Agencji zarzucono, że ocena była podyktowana względami politycznymi, a nie gospodarczymi. Innymi słowy, że formułowanie oceny stanu gospodarki (a tym jest prima facie „rating”) na podstawie łącznego ujmowania ocen polityki (stanowienia prawa) i gospodarki jest bezpodstawne. Dość jednak przypomnieć, że „rating” sygnalizuje poziom ryzyka inwestycyjnego w danym państwie.
Prawo własności w państwie prawa
Istotą gospodarki wolnorynkowej jest decentralizacja sposobów alokacji i wykorzystania zasobów. Możemy się opowiadać za czystym modelem liberalnym albo za koniecznością funkcji korekcyjnych państwa. W każdym przypadku to jednostka powinna jednak decydować o sposobie wykorzystania własnego kapitału, czasu i umiejętności. Aby jednak ktokolwiek zdecydował się odroczyć konsumpcję na rzecz przyszłej poprawy sytuacji materialnej musi mieć pewność, że w międzyczasie jego mienie nie zostanie naruszone.
Prawnicy powiedzą tu o pewności prawa – o uzasadnionych oczekiwaniach prawnych. Ekonomiści zaliczą ten element do kosztów transakcyjnych. Im większe ryzyko, że utracimy własność, a nawet że zostanie ograniczona nasza swoboda używania lub dysponowania mieniem, tym silniejsze przesłanki do szukania alternatywnych możliwości inwestycyjnych.
W tym sensie możemy zatem zrównać rządy prawa z istotą wolnego rynku. Oba przejawiają się w bezpieczeństwie prawnym zapewnianym przez organy państwa, że zarówno państwo jak i partnerzy biznesowi dotrzymają podjętych zobowiązań. To jest też przedmiotem ochrony BITów. Nie może zatem dziwić, że pogorszenie klimatu politycznego, czy nagłe odejście od utartych zwyczajów legislacyjnych wzbudza niepokój instytucji (ratingowych) stworzonych w społeczeństwach, które wolność polityczną i gospodarczą postrzegają jako nierozerwalnie związane. W tym sensie choćby odejście od wypracowanego jeszcze przez Anglików w epoce wielkich odkryć geograficznych modelu profesjonalnego aparatu administracyjnego oddzielonego od hierarchii politycznej nie jest jedynie sprawą wewnętrzną, ale wyborem cywilizacyjnym.
Taki mamy klimat
Już w końcu lat 80., tj. jeszcze przed transformacją systemową, Polska podjęła systematyczne wysiłki na rzecz budowy wizerunku państwa szanującego prawa jednostki, mając m.in. nadzieję na przyciągnięcie w ten sposób kapitału zagranicznego. W 1987 roku zawarliśmy dwustronne traktaty o ochronie i popieraniu inwestycji (BIT) z Beneluksem i Wielką Brytanią, rok później z Austrią i Chinami (sic!), a w 1989 z Francją, Niemcami, Koreą Południową, Szwajcarią, Szwecją i Włochami. Dzięki temu całą dekadę lat 90. obserwowaliśmy gwałtowny napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych.
Transformacja systemowa niewątpliwie wiązała się z wysokimi kosztami społecznymi, rozczarowując znaczną część społeczeństwa, a obrany w Polsce model wolnorynkowy stanowi zaledwie jedną ze spektrum możliwości rozciągającego się od socjalnej Skandynawii po prorynkowe Stany Zjednoczone. Korekty funkcjonowania systemu, bez konieczności jego gruntownej przebudowy, są zaś naturalnym elementem demokracji. Pytanie o klimat przeprowadzania zmian.
Wypowiadanie czy rewizja polityki BITów samo w sobie niekoniecznie zrazi inwestorów. W ostatnich latach na taki krok zdecydowały się Czechy, Ekwador, Indonezja, RPA, czy Wenezuela. Dość zauważyć, że mimo dekad badań wciąż brak empirycznych dowodów na rzecz przyczyniania się BITów do zwiększania wolumenu inwestycji zagranicznych. Zarazem nie ulega wątpliwości, że traktaty inwestycyjne z perspektywy inwestora zagranicznego wpisują się w szersze ramy prawne państwa goszczącego, wzmacniając lub osłabiając jego wizerunek.
W jednym z wywiadów minister spraw zagranicznych Witold Waszczykowski stwierdził, że nieprawdą jest, jakoby sytuacja w kraju była przedstawiana w całej zagranicznej prasie w negatywnym świetle. Rzeczywiście, przegląd tytułów poświęconych Polsce w ostatnich miesiącach przez główne prawicowych i lewicowe dzienniki opiniotwórcze pozwala na odnotowanie dwóch trendów. Gazety o orientacji liberalnej są wobec aktualnych zmian politycznych bardzo krytyczne. Dzienniki konserwatywne zajmowały się Polską rzadziej, zamiast komentarza zazwyczaj ograniczając się doniesień o „kontrowersjach prawnych”, czy „manifestacjach i kontrmanifestacjach”. Sytuacja uległa gwałtownemu pogorzeniu wraz z atakiem IPNu na legendę transformacji, Lecha Wałęsę. Pytanie, dlaczego zamiast pracować na budowanych przez dwie dekady fundamentach kontestuje się symbole transformacji, powtarza się już ponad podziałami. Tragizm sytuacji przejawia się w tym, że wizerunek Polski cierpi na formułowaniu oskarżeń i wzmacnianiu atmosfery, niezależnie od tego czy są one uzasadnione. Nakłada się to reakcję MSZ na reportaż w angielskiej telewizji, na karnawałową paradę w Niemczech, czy na publikację czołowego amerykańskiego dziennika. Wpisuje się to w reakcje rządu na zaniepokojenie Rady Europy poszanowaniem rządów prawa i funkcjonowaniem Trybunału Konstytucyjnego, stanowiącego kanon systemowy naszego kręgu cywilizacyjnego.
Analiza kosztów i korzyści
Czy zatem wypowiedzenie BITów może się negatywnie odbić na atrakcyjności inwestycyjnej Polski? Jako czynność prawna nie powinna. Jako deklaracja polityczna – której skutki normatywne zostaną zresztą opóźnione adekwatnie do okresu obowiązywania klauzul derogacyjnych – z dużym prawdopodobieństwem. Szczególnie jeżeli wziąć pod uwagę zapowiedź odzyskiwania kontroli nad spółkami o „charakterze strategicznym” dla bezpieczeństwa państwa. Krytyczne może się okazać, czy dyskusja nad zależnością między swobodą gospodarczą i polityczną nie będzie blokowana zarzutem polityzacji sporu. Paradoksalnie, to właśnie żądanie uznania autonomii polityki wzmocni polityczny wydźwięk działań normatywnych.
Jeżeli zatem, zgodnie z zapowiedziami, Ministerstwo Skarbu Państwa miałoby przeprowadzić analizę kosztów i korzyści wypowiedzenia wiążących Polskę BITów, przedmiotem oceny nie może być prosta relacja między liczbą traktatów a wolumenem inwestycji. Po pierwsze, dość spojrzeć na zmienność przepływów inwestycji w dekadzie 1999-2009 (Rys. 1), kiedy nowych traktatów już nie zawierano, żeby dostrzec jak złożony jest to problem. Celem takiej analizy powinna być raczej próba odpowiedzi na pytanie, w jaki stopniu BITy współtworzą klimat inwestycyjny w Polsce.
Po drugie, jednym z deklarowanych celów, kolejnego już rządu, ma być wsparcie dla polskiego eksportu i ekspansja zagraniczna. Oczywistym jest, że wyższego zwrotu z inwestycji można oczekiwać w państwach o relatywnym niedoborze kapitału. Innymi słowy, podstawowym kierunkiem inwestycyjnym powinny być te państwa, w których BITy są szczególnie potrzebne. Zmiana polskiej polityki w tym zakresie mogłaby przynieść dwojakie skutki. Bezpośredni zniechęcenia partnerów do rozszerzania ochrony traktatowej dla polskiego biznesu, co akurat może maleć
Są to trudności dotyczące szacowania kosztów, które zresztą Polska może ponieść już w związku z zapowiedzią wypowiadania BITów, niezależnie od dalszej polityki w tej kwestii. Pozostaje natomiast pytanie o oczekiwane korzyści, w sytuacji zawierania przez UE kolejnych, wiążących Polskę BITów. Jeżeli te zostaną sprecyzowane, może zamiast badania kosztów i korzyści wypowiadania BITów, rozsądniejsze byłoby porównanie choćby efektywności kosztów tego rozwiązania i alternatywnych możliwości realizacji postulowanych celów.
Autor: dr Marcin Menkes, LEAG Law&Economics Advisory Group/SGH
| Dowiedz się więcej z książki | |
 |
Polskie prawo konstytucyjne
|