[COM(2021) 373 final](2022/C 152/12)
(Dz.U.UE C z dnia 6 kwietnia 2022 r.)
Sprawozdawca: Giuseppe GUERINI
| Wniosek o konsultację |
Komisja Europejska, 28.10.2021 |
| Podstawa prawna |
Art. 304 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej |
| Sekcja odpowiedzialna |
Sekcja Jednolitego Rynku, Produkcji i Konsumpcji |
| Data przyjęcia przez sekcję |
18.11.2021 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
8.12.2021 |
| Sesja plenarna nr |
565 |
| Wynik głosowania |
|
| (za/przeciw/wstrzymało się) |
225/0/7 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. EKES podkreśla znaczenie dostosowania i przeorientowania polityki konkurencji UE odpowiednio do szybkich zmian społecznych i gospodarczych, których jesteśmy świadkami. Należy nieustannie dostosowywać ramy regulacyjne i priorytety w zakresie egzekwowania, tak aby pozostawały aktualne.
1.2. EKES docenia, że dzięki elastyczności przyznanej przez Komisję w dziedzinie pomocy państwa europejska gospodarka była w stanie poradzić sobie z kryzysem związanym z COVID-19, polegając na znaczącym wsparciu publicznym na szczeblu państwowym.
1.3. EKES uważa, że Komisji udało się wypracować konstruktywny kompromis między pilną i niespotykaną dotąd potrzebą uelastycznienia zasad pomocy państwa a równoczesną koniecznością zagwarantowania minimalnego poziomu regulacyjnego i ogólnej kontroli ze strony Komisji, co pozwoliło ograniczyć nadmierne nierówności na rynku wewnętrznym spowodowane różną zdolnością państw członkowskich do interwencji finansowej wspierającej gospodarki krajowe.
1.4. Co się tyczy związku między zasadami ochrony konkurencji określonymi w art. 101 TFUE a kryzysem pandemicznym, EKES docenia, że Komisja szybko przyjęła komunikat mający na celu wspieranie projektów współpracy między przedsiębiorstwami w celu zaradzenia brakom w dostawach podstawowych towarów i usług podczas pandemii. Był to przykład szybkiego i pożytecznego dostosowania wytycznych Komisji dotyczących horyzontalnych porozumień kooperacyjnych do szczególnego kontekstu społecznego, gospodarczego i zdrowotnego, który wyłonił się w 2020 r.
1.5. EKES przyjmuje także z zadowoleniem fakt, że Europejska Sieć Konkurencji (ECN), za pośrednictwem której koordynowane są działania krajowych organów ochrony konkurencji i DG COMP, była w stanie zająć wspólne stanowisko w sprawie zastosowania reguł konkurencji podczas kryzysu zdrowotnego COVID-19, zmierzając do zapobieżenia możliwym zachowaniom oportunistycznym oraz wyzyskującym, szczególnie szkodliwym podczas kryzysu.
1.6. EKES uważa, że wnioski ustawodawcze Komisji dotyczące konkurencji na rynkach cyfrowych są bardzo użyteczne, jeśli chodzi o stworzenie zharmonizowanych przepisów, które przyczynią się do zdobycia zaufania obywateli, konsumentów i MŚP (zwłaszcza mikroprzedsiębiorstw) - z jednejstrony - do odpowiedniej ochrony struktury konkurencyjnej rynków, a z drugiej - do ochrony danych osobowych. Dane te i ich wykorzystanie należy rozumieć jako związane z ochroną jednostek i ich wolności oraz jako czynniki konkurencji o kluczowym znaczeniu strategicznym.
1.7. EKES z zadowoleniem przyjmuje zamiar Komisji, by wyjaśnić, czy reguły konkurencji mają zastosowanie do rokowań zbiorowych prowadzonych przez usługodawców zaangażowanych w gospodarkę cyfrową i gospodarkę platform, którzy nie zawsze mieszczą się w kategoriach zatrudnienia wyznaczonych tradycyjnie w prawie pracy. Wyjaśnienie to jest konieczne, aby zapobiec ewentualnym niekorzystnym skutkom dla usługodawców, które wynikałyby ze stosowania prawa konkurencji.
1.8. Odnosząc się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie Tercas, EKES zwraca uwagę, że systemy gwarancji dla banków, które są finansowane ze środków prywatnych i nie podlegają dominującemu wpływowi państwa, należy uznać za wyłączone z zakresu unijnych zasad pomocy państwa, ponieważ nie stanowią interwencji państwa w gospodarkę, lecz raczej są przejawem prywatnego systemu wzajemnej solidarności między instytucjami kredytowymi, w którym wykorzystuje się fundusze prywatne, a nie zasoby państwa.
1.9. EKES wyraża nadzieję, że Komisja będzie mogła koordynować swoją politykę konkurencji z innymi obszarami polityki strategicznie istotnymi dla europejskich przedsiębiorstw takimi jak polityka handlu międzynarodowego. Byłoby to pożyteczne, gdyż przedsiębiorstwa z państw trzecich często uzyskują przewagę konkurencyjną nad przedsiębiorstwami europejskimi dzięki nieuczciwym dotacjom państwowym oraz stosowaniu modeli produkcji, które są niezgodne z wartościami i zasadami zapisanymi w Traktatach i prawodawstwie UE.
2. Wprowadzenie
2.1. Pięćdziesiąte sprawozdanie roczne Komisji Europejskiej dotyczące polityki konkurencji za rok 2020 skupia się w dużej mierze na inicjatywach podjętych w celu ograniczenia społecznych i gospodarczych skutków globalnej pandemii wywołanej wirusem COVID-19.
2.2. Jest to pierwsze sprawozdanie dotyczące polityki konkurencji po odnowieniu kadencji Parlamentu Europejskiego i zakończeniu wyjścia Zjednoczonego Królestwa z UE, a także pierwsze sprawozdanie opublikowane przez Komisję pod przewodnictwem Ursuli von der Leyen.
2.3. Stosowanie unijnych reguł konkurencji z biegiem lat przyczyniło się walnie do dążenia do społecznej gospodarki rynkowej przewidzianej w traktatach założycielskich UE, a tym samym do połączenia europejskich wartości wzrostu i konkurencyjności z równie istotnymi wartościami takimi jak sprawiedliwość i solidarność na jednolitym rynku, który jest konkurencyjny i sprzyja włączeniu społecznemu.
2.4. Szybkie i nieoczekiwane przemiany zachodzące w ostatnich latach w sferze zdrowotnej, społecznej, technologicznej i gospodarczej uwydatniają znaczenie polityki konkurencji zdolnej do nieustannej aktualizacji i rozwoju stosownie do zachodzących zmian, dzięki dostosowaniu ram prawnych i priorytetów w zakresie egzekwowania tak, by były zawsze aktualne.
2.5. W 2020 r. doszło do jednego z najgorszych w historii kryzysów na świecie, a obecnie widać, że - między innymi dzięki działaniom UE i jej zdolności do reagowania - przedsiębiorstwa i obywatele europejscy zdołali zmierzyć się z niespotykanym dotąd kryzysem, polegając na znacznym wsparciu publicznym na poziomie państwa dzięki elastyczności przyznanej przez Komisję w zakresie pomocy państwa. Polityka konkurencji wykazała się zatem znaczną zdolnością dostosowania się do nieprzewidzianych i ekstremalnych okoliczności.
2.6. UE zdołała również wdrożyć odpowiedni plan środków, aby pobudzić gospodarki krajowe do znacznej odbudowy, która sprzyja odzyskaniu zaufania do rynków, łącząc zastrzyk środków dla państw członkowskich ze starannym monitorowaniem mającym na celu uniknięcie nadmiernych zakłóceń rynku i szkodliwego wpływu na sytuację gospodarczą.
2.7. Mając na względzie zapewnienie skutecznej polityki konkurencji reagującej na zmieniający się scenariusz społeczno-gospodarczy również w przyszłości, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) przyjmuje z zadowoleniem podkreślone przez Komisję wzmocnienie egzekwowania zasad ochrony konkurencji na drodze prywatnoprawnej po przyjęciu dyrektywy na ten temat w 2014 r.
2.8. EKES popiera również bieżącą analizę Komisji dotyczącą możliwości dostosowania zasad pomocy państwa mających zastosowanie do sektora usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, ze szczególnym uwzględnieniem usług zdrowotnych i społecznych o zasadniczym znaczeniu dla spójności społecznej na szczeblu terytorialnym.
2.9. EKES wyraża nadzieję, że Komisja będzie mogła koordynować swoją politykę konkurencji i egzekwowanie zasad pomocy państwa z innymi strategiami politycznymi mającymi wpływ na europejskie przedsiębiorstwa takimi jak polityka handlu międzynarodowego. Mogłoby to być szczególnie przydatne, zważywszy, że przedsiębiorstwa z państw trzecich często uzyskują przewagę konkurencyjną nad przedsiębiorstwami europejskimi dzięki nieuczciwym dotacjom państwowym oraz modelom produkcji, które są niezgodne z wartościami europejskimi i zasadami zrównoważonego rozwoju określonymi w Traktatach.
3. Polityka konkurencji a kryzys pandemiczny
3.1. EKES pozytywnie ocenia elastyczność zasad pomocy państwa po kryzysie związanym z COVID-19, którą Komisja Europejska zagwarantowała, przyjmując odpowiednie tymczasowe ramy (marzec 2020 r.). Do stycznia 2021 r. były one szczegółowo aktualizowane pięć razy, stosownie do zmieniającej się sytuacji pandemicznej.
3.2. EKES docenia, że Komisja najpierw wyjaśniła, które środki można przyjąć bez uprzedniego zgłoszenia na podstawie obowiązujących przepisów, i że wdrożyła jednocześnie tymczasowe i elastyczne ramy prawne umożliwiające przyznawanie bezprecedensowej pomocy państwa zgodnie z uproszczonymi procedurami.
3.3. Zgodnie z tymi ramami prawnymi Dyrekcja Generalna Komisji ds. Konkurencji (DG COMP) zatwierdziła w bardzo krótkim czasie imponującą liczbę krajowych programów pomocy, stosownie do potrzeb związanych z kryzysem pandemicznym, wykazując się przy tym niezwykłą zdolnością operacyjną.
3.4. EKES uważa, że Komisji udało się wypracować konstruktywny kompromis między pilną i niespotykaną dotąd potrzebą uelastycznienia zasad pomocy państwa a równoczesną koniecznością zagwarantowania minimalnego poziomu regulacyjnego i ogólnej kontroli ze strony Komisji, które mają na celu ograniczenie nadmiernych nierówności na rynku wewnętrznym spowodowanych różną zdolnością państw członkowskich do interwencji finansowej wspierającej gospodarki krajowe.
3.5. Liczne środki pomocy dla przedsiębiorstw regulowane na mocy tymczasowych ram - w tym m.in. pomoc bezpośrednia, gwarancje publiczne na kredyty bankowe, pożyczki preferencyjne i udziały w kapitale przedsiębiorstw - oraz znaczna wysokość dozwolonych pułapów pomocy, w szczególności w następstwie ostatniego środka naprawczego przedstawionego przez Komisję w styczniu 2021 r., okazały się adekwatne do sytuacji kryzysowej i unaoczniły znaczny skok jakościowy w porównaniu z poprzednimi tymczasowymi ramami przyjętymi po kryzysie finansowym w 2008 r.
3.6. Jeśli chodzi o związek między interwencją publiczną w gospodarkę a zasadami pomocy państwa, EKES podkreśla znaczenie, jakiego mogą nabrać reguły konkurencji również odnośnie do prawidłowej i niepowodującej zakłóceń realizacji krajowych planów odbudowy i zwiększania odporności, do której zobowiązane będą państwa członkowskie z wykorzystaniem udostępnionych im środków europejskich.
3.7. Co się tyczy związku między zasadami ochrony konkurencji określonymi w art. 101 TFUE a kryzysem pandemicznym, EKES docenia, że Komisja szybko przyjęła komunikat mający na celu wspieranie projektów współpracy między przedsiębiorstwami w celu zaradzenia brakom w dostawach podstawowych towarów i usług podczas pandemii, dostosowując swoje tradycyjne wytyczne dotyczące horyzontalnych porozumień kooperacyjnych do szczególnego kontekstu społecznego, gospodarczego i zdrowotnego, który wyłonił się w 2020 r.
3.8. Jednocześnie za szczególnie przydatne uznaje rozporządzenia wykonawcze zatwierdzone przez Komisję w kwietniu 2020 r., których celem było tymczasowe zwiększenie elastyczności stosowania reguł konkurencji w sektorach rolnych najbardziej dotkniętych pandemią COVID-19. Rozporządzenia te umożliwiły rolnikom i organizacjom międzybranżowym podejmowanie tymczasowych działań zbiorowych w celu ustabilizowania niektórych sektorów rolnych.
3.9. W sprawozdaniu dotyczącym polityki konkurencji za rok 2020 opisano ponadto działania Komisji w zakresie kontroli połączeń: zgłoszono jej 361 transakcji, przyjęła 352 decyzje i podjęła 18 gruntownych interwencji. Oznacza to, że 76 % wszystkich transakcji zgłoszonych w 2020 r. zostało zatwierdzonych w drodze procedury uproszczonej na pierwszym etapie, co wskazuje na skuteczne funkcjonowanie przepisów proceduralnych. Jest to szczególnie pomocne w obliczu wznowienia działań w zakresie połączeń i przejęć na całym świecie, do których zachęca spora ilość zasobów gotówkowych znajdujących się teraz w obiegu.
3.10. Wreszcie, EKES uważa za bardzo istotne, że Europejska Sieć Konkurencji (ECN), za pośrednictwem której koordynowane są działania krajowych organów ochrony konkurencji i DG COMP, była w stanie zająć zdecydowane wspólne stanowisko w sprawie zastosowania reguł konkurencji podczas kryzysu zdrowotnego COVID-19, zmierzając do zapobieżenia możliwym zachowaniom oportunistycznym oraz wyzyskującym, szczególnie nagannym i szkodliwym podczas kryzysu.
4. Transformacja cyfrowa a konkurencja
4.1. Transformacja cyfrowa i rozwój gospodarki nowych technologii informacyjno-komunikacyjnych sprawiają, że nasuwają się nowe i istotne pytania o konkurencję. Dlatego EKES uważa za ważne, aby instytucje europejskie zainterweniowały za pomocą odpowiednich przepisów w tym zakresie.
4.2. EKES wypowiedział się już na temat trzech głównych wniosków ustawodawczych przyjętych przez Komisję, w których proponuje się środki regulacyjne w kontekście gospodarki cyfrowej: wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie kontestowalnych i uczciwych rynków w sektorze cyfrowym (akt o rynkach cyfrowych) 1 , wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie jednolitego rynku usług cyfrowych (akt o usługach cyfrowych) 2 oraz wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie europejskiego zarządzania danymi (akt w sprawie zarządzania danymi) 3 .
4.3. Wspólnym tematem trzech opinii EKES-u jest konieczność przyjęcia przez Unię Europejską zharmonizowanych przepisów, które przyczynią się do pozyskania zaufania obywateli, konsumentów i MŚP (zwłaszcza mikroprzedsiębiorstw) - z jednej strony - do odpowiedniej ochrony struktury konkurencyjnej rynków, a z drugiej - do ochrony danych osobowych. Dane te i ich wykorzystanie należy rozumieć w rzeczywistości na dwa sposoby: jako związane z ochroną jednostek i ich wolności oraz jako czynniki konkurencji o kluczowym znaczeniu strategicznym.
4.4. W związku z tym odpowiednio konkurencyjne i faktycznie kontestowalne rynki są kluczowe dla uniknięcia nadużycia władzy rynkowej przez platformy cyfrowe, które działają jako "stróże dostępu", i dla zapewnienia rozwoju nowych i przyszłych przedsiębiorstw cyfrowych z korzyścią dla innowacji, wzrostu i - w ostatecznym rozrachunku - dobrobytu konsumenta.
4.5. EKES uważa, że wnioski ustawodawcze przedstawione przez Komisję w 2020 r. są odpowiednim punktem wyjściem do opracowywania ram prawnych, które trzeba będzie z biegiem czasu ulepszać za pomocą nieustannej aktualizacji uregulowań sektorowych oraz reguł konkurencji dotyczących struktury rynku, stopniowo zarysowującej się wraz z rozwojem gospodarki cyfrowej.
4.6. Dlatego też konieczne jest zapewnienie równych warunków działania pod względem dostępu różnych podmiotów działających na rynkach cyfrowych i ich zdolności do konkurowania, aby zarówno umożliwić lepsze funkcjonowanie jednolitego rynku, jak i uniknąć zakłóceń konkurencji w celu ochrony europejskich konsumentów i przedsiębiorstw, jednocześnie odpowiednio i w większym stopniu uwzględniając skutki społeczne ram regulacyjnych mających zastosowanie do gospodarki cyfrowej.
4.7. W tym kontekście EKES docenia zwłaszcza stwierdzenie zawarte w sprawozdaniu Komisji, zgodnie z którym "Społeczna gospodarka rynkowa jest fundamentem, na którym zbudowana jest UE, a unijna polityka konkurencji stanowi jej podwaliny. Obywatele i przedsiębiorstwa rozwijają się, gdy gospodarka im służy" (s. 31), i życzy sobie, by realizowano tę zasadę również w trakcie prowadzenia analizy i oceny wdrażania polityki konkurencji.
5. Konkurencja a rokowania zbiorowe
5.1. Rozwój gospodarki cyfrowej i platform cyfrowych ma poważne konsekwencje nie tylko dla struktury rynków, lecz również dla środowiska pracy i sposobów pracy, gdyż tworzy nowe możliwości zatrudnienia i rozwoju. Jak wiadomo, odnotowuje się jednak również problemy związane z warunkami pracy usługodawców, którzy mogliby korzystać z możliwości samoorganizacji i działać w sposób zbiorowy.
5.2. EKES zatem z zadowoleniem przyjmuje zamiar Komisji Europejskiej, by skutecznie wyjaśnić, czy reguły konkurencji mają zastosowanie do rokowań zbiorowych prowadzonych przez usługodawców zaangażowanych w gospodarkę cyfrową i gospodarkę platform, którzy nie zawsze mieszczą się w kategoriach zatrudnienia wyznaczonych tradycyjnie w prawie pracy.
5.3. Podczas gdy niestosowanie reguł konkurencji do rokowań zbiorowych między pracownikami najemnymi a przedsiębiorstwami zostało już dawno temu wyjaśnione w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, wciąż niepewne jest, czy i w jakim zakresie reguły konkurencji mają zastosowanie do rokowań zbiorowych dotyczących samo- zatrudnionych usługodawców.
5.4. W związku z tym wskazana jest większa pewność prawa i przewidywalność w tej dziedzinie, tak by wyeliminować niepewność regulacyjną, mogącą pociągać za sobą brak wydajności i koszty zgodności, biorąc również pod uwagę korzyści usługodawców płynące ze skutecznej samoorganizacji w celu uzyskania lepszych warunków do prowadzenia działalności i większej ochrony w tym zakresie.
6. Konkurencja a cele klimatyczne i środowiskowe
6.1. Bez odpowiedniego dostosowania polityki konkurencji, a zwłaszcza przepisów dotyczących pomocy państwa, programów zachęt i finansowania zielonych innowacji trudno będzie zrealizować ambitny program Unii Europejskiej w zakresie przeciwdziałania zmianie klimatu oraz program strategiczny promowany w ramach Europejskiego Zielonego Ładu.
6.2. Polityka konkurencji może więc wnieść znaczny wkład w realizację celów klimatycznych i środowiskowych UE. W sprawozdaniu Komisji opisano niektóre działania, w szczególności kontrolę pomocy państwa, poprzez które Komisja oceniła i zatwierdziła środki rządowe promujące gospodarkę o obiegu zamkniętym, energię ze źródeł odnawialnych i efektywność energetyczną. EKES przyjmuje te działania z zadowoleniem i je popiera.
6.3. EKES zatem popiera to podejście, lecz jednocześnie zaleca, by w ocenie różnych środków uwzględniono ich skutki społeczne. W wielu przypadkach inwestycje w gospodarkę o obiegu zamkniętym i energię ze źródeł odnawialnych są bowiem okazją do tworzenia nowych miejsc pracy, również za pomocą narzędzi obejmujących słabsze grupy społeczne znajdujące się w trudniejszej sytuacji.
6.4. Jeśli chodzi o kwestię energii ze źródeł odnawialnych, Komitet przypomina z zadowoleniem o roli promowanych w sektorowych dyrektywach europejskich - społeczności energetycznych i społeczności energetycznych działających w zakresie energii odnawialnej, które, tworząc sieci horyzontalne, często w formie spółdzielni, sprzyjają bezpośredniemu udziałowi obywatelek i obywateli w produkcji energii, również ze źródeł odnawialnych, a także w dzieleniu się nią.
6.5. EKES uważa, że zaangażowanie tych podmiotów jest korzystne z punktu widzenia poszerzenia grona uczestników, którzy mają dostęp do rynków energii, co służy dwojakiemu celowi: zagwarantowaniu pluralizmu przedsiębiorstw, a także większej konkurencji na rynku energii, w tym energii ze źródeł odnawialnych.
7. Konkurencja a sektor bankowy
7.1. W sprawozdaniu dotyczącym konkurencji za 2020 r. stwierdza się, że nie odnotowano nowych przypadków pomocy państwa na rzecz banków i instytucji finansowych. Komisja wskazuje również, że przedłużyła niektóre istniejące krajowe programy wsparcia, na podstawie których państwa członkowskie mogą w razie potrzeby interweniować w celu wsparcia uporządkowanego zarządzania trudną lub kryzysową sytuacją małych instytucji kredytowych.
7.2. EKES przypomina o znaczeniu banków lokalnych i regionalnych, które zapewniają właściwą różnorodność biologiczną sektora bankowego i są uczestnikami rynku bliskimi rodzinom i przedsiębiorstwom na obszarach peryferyjnych, i docenia, że Komisja zezwala na przedłużenie programów w sytuacji, gdy konieczne jest zarządzanie uporządkowanym wyjściem z rynku podmiotów bankowych wszelkiej wielkości w celu ochrony oszczędzających i utrzymania zaufania do ram ekonomicznych i finansowych.
7.3. Odnosząc się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Tercas, który jest potwierdzeniem wyroku Sądu i zawiera analogiczne konkluzje, EKES podkreśla, że systemy gwarancji dla banków, które są finansowane ze środków prywatnych i nie podlegają dominującemu wpływowi państwa, należy uznać za wyłączone z zakresu unijnych przepisów dotyczących pomocy państwa.
7.4. Te systemy gwarancji nie stanowią bowiem interwencji państwa w gospodarkę, lecz są raczej przejawem prywatnego systemu wzajemnej solidarności między instytucjami kredytowymi i samoorganizacji za pomocą własnych środków, który ma na celu podtrzymanie zaufania posiadaczy rachunków i oszczędzających do systemu bankowego również na wypadek szczególnego kryzysu-.
8. Konkurencja a systemy podatkowe
8.1. Wynik różnych sporów prawnych Komisji Europejskiej w Trybunale Sprawiedliwości UE w sprawie selektywnych korzyści podatkowych oraz krajowych interpretacji indywidualnych prawa podatkowego uznanych pierwotnie za niezgodne z art. 107 TFUE wskazuje, że - co jest godne poparcia - Komisja pragnie zagwarantować faktycznie zharmonizowane przepisy podatkowe w Europie za pomocą wszystkich dostępnych instrumentów, w tym decyzji wprowadzających w życie ramy pomocy państwa.
8.2. Różne efekty tych decyzji przed sądami europejskimi pokazują jednak, że konieczne jest zapewnienie większej skuteczności i harmonizacji przepisów podatkowych w Europie za pomocą realizacji odpowiedniego planu działania zatwierdzonego przez Komisję na początku 2021 r. i, tym samym, za pomocą odpowiednich inicjatyw legislacyjnych w dziedzinie podatkowej przyjętych w celu ochrony rynku wewnętrznego i jego umocnienia.
Bruksela, dnia 8 grudnia 2021 r.
|
Christa SCHWENG |
|
Przewodnicząca |
|
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
