Organ (wójt), który prowadzi sprawę w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wystąpił ze stosownym wnioskiem o jej uzgodnienie do PPIS i RDOŚ. PPIS uzgodnił pozytywnie warunki realizacji przedsięwzięcia, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, pisząc w uzasadnieniu że inwestor pomimo dwukrotnego wezwania nie uzupełnił raportu. Na postanowienie RDOŚ w tej sprawie nie służy zażalenie, więc inwestor takiego zażalenia nie złożył.
Jak ma postąpić w takim przypadku organ wydający decyzję środowiskową?
Wydać decyzję odmowną?
W u.o.o.ś. są wymienione przesłanki odmowy wydania decyzji środowiskowej. Nie ma jednak mowy o tym co zrobić, gdy organ uzgadniający np. RDOŚ odmówi uzgodnienie przedmiotowego przedsięwzięcia.
Na wstępie należy podkreślić, że tak jak zauważył autor pytania uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań w odróżnieniu od cząstkowych i subiektywnych opinii, udzielanych m.in. w toku określania obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, wiąże organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Problem ten był szeroko omawiany w dostępnej literaturze (por. B Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 485; A Kawicki, E. Florkiewicz, A Jendrasiak, "Procedura wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Komentarz ze wzorami dokumentów", Municipium SA, Warszawa 2007, czy E. Florkiewicz, A. Kawicki. "Postępowania administracyjne w sprawach określonych ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, Warszawa 2009 r.). Wiążący charakter uzgodnienia został także wielokrotnie potwierdzony w orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 140/2006, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 r., IV SA/Wa 578/2004, wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1999 r., IV SA 1512/1998, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 października 1997 r., II SA 203/1997). W wyroku z dnia 26 listopada 1999 r. sąd zauważył, że "współdziałanie organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy, może następować w różnych formach. Najluźniejszą z nich jest opinia - wtedy bowiem, po jej zasięgnięciu, organ prowadzący postępowanie główne nie jest nią związany. W przedmiotowej sprawie chodzi jednak o formę o znaczeniu stanowczym. Uzgodnienie wiąże bowiem organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądzić może o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący". Sąd podtrzymał tę tezę w późniejszym wyroku z dnia 4 lutego 2005 r., zgodnie z którym "uzgodnienie jako stanowcza forma wyrażania stanowiska przez organ współdziałający różni się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążących opinii". Przytoczone orzecznictwo zostało utrwalone wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 140/2006, gdzie sąd zauważa, iż "uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która jest wydawana po uzgodnieniu przez organ decydujący. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie głównie uruchomione wnioskiem strony". Niezależnie od przywołanych powyżej norm warto podkreślić, że również zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) wyniki oceny oddziaływania na środowisko, w tym uzgodnienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym organ prowadzący postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (Wójt) powinien wydać decyzję odmowną, w związku z odmową uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań wystosowaną przez RDOŚ. Nie może on bowiem wydać decyzji pozytywnej mając negatywne uzgodnienie.
Całkowicie odrębną sprawą są przyczyny i ich ewentualna ocena, wydania przez RDOŚ takiego rozstrzygnięcia. Odmowa uzgodnienia z powodu braków w dokumentacji (i nieuzupełnienia ich przez wnioskodawcę), wprawdzie zgodna z interpretacją Ministerstwa Środowiska, nie wynika jednak bezpośrednio z obowiązujących przepisów czy orzecznictwa. W zakresie rozpoznania sprawy i zgromadzenia materiału dowodowego wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. I tak zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 11 marca 1981 r., SA 272/81 "przepisy k.p.a. nakładają na organy administracji publicznej obowiązek m.in. podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 7, 77 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala dopiero na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego." Jeśli zatem raport o oddziaływaniu na środowisko zawiera niejasności bądź braki merytoryczne (nie pozwalające sformułować warunków środowiskowych w uzgodnieniu), RDOŚ powinien wezwać do ich wyjaśnienia czy uzupełnienia, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych, organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie. W tym trybie organ włączony w postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko może żądać uzupełnienia braków merytorycznych zarówno samego wniosku, jak i załączonych do niego dokumentów, w dowolnym, wyznaczonym przez siebie terminie. Warto na koniec dodać, że dotychczas wydanie uzgodnienia odmownego z powodu niedostatecznych informacji zawartych w przedłożonych do uzgodnienia materiałach często skutkowało jego uchyleniem w trybie odwoławczym i skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Artur Kawicki
Jak ma postąpić w takim przypadku organ wydający decyzję środowiskową?
Wydać decyzję odmowną?
W u.o.o.ś. są wymienione przesłanki odmowy wydania decyzji środowiskowej. Nie ma jednak mowy o tym co zrobić, gdy organ uzgadniający np. RDOŚ odmówi uzgodnienie przedmiotowego przedsięwzięcia.
Na wstępie należy podkreślić, że tak jak zauważył autor pytania uzgodnienie środowiskowych uwarunkowań w odróżnieniu od cząstkowych i subiektywnych opinii, udzielanych m.in. w toku określania obowiązku przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, wiąże organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Problem ten był szeroko omawiany w dostępnej literaturze (por. B Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2004, str. 485; A Kawicki, E. Florkiewicz, A Jendrasiak, "Procedura wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Komentarz ze wzorami dokumentów", Municipium SA, Warszawa 2007, czy E. Florkiewicz, A. Kawicki. "Postępowania administracyjne w sprawach określonych ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko", Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska, Warszawa 2009 r.). Wiążący charakter uzgodnienia został także wielokrotnie potwierdzony w orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 140/2006, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2005 r., IV SA/Wa 578/2004, wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1999 r., IV SA 1512/1998, wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 października 1997 r., II SA 203/1997). W wyroku z dnia 26 listopada 1999 r. sąd zauważył, że "współdziałanie organów administracji publicznej w toku załatwiania sprawy, może następować w różnych formach. Najluźniejszą z nich jest opinia - wtedy bowiem, po jej zasięgnięciu, organ prowadzący postępowanie główne nie jest nią związany. W przedmiotowej sprawie chodzi jednak o formę o znaczeniu stanowczym. Uzgodnienie wiąże bowiem organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający przesądzić może o treści decyzji, która wydana jest po uzgodnieniu przez organ decydujący". Sąd podtrzymał tę tezę w późniejszym wyroku z dnia 4 lutego 2005 r., zgodnie z którym "uzgodnienie jako stanowcza forma wyrażania stanowiska przez organ współdziałający różni się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążących opinii". Przytoczone orzecznictwo zostało utrwalone wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2006 r., IV SA/Wa 140/2006, gdzie sąd zauważa, iż "uzgodnienie, w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, wiąże bowiem organ decydujący w postępowaniu głównym. Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający może przesądzić o treści decyzji, która jest wydawana po uzgodnieniu przez organ decydujący. Zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający, obejmuje treść decyzji, jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie głównie uruchomione wnioskiem strony". Niezależnie od przywołanych powyżej norm warto podkreślić, że również zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) wyniki oceny oddziaływania na środowisko, w tym uzgodnienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska powinny być wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym organ prowadzący postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko (Wójt) powinien wydać decyzję odmowną, w związku z odmową uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań wystosowaną przez RDOŚ. Nie może on bowiem wydać decyzji pozytywnej mając negatywne uzgodnienie.
Całkowicie odrębną sprawą są przyczyny i ich ewentualna ocena, wydania przez RDOŚ takiego rozstrzygnięcia. Odmowa uzgodnienia z powodu braków w dokumentacji (i nieuzupełnienia ich przez wnioskodawcę), wprawdzie zgodna z interpretacją Ministerstwa Środowiska, nie wynika jednak bezpośrednio z obowiązujących przepisów czy orzecznictwa. W zakresie rozpoznania sprawy i zgromadzenia materiału dowodowego wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. I tak zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 11 marca 1981 r., SA 272/81 "przepisy k.p.a. nakładają na organy administracji publicznej obowiązek m.in. podejmowania wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 7, 77 § 1, art. 10 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.). Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala dopiero na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego." Jeśli zatem raport o oddziaływaniu na środowisko zawiera niejasności bądź braki merytoryczne (nie pozwalające sformułować warunków środowiskowych w uzgodnieniu), RDOŚ powinien wezwać do ich wyjaśnienia czy uzupełnienia, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych, organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie. W tym trybie organ włączony w postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko może żądać uzupełnienia braków merytorycznych zarówno samego wniosku, jak i załączonych do niego dokumentów, w dowolnym, wyznaczonym przez siebie terminie. Warto na koniec dodać, że dotychczas wydanie uzgodnienia odmownego z powodu niedostatecznych informacji zawartych w przedłożonych do uzgodnienia materiałach często skutkowało jego uchyleniem w trybie odwoławczym i skierowaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Artur Kawicki