia merytorycznego. Warto również w tym miejscu zasygnalizować, iż art. 188 p.s.a. w obecnym brzmieniu jest w znacznej mierze odpowiednikiem dawnego art. 39315 k.p.c., który bardzo ograniczał możliwości merytorycznego orzekania przez SN w sprawach cywilnych[54]. Na tym tle należy zgodzić się z ogólnie prezentowanym stanowiskiem, wedle którego specyfika postępowania sądowoadministracyjnego w stosunku do pozostałych procedur sądowych (zwłaszcza cywilnej) nakazuje rozważne wykorzystanie wypracowanych przez nie rozwiązań, nie tracąc z pola widzenia ryzyka związanego z tego rodzaju mechanicznym ich przenoszeniem[55].
Proponowana zmiana art. 188 p.s.a.[56] w założeniach prezentowanych przez jej projektodawców ma przyczynić się do poszerzenia „możliwości reformatoryjnego orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, a więc orzekania bezpośrednio także co do samej skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego”[57]. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż projektodawcy odeszli od kazuistycznego wskazania przesłanek, których ustalenie w obowiązującym stanie prawnym jest warunkiem koniecznym dla rozważenia możliwości skorzystania przez sąd odwoławczy z uprawnienia do merytorycznego orzekania. Tym samym już nie tylko stwierdzenie naruszenia prawa materialnego oraz jednoczesny brak naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, będzie uprawniał NSA do merytorycznego orzekania, ale będzie mógł on rozpoznać skargę „w każdym przypadku”[58], jeżeli tylko „uzna, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona”. Takie rozwiązanie – jak można przypuszczać – będzie miało na celu przeobrażenie dotychczasowej wyjątkowej możliwości korzystania z uprawnień reformatoryjnych NSA w zasadę[59]. Warty odnotowania na marginesie prowadzonych tu rozważań wydaje się fakt, iż jedną z konsekwencji pozbawienia wyjątkowego charakteru rozstrzygnięć wydawanych na podstawie art. 188 p.s.a. będzie utrata podstawowego argumentu przez przeciwników możliwości stosowania przez NSA w trakcie merytorycznego rozpoznania sprawy art. 135 p.s.a. w związku z art. 193 p.s.a. To właśnie ów wyjątkowy charakter merytorycznego orzekania nie uprawniał w ich ocenie wykorzystania interpretacji rozszerzającej, za jaką należałoby uznać stosowanie w takim przypadku przez NSA art. 135 p.s.a.[60].
Jednocześnie projektodawcy zaproponowali zmianę charakteru orzekania merytorycznego z fakultatywnego na obligatoryjny, na co wskazuje użyte sformułowanie, że NSA „w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę”. Zobowiązanie NSA do orzekania reformatoryjnego i ograniczenie w tym zakresie dopuszczalnej w obecnym stanie prawnym „swobody” wydaje się trafne i może przyczynić się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Dotyczyć to będzie zwłaszcza sytuacji, w których sąd pierwszej instancji w sposób błędny zastosował przepis prawa materialnego, a sąd odwoławczy mimo potencjalnej możliwości wydania orzeczenia merytorycznego uchylił zaskarżone orzeczenie WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W takim bowiem przypadku, z uwagi na wynikające z art. 190 p.s.a. związanie sądu pierwszej instancji dokonaną przez NSA wykładnią prawa w tej sprawie, rola WSA sprowadza się w praktyce do wydania orzeczenia będącego niejako „realizacją poglądów” wskazanych w orzeczeniu uchylającym i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania[61], na które to rozstrzygnięcie ponownie będzie przysługiwała skarga kasacyjna, co w efekcie końcowym przyczynia się do wydłużenia postępowania[62] oraz zwiększa jego koszty[63]. Proponowana nowelizacja art. 188 p.s.a. sprawia, iż w przywołanym przykładzie sąd odwoławczy będzie musiał rozpoznać taką skargę, orzekając reformatoryjnie, podczas gdy w obecnym stanie prawnym zależałoby to wyłącznie od jego uznania.
Planowany kierunek zmian zasługuje na aprobatę, stanowiąc odpowiedź na wysuwane już wcześniej postulaty doktryny[64]. Niemniej jednak redakcja art. 188 w brzmieniu wskazywanym w projekcie nowelizacji nie jest wolna od wątpliwości interpretacyjnych, których kolejność powołania i omawiania nie jest przypadkowa, bowiem rozstrzygnięcie pierwszej warunkuje przyjęcie poczynionych założeń w stosunku do kolejnej. Po pierwsze rozważenia wymaga fakt, o jaką sprawę chodziło projektodawcom, czy sprawę administracyjną, czy też może sądowoadministracyjną. Po drugie po ustaleniu rodzaju sprawy należy odnieść się do kwestii, czy jest to sprawa w znaczeniu materialnym, czy może w znaczeniu formalnym. Po trzecie wyjaśnienia wymaga użyty przez projektodawców zwrot stanowiący jedyną przesłankę dla wydania orzeczenia reformatoryjnego[65], a mianowicie uznanie przez NSA, iż „istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona”. Po czwarte należy ocenić, czy zasadne było pominięcie w projekcie nowelizowanego art. 188 p.s.a. zdania drugiego zawartego w obowiązującym stanie prawnym i jakie konsekwencje może rodzić jego brak.
Odnosząc się do pierwszych dwóch wskazanych wątpliwości, dla ich oceny konieczne jest uwzględnienie zarówno obowiązującego stanu prawnego, poglądów doktryny oraz wypracowanego w tym zakresie orzecznictwa sądów administracyjnych. Mając na uwadze powyższe założenia, już sięgnięcie do art. 1 p.s.a., zawierającego definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej[66] oraz wykorzystanie obowiązujących metod wykładni, skłania do uznania, iż projektodawcy w proponowanym brzmieniu art. 188 p.s.a. używają pojęcia „sprawa” w rozumieniu sprawy sądowoadministracyjnej[67]. Z kolei dla określenia znaczenia tak pojmowanej sprawy niezbędne wydaje się odwołanie do uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 23 maja 2005 r., w której to NSA, odnosząc się do rozumienia sprawy na gruncie art. 18 § 1 pkt 6 p.s.a., stwierdził, że: „przedmiotem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego […] jest rozstrzygnięcie sprawy, a więc sprawy sądowoadministracyjnej, o jakiej mowa w art. 1 tej ustawy, to jest badanie zgodności z prawem określonej działalności organu administracji publicznej, czyli sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Podobnie przedmiotem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, kończącego postępowanie przed tym sądem, jest zakończenie postępowania także w sprawie sądowoadministracyjnej, o jakiej mowa w art. 1 p.s.a.”. Można więc przyjąć, iż z uwagi na przywołane powyżej argumenty przez pojęcie „sprawy” rozważanej na gruncie proponowanego brzmienia art. 188 p.s.a. należy rozumieć sprawę sądowoadministracyjną, i to w znaczeniu materialnym[68].
Najważniejszą – z punktu widzenia możliwości praktycznego stosowania art. 188 p.s.a. w proponowanym brzmieniu – wydaje się być trzecia z przedstawionych wątpliwości, stanowiąca zarazem jedyną przesłankę dla uruchomienia reformatoryjnych uprawnień orzeczniczych NSA, tj. uznanie przez ten sąd, że „istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona”. Jak większość rozwiązań przyjętych w p.s.a., także i w tym przypadku źródeł pochodzenia tego zwrotu należy poszukiwać w procedurze cywilnej, gdzie z uwagi na inny charakter oraz odmienny model postępowania przed sądem drugiej instancji rozumienie tego pojęcia będzie zgoła odmienne[69]. Mając więc na względzie specyfikę postępowania sądowoadministracyjnego, chęć określenia w sposób możliwie najszerszy uprawnień do reformatoryjnego orzekania przez NSA[70] oraz funkcję sądownictwa administracyjnego[71], „dostateczne wyjaśnienie istoty sprawy” należałoby sprowadzić do ustalenia, czy rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji publicznej zostało prawidłowo skontrolowane przez sąd pierwszej instancji. W tym celu na podstawie proponowanego brzmienia art. 188 p.s.a. możliwe wydaje się wyodrębnienie dwóch etapów postępowania przed NSA przy orzekaniu reformatoryjnym, gdzie ustalenia poczynione w pierwszym z nich będą warunkowały przejście do drugiego.
W pierwszej kolejności NSA będzie musiał stwierdzić, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a co się z tym wiąże, uzasadnione jest uchylenie orzeczenia WSA. Taka sytuacja będzie mogła wystąpić w trzech przypadkach. Po pierwsze gdy przywołane w skardze kasacyjnej podstawy (art. 174 p.s.a.) uzasadniające uchylenie orzeczenia WSA znajdą poparcie w ocenie NSA. Po drugie gdy NSA dostrzeże co najmniej jedną z przesłanek nieważności postępowania, które zobligowany jest brać pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 p.s.a.) niezależnie od granic zaskarżenia. Po trzecie jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 189 p.s.a.), które to okoliczności NSA – zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów z 8 grudnia 2009 r.[72] – może brać pod uwagę z urzędu. Dopiero uznanie za zasadną którejś z przedstawionych powyżej okoliczności – czy to na wniosek, czy z urzędu – pozwoli na uwzględnienie skargi kasacyjnej, a tym samym uchylenie zaskarżonego orzeczenia. Jednocześnie otworzy się możliwość przejścia do drugiego – „merytorycznego” – etapu rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 50 p.s.a.[73] i zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez wydanie orzeczenia w ramach kompetencji orzeczniczych określonych w art. 145−151 p.s.a. w związku z art. 193 p.s.a.[74], jeżeli tylko NSA „uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona”.
Należy w tym miejscu zaznaczyć, że w drugim etapie nie znajdzie się trzecia z opisanych powyżej sytuacji z uwagi na odrębne uregulowanie sposobu orzekania przez NSA na podstawie art. 189 p.s.a.[75] oraz charakter tego rozstrzygnięcia[76], dla którego zastosowania irrelewantna pozostaje kwestia „dostatecznego wyjaśnienia istoty sprawy”. Obecnie na poziomie drugiego etapu NSA mógłby (a nie musiał) skorzystać z możliwości reformatoryjnego orzekania jedynie, gdy zasadnie powołano jako podstawę skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego przez WSA[77] i jednocześnie nie powołano[78] albo powołano niezasadnie[79] naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dodatkowo nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.s.a.).
Z kolei biorąc pod uwagę proponowane brzmienie art. 188 p.s.a., można dostrzec w tym zakresie próbę poszerzenia zakresu merytorycznego orzekania przez NSA[80]. W pierwszej kolejności projektowana regulacja wydaje się dopuszczać orzekanie reformatoryjne również, gdy podstawą skargi kasacyjnej będzie – obok zarzutu z art. 174 pkt 1 p.s.a. lub samodzielnie – zasadnie sformułowany zarzut z art. 174 pkt 2 p.s.a., o ile mimo takiego naruszenia przepisów postępowania NSA uzna istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną. W takiej sytuacji, gdy jedyna przesłanka warunkująca skorzystanie z uprawnień reformatoryjnych przez NSA została w projekcie skonstruowana za pomocą pojęć nieostrych, należy przypuszczać, że to każdorazowa ocena konkretnego uchybienia przez NSA będzie przesądzała o możliwości praktycznego zastosowania tego przepisu. Ponadto uwzględniając ostatnią z podniesionych wątpliwości, a mianowicie kwestię usunięcia zdania drugiego w projektowanym brzmieniu art. 188 p.s.a., należy wskazać, iż jego brak będzie obligował NSA do ustalania niejako „od nowa” stanu faktycznego, będącego podstawą dalszego wyrokowania, niezależnie od tego, co w tym zakresie ustalił WSA. Mając więc na względzie konieczność orzekania reformatoryjnego przez NSA w przypadku uznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną oraz konsekwencje płynące z usunięcia zdania drugiego w projektowanym art. 188 p.s.a., można jednak zakładać, że takie rozwiązanie uniemożliwi uchylenie się przez NSA od orzekania merytorycznego m.in. w sytuacji, gdy jedynym zasadnym zarzutem okaże się naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu wadliwej subsumpcji przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, a także gdy nie będzie konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Jednocześnie wydaje się, że ta sama przesłanka dzięki swojemu niedookreśleniu pozwoli NSA odstąpić od reformatoryjnego orzekania w sytuacji, gdy co prawda orzeczenie WSA naruszyło jedynie przepis prawa materialnego[81] i tak sformułowana podstawa znalazłaby swoje uzasadnienie, ale mimo to nie można by przyjąć, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania[82].
Można też zastanawiać się, czy projektowany art. 188 p.s.a. znalazłby zastosowanie w przypadku wystąpienia jednej z przesłanek nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 pkt 5 i 6 p.s.a. W obecnym stanie prawnym zaistnienie którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania uniemożliwia skorzystanie z uprawnienia do reformatoryjnego orzekania[83], a w przypadku wskazanych powyżej dwóch przesłanek (z pkt 5 i 6) NSA zobligowany jest uchylić orzeczenie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania WSA zgodnie z art. 185 § 1 p.s.a.[84]. Mimo braku praktycznego znaczenia przesłanki nieważności postępowania z pkt 6[85], polegającej na naruszeniu przepisów o właściwości rzeczowej, w sytuacji gdy WSA orzekł w sprawie właściwej dla NSA, zasadne wydawałoby się uznanie, iż NSA powinien móc orzekać reformatoryjnie bez konieczności przekazania sprawy do WSA, by ten przekazał ją z powrotem do NSA. Przyjęcie innego rozwiązania spowodowałoby nieuzasadnione wydłużenie postępowania oraz jedynie pozorne zmultiplikowanie liczby rozpatrywanych przed sądem drugiej instancji spraw. Z kolei w przypadku prawidłowego zawiadomienia oraz stawiennictwa na rozprawie kasacyjnej strony, która została pozbawiona możności obrony swych praw w postępowaniu przed WSA (pkt 5), trudno jednoznacznie określić, czy możliwość wypowiedzenia się bezpośrednio przed NSA nie byłaby wystarczająca dla wydania przez ten sąd merytorycznego orzeczenia na podstawie proponowanego brzmienia art. 188 p.s.a.
Odrębną kwestią jest ocena odpowiedniego stosowania nowego uregulowania do postępowania zażaleniowego, która z uwagi na objętość pracy pozostanie tu jedynie zasygnalizowana[86].
4. Uwagi końcowe
Założeniem projektodawców jest maksymalne usprawnienie postępowania oraz ograniczenie napływu skarg kasacyjnych do NSA. Narzędziami do jego osiągnięcia są w ich ocenie m.in. opisane powyżej zmiany. Dostrzeżenie problemów sądownictwa administracyjnego oraz próba ich rozwiązania zasługuje na pozytywną ocenę, ale jakość proponowanych rozwiązań budzi wiele wątpliwości. Łączna analiza obu instytucji prowadzi do wniosku o radykalnej zmianie modelu skargi kasacyjnej. Stanie się ona hybrydowym środkiem odwoławczym o charakterze apelacyjnym, zbliżonym do zażalenia (względna dewolutywność oraz orzekanie merytoryczne jako zasada). Zmiany te nie rozwiązują jednak podstawowego problemu, jaki dotyka postępowania przed NSA, a mianowicie przewlekłości powodowanej przez nadużywanie prawa do skargi kasacyjnej[87].
Wprowadzenie instytucji autokontroli i nałożenie na WSA tak licznych obowiązków spowoduje w istocie przeniesienie w określonym zakresie ciężaru przewlekłości postępowania z NSA do WSA. W dalszym ciągu będzie konieczne kierowanie do NSA skarg kasacyjnych, których bezzasadność jest oczywista, celem ich oddalania[88]. Z kolei rozszerzenie możliwości orzeczniczych NSA w kierunku obligatoryjnego orzekania reformatoryjnego bez jednoczesnego ograniczenia napływu skarg do tego sądu doprowadzi do jego paraliżu. Nakładanie na NSA dodatkowych obowiązków[89] musi uwzględniać fakt, iż jest to jeden sąd dla całego terytorium państwa. W rezultacie doprowadzi to do jeszcze większej przewlekłości postępowania[90].
Optymalnym rozwiązaniem uwzględniającym funkcję i pozycję ustrojową NSA jest wprowadzenie tzw. instytucji przedsądu[91]. Istniałaby wówczas możliwość odrzucania skarg kasacyjnych oczywiście bezzasadnych. Mając na uwadze treść art. 2 oraz art. 45 Konstytucji RP, należałoby wprowadzić – w ramach instytucji przedsądu – obowiązek każdorazowego przyjmowania skargi kasacyjnej do rozpoznania w razie stwierdzenia jednej z przyczyn nieważności postępowania. Jedynie taka zmiana może w sposób pozytywny wpłynąć na efektywność postępowania, a tym samym na urzeczywistnienie zasady sprawiedliwości proceduralnej.
Konstytucja RP powierza ustawodawcy wybór trybu zaskarżania orzeczeń oraz modelu postępowania odwoławczego[92]. Dopuszczalne są zatem pewne ograniczenia prawa zaskarżania orzeczeń. Nie mogą one jednak prowadzić do naruszenia jego istoty[93]. W przypadku przedsądu taka wątpliwość nie może się pojawiać, bowiem istotą zaskarżania orzeczeń jest przewidziana przez prawo procesowe możność kwestionowania wydanego orzeczenia, a nie uprawnienie do uzyskania orzeczenia określonej treści.
SUMMARY
Model of cassation complaint in the light of the draft law amending the Law of Proceedings before Administrative Courts
In this article we are trying to determine the impact of a proposed amendment to the Law on the Proceedings before Administrative Courts on the model of the basic remedy in administrative court proceedings, which is the cassation complaint. We took under consideration two proposals for change, that we believe may raise many questions as well as problems in the practice of their application. These are: self-auditing judgments, which were given by Voivodeship Administrative Courts and extension the capabilities of substantive adjudication by the Supreme Administrative Court.
[1]Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. (dalej: p.s.a.).
[2]Zob. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2011, s. 293−294 wraz z szerszym omówieniem każdego z modeli. Szerzej na temat modeli środków odwoławczych zob. też S. Hanausek, Orzeczenie sądu rewizyjnego w procesie cywilnym, Warszawa 1966, s. 51−57.
[3]Zob. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Postępowanie…, s. 293.
[4]Tamże, s. 294.
[5]Tamże.
[6]Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm. (dalej: Konstytucja RP).
[7]Zob. B. Adamiak, Uwagi o modelu dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego, w: Procedura administracyjna wobec wyzwań współczesności. Profesorowi zwyczajnemu dr hab. Januszowi Borkowskiemu przyjaciele i uczniowie, Łódź 2004, s. 27.
[8]T. Woś, Czy dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne realizuje konstytucyjną zasadę prawa do sądu?, w: J. Filipek (red.), Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003, s. 768. Por. również S. Hanausek, Orzeczenie…, s. 75 w odniesieniu do procedury cywilnej.
[9]Art. 1 pkt 55 prezydenckiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 10 lipca 2013 r., druk nr 1633, http://www.sejm.gov.pl/sejm7.nsf/druki.xsp (dalej: projekt zmiany p.s.a.).
[10]W pewnym zakresie zostanie wykorzystany w niniejszym artykule dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa z zakresu postępowania cywilnego, ponieważ art. 195 § 2 p.s.a. jest regulacją tożsamą literalnie z art. 395 § 2 ustawy z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 101 ze zm. (dalej: k.p.c.).
[11]Przez skuteczność środka zaskarżenia rozumiemy zdatność środka do merytorycznego rozpoznania przez sąd odwoławczy. Por. B. Bladowski, Nowy system odwoławczy w postępowaniu cywilnym, Warszawa–Zielona Góra 1996, s. 42.
[12]Zob. art. 395 § 2 k.p.c.; art. 463 § 1 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, Dz.U. z 1997 r. Nr 89, poz. 555 ze zm.
[13]Zob. W. Piątek, w: R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym wraz z wzorami pism procesowych, Warszawa 2013, s. 315; T. Zembrzuski, w: J. Gudowski (red.), System prawa procesowego cywilnego, t. III, cz. 1, Środki zaskarżenia, Warszawa 2013, s. 395.
[14]Więcej na temat funkcji ochronnej realizowanej w prawie procesowym zob. B. Adamiak, Wspólne wartości regulacji prawa procesowego, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego, tom 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 21.
[15]Współcześnie w postępowaniach sądowych instytucja ta występuje jedynie w postępowaniach zażaleniowych. Jako rozwiązanie nietypowe wskazuje się art. 37 nieobowiązującego już Kodeksu postępowania niespornego (Dz.U. z 1945 r. Nr 27, poz. 169 ze zm.), gdzie taka kompetencja została przyznana sądowi w przypadku wniesienia apelacji. Zob. B. Bladowski, Zażalenie w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2013, s. 20.
[16]Zob. H. Knysiak-Molczyk, Rozpoznanie zażalenia w postępowaniu sądowoadminsitracyjnym, PS 2006, nr 2, s. 61.
[17]Uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 września 2010 r., I GPS 1/10, LEX nr 622287.
[18]Zob. A. Jakubecki, Kilka uwag o instancyjności postępowania cywilnego na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w: T. Ereciński, K. Weitz (red.), Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego a Kodeks postępowania cywilnego, Warszawa 2010, s. 96; T. Zembrzuski, w: J. Gudowski (red.), System…, s. 393.
[19]Zob. T. Zembrzuski, w: J. Gudowski (red.), System…, s. 395−396.
[20]Zob. B. Bladowski, Zażalenie…, s. 19. Więcej na temat gwarancji prawidłowości orzeczeń sądowych zob. S. Hanausek, Orzeczenie…, s. 10−11.
[21]Zob. postanowienie NSA z 1 grudnia 2011 r., I OZ 905/11, LEX nr 1069788.
[22]Zob. S. Hanausek, Orzeczenie…, s. 9−10.
[23]M. Michalska-Marciniak, Zasada instancyjności w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2013, s. 302.
[24]Zob. H. Knysiak-Molczyk, Rozpoznanie…, s. 77 i n.
[25]Uzasadnienie prezydenckiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa, 10 lipca 2013 r., s. 26.
[26]Zob. A. Marcinkowski, Kiedy zażalenie jest „oczywiście uzasadnione” w rozumieniu art. 395 § 2 k.p.c.?, „Palestra” 2000, nr 9−10, s. 159.
[27]Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1646.
[28]Zob. W. Siedlecki, w: W. Siedlecki (red.), System prawa procesowego cywilnego, t. III, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, PAN 1987, s. 40.
[29]Projekt zmiany ustawy zakłada w szerszym zakresie dopuszczalność rozpoznawania skarg kasacyjnych na posiedzeniach niejawnych; zob. art. 1 pkt 57 projektu zmiany p.s.a.
[30]Zob. uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów NSA z 23 maja 2005 r., I OPS 3/05, LEX nr 160275; wyrok NSA z 19 września 2008 r., II FSK 849/07, LEX nr 493467.
[31]Zob. uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 września 2010 r, I GPS 1/10, LEX nr 622287; uzasadnienie postanowienia NSA z 26 października 2005 r., I OZ 1096/05, LEX nr 849569.
[32]Uzasadnienie zdania odrębnego do uchwały siedmiu sędziów NSA z 23 maja 2005 r., I OPS 3/05, LEX nr 160275.
[33]Zob. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 1001–1002.
[34]Zob. H. Knysiak-Molczyk, Rozpoznanie…, s. 65, która omawia tę wątpliwość w odniesieniu do zażaleń.
[35]Zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2010, s. 302.
[36]Zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2010 r., II OSK 20/09, LEX nr 559692; wyrok NSA z 5 października 2006 r., I OSK 561/06, LEX nr 288997.
[37]Zob. H. Knysiak-Molczyk, Rozpoznanie…, s. 64−65; uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów NSA z 15 września 2010 r., I GPS 1/10, LEX nr 622287.
[38]Zob. uzasadnienie uchwały SN z 23 kwietnia 1993 r., III CZP 43/93, OSNCP 1993, nr 12, poz. 214, LexPolonica nr 304715.
[39]Zob. A. Marcinkowski, Kiedy zażalenie…, s. 159.
[40]Zob. uzasadnienie wyroku NSA z 15 września 2010 r., I GSK 1061/09, LEX nr 744619; S. Hanausek, Orzeczenie…, s. 201.
[41]H. Knysiak-Molczyk, Rozpoznanie…, s. 64 oraz powołane tam orzecznictwo.
[42]Więcej na temat podstaw skargi kasacyjnej zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga…, s. 216 i n.
[43]Zob. B. Bladowski, Zażalenie…, s. 87.
[44]Zob. H. Knysiak-Molczyk, Rozpoznanie…, s. 65. Szerzej o celu bezpośrednim środka zaskarżenia zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga…, s. 24−25 oraz powołana tam literatura.
[45]Zob. art. 1 pkt 50 projektu zmiany p.s.a.
[46]W odniesieniu do możliwości stosowania art. 189 p.s.a. z urzędu zob. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40; H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo…, s. 985−986.
[47]Uzasadnienie prezydenckiego projektu…, s. 27.
[48]Zob. m.in. T. Woś, Czy dwuinstancyjne…, s. 772; H. Knysiak-Molczyk, T. Woś, Sądownictwo administracyjne pięć lat po reformie, PPP 2010, nr 1, s. 16; H. Knysiak-Molczyk, Skarga…, s. 403; H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo…, s. 982. Potrzebę poszerzenia uprawnień reformatoryjnych NSA dostrzega również W. Piątek, w: R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki zaskarżenia…, s. 265.
[49]T. Woś, Czy dwuinstancyjne…, s. 772.
[50]Sytuacja taka z uwagi na kasatoryjny charakter orzekania sądów administracyjnych ma miejsce praktycznie zawsze, nie licząc przypadku, w którym rozstrzygnięcie sądu administracyjnego polega na oddaleniu skargi, a tym samym utrzymaniu w mocy decyzji organu administracji publicznej, co powoduje, iż decyzja taka uzyskuje przymiot ostateczności i (pomimo braku stosownego rozróżnienia w przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., i p.s.a.) w uproszczeniu można przyjąć, iż staje się ona w tym zakresie „prawomocna”. Szerzej na temat prawomocności decyzji jako efektu oddziaływania wyroku sądu administracyjnego zob. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie…, s. 354−360. Również odrzucenie skargi na skutek okoliczności wymienionych w art. 58 p.s.a. i niewniesienie jej ponownie w sposób skuteczny w przewidzianym terminie lub umorzenie postępowania przed sądem administracyjnym nie powoduje konieczności powrotu sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Na temat realizacji zasady szybkości postępowania przed sądami administracyjnymi zob. też M. Romańska, Realizacja prawa do sądu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wybrane zagadnienia), w: J. Filipek (red.), Jednostka…, s. 549.
[51]Zob. B. Adamiak, Uwagi…, s. 37; H. Knysiak-Molczyk, Skarga…, s. 397.
[52]Por. J. Zimmermann, Prawo do sądu w prawie administracyjnym, RPEiS 2006, z. 2, s. 319.
[53]Za taką wykładnią tego przepisu opowiadają się m.in. H. Knysiak-Molczyk, Skarga…, s. 396−397 wraz z powołaną tam literaturą; H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo…, s. 983; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2011, s. 557; W. Piątek, w: R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki zaskarżenia…, s. 264 wraz z powołaną tam literaturą, gdzie wskazano, iż w doktrynie ze względu na ekonomię procesową postuluje się obligatoryjne stosowanie tego przepisu przy spełnieniu i tak wąsko zakreślonych przesłanek jego zastosowania. Niemniej jednak nie zmienia to charakteru art. 188 p.s.a. jako uprawnienia, a nie obowiązku sądu odwoławczego.
[54]Zob. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo…, s. 982, która wskazuje, iż nie należy zapominać o charakterze skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. że pozostaje ona zwykłym środkiem zaskarżenia przewidzianym w toku instancji; T. Woś, Czy dwuinstancyjne…, s. 769.
[55]Zob. J. Zimmermann, Prawo…, s. 308, 319; M. Kamiński, O istocie pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej, PPP 2009, nr 10, s. 12, 14.
[56]W brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 58 projektu zmiany p.s.a.
[57]Uzasadnienie prezydenckiego projektu…, s. 28.
[58]R. Hauser, Wstępne założenia nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2013, z. 2, s. 23.
[59]Zob. Uzasadnienie prezydenckiego projektu…, s. 28.
[60]Zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga…, s. 401−403 i powołaną tam literaturę wraz z orzecznictwem; W. Piątek, w: R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki zaskarżenia…, s. 260 z powołaną tam literaturą i orzecznictwem, którzy dokonują szerszej analizy argumentów zwolenników i przeciwników możliwości stosowania art. 135 p.s.a. w zw. z art. 193 p.s.a. przez NSA przy korzystaniu z uprawnień merytorycznych.
[61]Zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz do art. 188 ustawy − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwaga nr 12 i 18, stan prawny: 30.04.2013 r., LEX OMEGA.
[62]Poprzez „proces «wędrowania» sprawy między sądami administracyjnymi obu instancji”; zob. T. Woś, Czy dwuinstancyjne…, s. 772.
[63]Zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga…, s. 396; W. Piątek, w: R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki zaskarżenia…, s. 264.
[64]Zob. przypis 48.
[65]Zob. R. Hauser, Wstępne założenia…, s. 24.
[66]Szerzej na temat definicji legalnej pojęcia sprawy sądowoadministracyjnej z art. 1 p.s.a. zob. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo…, s. 26−27.
[67]Za takim rozumieniem sprawy przemawia również judykatura. Zob. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 23 maja 2005 r., I OPS 3/05, LEX nr 160275.
[68]Za takim materialnoprawnym ujęciem sprawy sądowoadministracyjnej opowiada się m.in. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo…, s. 28−29, wiążąc ją z materialnoprawnym charakterem przedmiotu sporu, nie pomijając przy tym płaszczyzny formalnoprocesowej, która pełni w tym wypadku jedynie rolę służebną; podobnie zob. też M. Kamiński, O istocie…, s. 26−27. Z kolei za formalnoprocesowym ujęciem sprawy rozumianej jako sprawa o „rozpoznanie i rozstrzygnięcie skargi” o ocenę zgodności z prawem działania lub bezczynności organu administracji publicznej opowiadają się m.in. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2012, s. 377; T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 157−158, który wskazuje, że sprawa ta nie powstaje samoistnie, lecz jest dopiero skutkiem zakwestionowania legalności działania administracji; zob. też uzasadnienie zdania odrębnego do uchwały siedmiu sędziów NSA z 23 maja 2005 r., I OPS 3/05, LEX nr 160275.
[69]Zob. szerzej na temat dostatecznego wyjaśnienia sprawy w postępowaniu cywilnym: S. Hanausek, w: W. Siedlecki (red.), System…, s. 299.
[70]O czym świadczyć może wykorzystanie przez projektodawców m.in. pojęć nieostrych, umożliwiających objęcie szerszego kręgu spraw podlegających rozpoznaniu na podstawie art. 188 p.s.a. w brzmieniu proponowanym w projekcie nowelizacji.
[71]Na temat funkcji sądów administracyjnych zob. T. Woś, w: T. Woś (red.), Prawo…, s. 21−22.
[72]Por. II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40 powołana za H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo…, s. 986. W doktrynie sporna jest kwestia dopuszczalności skorzystania przez NSA z urzędu z uprawnień wynikających z art. 189 p.s.a. − zob. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo…, s. 986−987 wraz z powołaną tam literaturą, wskazującą poglądy zwolenników oraz przeciwników takiego rozwiązania.
[73]Zob. B. Dauter, Metodyka…, s. 555.
[74]Zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga…, s. 401; W. Piątek, w: R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki zaskarżenia…, s. 260.
[75]W przypadku zaistnienia przesłanek opisanych w tym przepisie NSA będzie zobligowany do wydania postanowienia uchylającego wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie.
[76]Postanowienie to „kończy postępowanie sądowoadministracyjne w sposób niemerytoryczny”: H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo…, s. 985.
[77]Co do zasady nie ma znaczenia postać, jaką przyjmuje owo naruszenie prawa materialnego, jednak z praktycznego punktu widzenia sprowadzać się to będzie do naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, tj. dokonanie wadliwiej subsumpcji przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, który następnie stanowić będzie podstawę do orzekania przez NSA (art. 188 zd. 2 p.s.a.). Zob. B. Dauter, Metodyka…, s. 557. Zob. też H. Knysiak-Molczyk, Skarga…, s. 400 oraz powołane tam orzecznictwo.
[78]Zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga…, s. 398.
[79]Tamże.
[80]Zob. uzasadnienie prezydenckiego projektu…, s. 28, gdzie postuluje się uczynienie z orzekania reformatoryjnego zasady.
[81]Zob. B. Dauter, B. Gruszczyński, Komentarz…, uwaga nr 16, którzy na podstawie wyroku NSA z 2 marca 2007 r., II FSK 364/06 jako przykład takiej sytuacji podają sprawę, w której: „WSA uchylił zaskarżoną decyzję, uwzględniając zarzut przedawnienia, a pozostałych zarzutów w ogóle nie rozpatrzył. Rozpoznając skargę kasacyjną organu, NSA stwierdził, że przedawnienie nie miało miejsca, co oznaczało naruszenie przez sąd pierwszej instancji prawa materialnego. Konieczne było jednak przekazanie sprawy sądowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 celem rozpatrzenia pozostałych zarzutów skargi, które stały się aktualne po stwierdzeniu, że dochodzona należność nie ulegała przedawnieniu”.
[82]Zob. W. Piątek, w: R. Hauser, W. Piątek, A. Skoczylas, Środki zaskarżenia…, s. 263.
[83]Zob. B. Dauter, Metodyka…, s. 557.
[84]Zob. H. Knysiak-Molczyk, w: T. Woś (red.), Prawo…, s. 969.
[85]Nie była ona bowiem do tej pory podstawą stwierdzenia nieważności postępowania.
[86]Szerzej na temat wątpliwości wynikających z odpowiedniego stosowania obecnego art. 188 p.s.a. do postępowania zażaleniowego zob. H. Knysiak-Molczyk, Rozpoznanie…, s. 75.
[87]Por. Z. Kmieciak, Nadużycie prawa do środka odwoławczego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2011, nr 10, s. 29 i n.
[88]Zob. R. Hauser, Wstępne założenia…, s. 25 i n.
[89]Zwłaszcza w postaci − nieznajdującej racjonalnego uzasadnienia − konieczności ustalania niejako „na nowo” stanu faktycznego sprawy po wcześniejszym uznaniu, iż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona (por. brak w projektowanym art. 188 zdania 2).
[90]Zob. S. Hanausek, Orzeczenie…, s. 62.
[91]Zob. T. Woś, Czy dwuinstancyjne…, s. 770−771.
[92]Zob. H. Knysiak-Molczyk, Skarga…, s. 447.
[93]Zob. L. Garlicki, Komentarz do art. 78 Konstytucji RP, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja RP. Komentarz, tom II, Warszawa 2001, s. 11.
Artykuł ukazał się w miesięczniku Przegląd Prawa Publicznego 2/2015>>>