Wczoraj po południu do wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów wpisane zostały założenia do projektu ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa. Projektowana ustawa ma implementować do naszego porządku prawnego postanowienia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, zwanej dalej „dyrektywą 2019/1937”. Czasu pozostało niewiele, bo termin wdrożenia unijnego prawa upływa 17 grudnia 2021 r. Jedynie w przypadku podmiotów w sektorze prywatnym, które zatrudniają od 50 do 249 pracowników, implementacja dyrektywy w zakresie obowiązku ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłaszania naruszeń powinna nastąpić do dnia 17 grudnia 2023 r.
To nagły zwrot w sprawie tego projektu, bo jeszcze do wczoraj w kręgach ministerialnych panowała cisza.
Czytaj w LEX: W jakim zakresie RODO i krajowe przepisy o ochronie danych osobowych mają zastosowanie wobec sygnalistów? >
Czytaj również: Sygnaliści jeszcze poczekają na ochronę w polskim prawie>>
Będzie ochrona sygnalistów, ale jaka?
Zgodnie z informacją o istocie projektowanych rozwiązań, nowe przepisy mają objąć ochroną osoby dokonujące zgłoszenia lub ujawnienia informacji lub uzasadnionych podejrzeń naruszenia prawa, pracujące w sektorze prywatnym lub publicznym, które uzyskały informacje na temat naruszenia w kontekście związanym z pracą. Jak deklarują autorzy projektu, gwarancje i środki prawne będą przysługiwały osobie dokonującej zgłoszenia naruszenia, niezależnie od podstawy i formy świadczenia pracy (m.in. umowa o pracę, umowa cywilnoprawna, prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, kontrakt menedżerski, wolontariat, staż i praktyka), w tym także świadczącej pracę na rzecz podmiotów, z którymi pracodawca utrzymuje relacje gospodarcze, jak wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy oraz innym osobom zgłaszającym informacje o naruszeniach w kontekście związanym z pracą, jak akcjonariusze i wspólnicy oraz członkowie organów osoby prawnej.
Czytaj w LEX: Ochrona sygnalistów - nowe regulacje prawne dla organizacji >
Ochroną będą objęte również osoby dokonujące zgłoszenia, których stosunek pracy ustał lub dopiero ma zostać nawiązany, w przypadku gdy informacje na temat naruszenia uzyskano w trakcie procesu rekrutacji poprzedzającego zawarcie umowy. Uwzględnione zostaną przy tym odmienności statusu prawnego tych osób, wynikające z formy świadczenia pracy oraz relacji prawnej z drugą stroną.
- Ustawa, w charakterze zasady ogólnej, wyłączy możliwość narażenia na jakikolwiek uszczerbek lub możliwość postawienia zarzutu z powodu dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego na zasadach określonych w ustawie. Wprowadzony zostanie zakaz jakiegokolwiek niekorzystnego traktowania, w tym niekorzystnego traktowania w zatrudnieniu. Sytuacja prawna zgłaszającego zostanie w istotny sposób wzmocniona na gruncie ewentualnych postępowań sądowych dotyczących zgłaszającego (m.in. w przedmiocie wypowiedzenia lub rozwiązania bez wypowiedzenia stosunku pracy), poprzez odwrócenie ciężaru dowodu, według modelu zbliżonego do obowiązującego w przepisach Kodeksu pracy w postępowaniach z tytułu naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu – zapewniają projektodawcy.
Czytaj w LEX: Dyrektywa o ochronie sygnalistów - co wynika z niej dla jednostek samorządu terytorialnego? >
Podobne rozwiązania przewidziane zostaną dla osób świadczących pracę w oparciu o stosunek cywilnoprawny: jednostronna czynność prawna obejmująca rozwiązanie tego rodzaju stosunku prawnego z powodu zgłoszenia ma być bezskuteczna, a zgłaszający ma mieć prawo dochodzenia odszkodowania w wysokości nie niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę.
- W związku z dokonaniem zgłoszenia wyłączone zostaną: możliwość nałożenia na zgłaszającego odpowiedzialności za szkodę poniesioną przez kogokolwiek, wszczęcia lub prowadzenia wobec zgłaszającego postępowania dyscyplinarnego, wszczęcia lub prowadzenia wobec zgłaszającego postępowania w przedmiocie zniesławienia lub naruszenia dóbr osobistych. Wyłączona będzie możliwość odmowy przyznania, ograniczenia lub odebrania uprawnienia, jak zezwolenia, koncesji lub ulgi, z powodu zgłoszenia. Wprowadzona zostanie sankcja bezskuteczności czynności prawnej obejmującej wypowiedzenie lub rozwiązanie bez wypowiedzenia, z powodu zgłoszenia, stosunku prawnego będącego podstawą świadczenia towarów lub usług. Wprowadzona zostanie sankcja nieważności postanowień umów o pracę i innych aktów objętych prawem pracy oraz czynności cywilnoprawnych w zakresie, w jakim bezpośrednio lub pośrednio wyłączają lub ograniczają prawo do dokonania zgłoszenia. Rozwiązania te będą stosowane odpowiednio do osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia oraz osoby powiązanej ze zgłaszającym – czytamy w założeniach do projektu.
Czytaj w LEX: Ochrona sygnalistów - rola działów i managerów HR we wdrożeniu systemów whistleblowingowych >
Jak będzie można zostać sygnalistą?
Zdaniem autorów projektowanych rozwiązań, status zgłaszającego (czyli sygnalisty) będzie pochodną dokonania zgłoszenia wewnętrznego lub zgłoszenia zewnętrznego bądź ujawnienia publicznego na zasadach określonych w ustawie. Tak więc, żeby zostać sygnalistów konieczne będzie zachowanie wymaganego trybu, w szczególności dokonanie zgłoszenia z wykorzystaniem przewidzianych w tym zakresie kanałów zgłoszeń, bądź zachowanie zasad ujawnienia publicznego. - W każdym przypadku wymagane będzie dopełnienie przesłanek związanych z rzetelnością postępowania zgłaszającego oraz wiarygodnością zgłaszanych lub ujawnianych przez niego informacji. W tym ostatnim aspekcie przewidziany zostanie wymóg, że zgłaszający powinien mieć uzasadnione podstawy, by sądzić, że będąca przedmiotem zgłoszenia informacja o naruszeniu jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia. W przypadku zgłoszenia zewnętrznego lub wewnętrznego bezpośrednim uprawnieniem zgłaszającego, wynikającym z samego dokonania zgłoszenia, będzie możliwość monitorowania toku sprawy, tj. uzyskania informacji zwrotnych co do działań następczych, umożliwiających ocenę, czy zgłoszenie spotkało się z właściwą reakcją – podkreślają twórcy ustawy. I dalej: - W przypadku zarówno zgłoszenia zewnętrznego lub wewnętrznego, jak i ujawnienia publicznego przysługiwać będą ponadto wynikające z ustawy środki ochrony.
Zobacz w LEX: W trosce o reputację Twojej firmy unijna dyrektywa o sygnalistach od A do Z - szkolenie online >
Zgłoszenia naruszenia prawa będzie można dokonać za pomocą wewnętrznych kanałów zgłoszeń utworzonych przez podmioty prywatne oraz publiczne, za pomocą zewnętrznych kanałów zgłoszeń do odpowiednich organów państwa oraz za pomocą ujawnienia publicznego.
Wewnętrznej procedurze zgłaszania naruszeń i podejmowania działań następczych nadany zostanie charakter wewnątrzzakładowego aktu prawnego objętego zakresem definicji prawa pracy (art. 9 Kodeksu pracy). Jego treść będzie przedmiotem uzgodnień z zakładowymi organizacjami związkowymi albo przedmiotem konsultacji z przedstawicielami pracowników (jeśli u pracodawcy nie będą działały zakładowe organizacje związkowe).
Przepisom ustawy, w zakresie obowiązku ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłaszania naruszeń, podlegać będą podmioty sektora publicznego i prywatnego zatrudniające co najmniej 50 pracowników. Podmioty działające w sektorze finansowym (m.in. banki, fundusze inwestycyjne, zakłady ubezpieczeń, zakłady reasekuracji, fundusze powiernicze, towarzystwa emerytalne, fundusze emerytalne, domy maklerskie, towarzystwa funduszy inwestycyjnych) będą miały obowiązek ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłaszania naruszeń niezależnie od tego, czy należą do sektora publicznego, czy prywatnego oraz niezależnie od liczby zatrudnionych pracowników. Dla pozostałych podmiotów utworzenie wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń nie będzie obligatoryjne, ale podmioty te, w zależności od potrzeb, będę mogły utworzyć je dobrowolnie, stosując zasady przewidziane w ustawie.
Czytaj w LEX: Whistleblowing jako przejaw dbałości o dobro zakładu pracy >
Podobnie jak w przypadku wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń w ustawie uregulowane zostaną procedury oraz rozwiązania organizacyjne dotyczące dokonywania zgłoszeń naruszeń prawa do odpowiednich organów państwa (kanały dokonywania zgłoszeń „zewnętrzne” wobec pracodawcy), wraz z obowiązkiem weryfikacji zgłoszeń oraz podjęcia działań następczych.
Sprawdź również książkę: Kodeks pracy. Komentarz >>
Będzie szersza ochrona, tak jak pozwala na to dyrektywa
Co ważne, przepisy chroniące osoby zgłaszające naruszenia będą miały zastosowanie nie tylko do naruszeń prawa przewidzianych przez dyrektywę 2019/1937 (akty prawne wymienione w załączniku do dyrektywy), w tym do naruszeń interesów finansowych Unii Europejskiej oraz naruszeń dotyczących rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, ale także do wszystkich naruszeń prawa w odpowiadających wymienionym w dyrektywie dziedzinach prawa krajowego, tzn.: zamówień publicznych, usług, produktów i rynków finansowych, zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, bezpieczeństwa produktów, bezpieczeństwa transportu, ochrony środowiska, ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego, bezpieczeństwa żywności i pasz, zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia publicznego, ochrony konsumentów, ochrony prywatności i danych osobowych, bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych.
- Ustawowa definicja naruszenia nie będzie tym samym ograniczona do przypadków, gdy w danym obszarze prawa naruszenie jest regulowane wyłącznie określonym przepisem prawa unijnego. Tego rodzaju szersze podejście uzasadnione jest względami praktycznymi, tj. czytelnością i przewidywalnością zakresu przepisów z perspektywy zgłaszającego, pracodawcy, organów publicznych i innych podmiotów stosujących prawo. Brak jest także racjonalnych przesłanek, by przyjąć, że jedynie naruszenie określonych przepisów unijnych miałoby podlegać ujawnieniu, a zgłaszający tego rodzaju naruszenie ochronie. Te same względy przemawiają bowiem za zasadnością ujawnienia naruszenia i objęcia zgłaszającego ochroną w przypadku naruszenia przepisów krajowych. Ponadto wąskie ujęcie naruszenia ograniczone do przepisów unijnych aktów prawnych nie jest uzasadnione z uwagi na koszty wdrożenia przewidzianego w ustawie systemu sygnalizowania naruszeń – przekonują autorzy projektu.
Czytaj również: Rząd się nie śpieszy, więc samorządy same przygotowują się do ochrony sygnalistów
Rząd stara się zdążyć przed odszkodowaniami
– Podmioty zobowiązane do wdrożenia dyrektywy w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii to nie tylko administracja publiczna, ale także przedsiębiorstwa prywatne, czy organizacje społeczne. Duże, zwłaszcza międzynarodowe firmy, zatrudniające powyżej 250 osób, zobowiązane do wdrożenia przepisów unijnej od samego początku ich obowiązywania, czyli od 17 grudnia, często już mają procedury zgłaszania nieprawidłowości i procedury ochrony sygnalistów – mówi dr hab. Grzegorz Makowski z Fundacji im. Stefana Batorego i SGH. Jak twierdzi, większość znanych prawników, że jeżeli ta dyrektywa nie zostanie przez Polskę wdrożona w terminie, to w momencie, gdy dojdzie do sytuacji, kiedy sygnalista poniesie szkodę na skutek zgłoszenia nieprawidłowości, to będzie mógł – jako poszkodowany – wysunąć roszczenia wobec Skarbu Państwa. Tę dyrektywę stosuje się bezpośrednio, a to oznacza, że będzie istniała ścieżka występowania z roszczeniami przeciwko państwu polskiemu w związku z tym, że nie wykonała dyrektywy i nie zapewniła zainteresowanym właściwej ochrony. Jeżeli dyrektywa nie zostanie wdrożona w terminie, to Polsce jako państwu członkowskiemu grożą kary także ze strony Komisji Europejskiej – podkreśla Grzegorz Makowski. I dodaje: - Głównym celem dyrektywy jest ochrona interesów finansowych UE. Ale przepisy dyrektywy zachęcają państwa członkowskie do rozszerzenia tej ochrony także na osoby, które zgłosiłyby nadużycia wobec prawa krajowego, czy na przykład wobec krajowych finansów publicznych. Tymczasem rząd PiS do dziś nie przedstawił choćby założeń projektu ustawy implementującej dyrektywę. Jednocześnie w parlamencie uchwala się tzw. antykorupcyjną ustawę, podsuwaną przez posłów Kukiz’15, która budzi uzasadnione zastrzeżenia co do konstytucyjności i tworzy iluzję walki z korupcją.
Czytaj w LEX: Aspekty bezpieczeństwa kanałów komunikacji – jaki poziom bezpieczeństwa kanałów komunikacji jest wymagany i jak go zapewnić? >
Marcin Waszak z forum Idei Fundacji im. Stefana Batorego zwraca natomiast uwagę na brak jakichkolwiek działań w przestrzeni publicznej, które promowałyby ideę sygnalistów. – Mam świadomość, że dla administracji publicznej ważny jest przepis prawa krajowego, więc nic nie zrobiły w kierunku wdrożenia dyrektywy. Jednak oczekiwanie na projekt nie może tłumaczyć kompletnego nieprzygotowania instytucji publicznych i biznesu – podkreśla Marcin Waszak. Tymczasem, jak twierdzi, problem ten można było rozwiązać kampanią edukacyjną, bo już prawie od dwóch lat wiadomo, na czym według przepisów unijnych ochrona sygnalistów ma polegać.
Pracodawcy potrzebują czasy na dostosowanie
- Termin na wdrożenie dyrektywy 2019/1937 mija 17 grudnia br. Pamiętajmy, iż jest to termin, jaki wiąże państwa członkowskie do przyjęcia odpowiednich rozwiązań na poziomie krajowym – mówi Robert Lisicki, radca prawny, dyrektor Departamentu Pracy Konfederacji Lewiatan. Jak podkreśla, dyrektywa, w przeciwieństwie do rozporządzeń, jest aktem prawa unijnego adresowanym do krajów UE i musi zostać przez nie poddana procesowi transpozycji do prawa krajowego. Także co do zasady dyrektywy nie mają bezpośredniego oddziaływania na podmioty prywatne w poszczególnych państwach członkowskich.
Czytaj w LEX: Projektowanie prywatności (privacy by design) w ramach elektronicznych kanałów zgłaszania naruszeń przez sygnalistów >
- Jak to często bywa od zasady istnieją wyjątki. W dużym uproszczeniu, dyrektywa może znaleźć bezpośrednie zastosowanie w przypadku sporu między jednostką a podmiotem publicznym, o ile jej przepisy są bezwarunkowe oraz wystarczająco jasne i precyzyjne. W przypadku sporu między podmiotami prywatnymi strona poszkodowana w wyniku niezgodności prawa krajowego z prawem unijnym będzie mogła, w celu ewentualnego uzyskania naprawienia poniesionej szkody, powołać się na orzecznictwo zapoczątkowane wyrokiem z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C‑6/90 i C‑9/90 Francovich i in. Trybunał orzekł, że jednostki poszkodowane mają prawo do odszkodowania, o ile spełnione są łącznie trzy przesłanki: naruszony przepis prawa wspólnotowego nadaje im uprawnienia, naruszenie takiej reguły jest wystarczająco istotne i istnieje bezpośredni związek przyczynowy między tym naruszeniem a szkodą poniesioną przez jednostkę – tłumaczy Robert Lisicki. Odnosząc się zaś do rozwiązań krajowych stwierdził: - Dzisiaj nie znamy nawet projektu ustawy wdrażającego dyrektywę. Mając na uwadze, iż dla wielu podmów krajowych będą to nowe rozwiązania, a procedury wymagają konsultacji z przedstawicielami pracowników na poziomie zakładowym, to okres vacatio legis tych przepisów powinien być co najmniej 4-6 miesięczny.
Tym bardziej, że – jak zaznacza dyrektor Departamentu Pracy Konfederacji Lewiatan - wdrożenie tych rozwiązań przypadnie na nowy rok, kiedy będzie wchodziło w życie wiele nowych rozwiązań absorbujących przedsiębiorców (m.in. Polski ład).
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.
