O właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków w sprawach związanych z usuwaniem drzew i krzewów, określonych w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) - dalej u.o.p., przesądza to, czy drzewo lub krzew, którego dotyczy wniosek rośnie na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Sam fakt wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, nie zaś uznanie składnika przyrody tj. drzewa, krzewu za zabytek przesądza o właściwości rzeczowej tego organu. Ustawodawca, konstruując przepis art. 83 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 u.o.p., nakazuje jedynie odróżniać drzewa i krzewy rosnące na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków od tych drzew i krzewów, które na tego rodzaju nieruchomościach nie rosną. Powołany wyżej przepis nie wspomina o tym, że drzewa lub krzewy winny odznaczać się tymi samymi cechami, co chronione prawem zabytki. Stąd, wojewódzki konserwator zabytków powinien rozpatrzyć wniosek właściciela nieruchomości zabytkowej, choćby to drzewo lub krzew nie przedstawiało jakichkolwiek wartości historycznych, artystycznych lub naukowych. Wystarczy, że przedmiot wniosku znajduje się na terenie takiej nieruchomości, która przedstawione wartości będzie posiadać i została wpisana do rejestru zabytków na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej. Tak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w mającym kapitalne znaczenie dla rozstrzygania następnych sporów (postanowienie NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., II OW 52/06, LEX nr 295009). W kolejnych orzeczeniach NSA podtrzymywały tę tezę, dodając do niej nowe argumenty przesądzające o właściwości wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zanim jednak praktyka orzecznicza została w tej kwestii utrwalona organy ochrony zabytków toczyły liczne spory kompetencyjne z organami ochrony przyrody, szczególnie, gdy w grę wchodził fakt, że przeznaczone do usunięcia drzewo rosło na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Rozstrzygnięcie tego sporu miało jeszcze jeden aspekt: opłaty naliczane za usunięcie drzew i krzewów. Opłaty te, zgodnie z art. 85 ust. 6 u.o.p. są bowiem o 100% wyższe od opłat ustalonych na podstawie stawek, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i ust. 5 u.o.p. Spór brał się stąd, że układy urbanistyczne były wpisywane do rejestru zabytków jako całość, a nie jako poszczególne nieruchomości, zaś zieleń nie zawsze była wprost objęta ochroną. Zdaniem wojewódzkich konserwatorów zabytków była to przesłanka dla wydawania zezwoleń na usuwanie drzew i krzewów przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a przypadku nieruchomości gminnych – starostę.
1. Nieruchomość wpisana do rejestru zabytków
Żeby ustalić, czy wnioskowane do usunięcia drzewa i krzewy rosną na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków i w związku z tym podlegają dyspozycji art. 83 ust. 1 lub 2 u.o.p., należy sięgnąć do art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) - dalej u.o.z.o.z. Przepis ten, jako zabytek nieruchomy rozumie nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Przez historyczny układ urbanistyczny natomiast art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z. rozumie przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Natomiast samo pojęcie „terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków”, które zawarte jest w art. 83 ust. 2 u.o.p. nie jest zdefiniowane w u.o.z.o.z.. Przyjmowano zatem zasadę, że wpis założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie znajdujące się w jego obrębie nieruchomości są wpisane do rejestru. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 21 września 1993 r., SA/Po 322/92, OSP 1995, nr 5, poz. 121). Uzasadniając to stanowisko NSA dokonał analizy wykładni pojęcia „nieruchomość”, określonego w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) - dalej k.c., formułując pogląd, że „w sytuacji, gdy przepis ustawowy odwołuje się do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, to dotyczy nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków indywidualną decyzją. Z art. 46 § 1 k.c. wynika, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Taki pogląd prezentowały sądy administracyjne w sprawie naliczania opłat za usunięcie drzew z terenów zabytkowych, gdzie stwierdzono, że nałożenie na posiadacza nieruchomości dodatkowych obowiązków i ciężarów wymaga, aby nieruchomość była wpisana do rejestru zabytków indywidualną decyzją, a nie tylko znajdowała się w obrębie wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego (np. wyrok Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z 18 grudnia 2002 r., I CKN 1268/2000, Biuletyn Sądu Najwyższego 2003, nr 4, s. 15). Dlatego wojewódzcy konserwatorzy zabytków wydawali zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów tylko wtedy, gdy dana nieruchomość była wpisana indywidualnie do rejestru zabytków. Wyjątkowo wydawali zezwolenia, gdy w decyzji indywidualnej o wpisie do rejestru zabytków układu urbanistycznego zieleń była ujęta jako przedmiot ochrony prawnej, stanowiący część historycznego układu miejskiego (takie stanowisko prezentowało Ministerstwo Środowiska jeszcze w 2005 r.). Była to niewątpliwie przyczyna późniejszych sporów kompetencyjnych pomiędzy wojewódzkimi konserwatorami zabytków a organami ochrony przyrody wydającymi zezwolenia w trybie art. 83 ust. 1 i 2 u.o.p. Wcześniejsze poglądy NSA i Ministerstwa Środowiska zostały ostatecznie zakwestionowane, jednakże o utrwalonej praktyce orzeczniczej w tej kwestii można mówić dopiero obecnie.
1. Nieruchomość wpisana do rejestru zabytków
Żeby ustalić, czy wnioskowane do usunięcia drzewa i krzewy rosną na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków i w związku z tym podlegają dyspozycji art. 83 ust. 1 lub 2 u.o.p., należy sięgnąć do art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) - dalej u.o.z.o.z. Przepis ten, jako zabytek nieruchomy rozumie nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Przez historyczny układ urbanistyczny natomiast art. 3 pkt 12 u.o.z.o.z. rozumie przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Natomiast samo pojęcie „terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków”, które zawarte jest w art. 83 ust. 2 u.o.p. nie jest zdefiniowane w u.o.z.o.z.. Przyjmowano zatem zasadę, że wpis założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie znajdujące się w jego obrębie nieruchomości są wpisane do rejestru. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 21 września 1993 r., SA/Po 322/92, OSP 1995, nr 5, poz. 121). Uzasadniając to stanowisko NSA dokonał analizy wykładni pojęcia „nieruchomość”, określonego w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) - dalej k.c., formułując pogląd, że „w sytuacji, gdy przepis ustawowy odwołuje się do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, to dotyczy nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków indywidualną decyzją. Z art. 46 § 1 k.c. wynika, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Taki pogląd prezentowały sądy administracyjne w sprawie naliczania opłat za usunięcie drzew z terenów zabytkowych, gdzie stwierdzono, że nałożenie na posiadacza nieruchomości dodatkowych obowiązków i ciężarów wymaga, aby nieruchomość była wpisana do rejestru zabytków indywidualną decyzją, a nie tylko znajdowała się w obrębie wpisanego do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego (np. wyrok Sądu Najwyższego – Izba Cywilna z 18 grudnia 2002 r., I CKN 1268/2000, Biuletyn Sądu Najwyższego 2003, nr 4, s. 15). Dlatego wojewódzcy konserwatorzy zabytków wydawali zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów tylko wtedy, gdy dana nieruchomość była wpisana indywidualnie do rejestru zabytków. Wyjątkowo wydawali zezwolenia, gdy w decyzji indywidualnej o wpisie do rejestru zabytków układu urbanistycznego zieleń była ujęta jako przedmiot ochrony prawnej, stanowiący część historycznego układu miejskiego (takie stanowisko prezentowało Ministerstwo Środowiska jeszcze w 2005 r.). Była to niewątpliwie przyczyna późniejszych sporów kompetencyjnych pomiędzy wojewódzkimi konserwatorami zabytków a organami ochrony przyrody wydającymi zezwolenia w trybie art. 83 ust. 1 i 2 u.o.p. Wcześniejsze poglądy NSA i Ministerstwa Środowiska zostały ostatecznie zakwestionowane, jednakże o utrwalonej praktyce orzeczniczej w tej kwestii można mówić dopiero obecnie.
