(ERRS/2021/10)(2022/C 122/01)
(Dz.U.UE C z dnia 17 marca 2022 r.)
RADA GENERALNA EUROPEJSKIEJ RADY DS. RYZYKA SYSTEMOWEGO,
uwzględniając Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej,
uwzględniając rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1092/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie unijnego nadzoru makroostrożnościowego nad systemem finansowym i ustanowienia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego 1 , w szczególności art. 3 ust. 2 lit. b) i d) oraz art. 16 i art. 18,
uwzględniając decyzję Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego ERRS/2011/1 z dnia 20 stycznia 2011 r. ustanawiającą regulamin Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego 2 , w szczególności art. 18,
a także mając na uwadze, co następuje:
(1) Sektor nieruchomości odgrywa ważną rolę w gospodarce, a zmiany w nim zachodzące mogą mieć istotny wpływ na system finansowy. Wcześniejsze kryzysy finansowe pokazały, że destabilizujące zmiany zachodzące na rynkach nieruchomości mogą mieć poważne konsekwencje dla stabilności systemu finansowego oraz całej gospodarki, co może także prowadzić do przenoszenia się niekorzystnych zjawisk między krajami. Niekorzystne zmiany na rynku nieruchomości w niektórych państwach członkowskich spowodowały w przeszłości duże straty kredytowe lub negatywnie wpłynęły na sferę gospodarki realnej. Skutki te odzwierciedlają ścisłe powiązania pomiędzy sektorem nieruchomości, dostawcami finansowania i innymi sektorami gospodarki. Ponadto pętla informacji zwrotnej pomiędzy systemem finansowym a gospodarką realną może nasilać negatywne zmiany.
(2) Powiązania te są ważne, ponieważ oznaczają, że zagrożenia mające swoje źródło w sektorze nieruchomości mogą mieć skutki systemowe. Podatności systemu finansowego na zagrożenia mają tendencję do kumulowania się w fazie wzrostu cyklu rynku nieruchomości. Postrzegane niższe ryzyko finansowania oraz łatwiejszy dostęp do niego mogą przyczynić się do szybkiej ekspansji akcji kredytowej i inwestycji, wywierając, wraz ze zwiększonym popytem na nieruchomości, presję na wzrost cen nieruchomości. Ponadto pętla informacji zwrotnej między cenami nieruchomości mieszkalnych a kredytami może mieć potencjalne konsekwencje systemowe. Natomiast w fazie spadkowej cyklu rynku nieruchomości bardziej restrykcyjne warunki udzielania kredytów, większa niechęć do podejmowania ryzyka i presja zniżkowa w odniesieniu do cen nieruchomości mogą niekorzystnie wpływać na odporność kredytobiorców i kredytodawców, pogarszając tym samym sytuację gospodarczą.
(3) Podatność na zagrożenia związane z nieruchomościami mieszkalnymi może być źródłem ryzyka systemowego i może wpływać na stabilność finansową zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio. Skutki bezpośrednie to straty kredytowe z tytułu portfeli hipotecznych wynikające z niekorzystnych warunków gospodarczych lub finansowych oraz równoczesnych negatywnych zmian na rynku nieruchomości mieszkalnych. Skutki pośrednie mogą być związane ze zmianą poziomu konsumpcji gospodarstw domowych lub zmniejszaniem dźwigni finansowej przez kredytodawców, co może prowadzić do dalszych konsekwencji dla gospodarki realnej i stabilności finansowej.
(4) Zgodnie z motywem 4 rozporządzenia Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego ERRS/2013/1 3 ostatecznym celem polityki makroostrożnościowej jest przyczynianie się do ochrony stabilności systemu finansowego jako całości, w tym poprzez wzmacnianie odporności systemu finansowego i ograniczanie powstawania ryzyk systemowych, a tym samym zapewnianie trwałego wkładu sektora finansowego we wzrost gospodarczy.
(5) W tym celu organy makroostrożnościowe mogą stosować jeden lub większą liczbę środków makroostrożnościo- wych opartych na kapitale określonych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE 4 i rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 5 lub środków makroostrożnościowych ukierunkowanych na kredytobiorców, opierających się wyłącznie na prawie krajowym, w zależności od oceny ryzyka. Środki oparte na kapitale mają na celu przede wszystkim zwiększenie odporności systemu finansowego, natomiast środki ukierunkowane na kredytobiorców mogą być odpowiednie zwłaszcza w celu zapobiegania dalszemu narastaniu ryzyk systemowych w odniesieniu do nowych kredytów na nieruchomości mieszkalne.
(6) W 2019 r. Europejska Rada ds. Ryzyka Systemowego (ERRS) przeprowadziła systematyczną, prognostyczną ocenę podatności na zagrożenia w sektorze nieruchomości mieszkalnych na całym Europejskim Obszarze Gospodarczym (EOG) 6 . Ocena ta umożliwiła ERRS zidentyfikowanie w kilku państwach podatności na zagrożenia w średnim okresie będących źródłem ryzyka systemowego dla stabilności finansowej, co doprowadziło do wydania ostrzeżeń dla pięciu państw, w tym Niemiec 7 .
(7) W 2019 r. głównym obszarem podatności na zagrożenia zidentyfikowanym na rynku nieruchomości mieszkalnych w Niemczech było znaczne zawyżenie cen nieruchomości mieszkalnych na obszarach miejskich w powiązaniu z powszechną i gwałtowną dynamiką wzrostu cen nieruchomości mieszkalnych oraz pewnymi oznakami rozluźnienia standardów kredytowania w odniesieniu do kredytów mieszkaniowych, aczkolwiek w kontekście ogólnej niepewności wynikającej ze znacznych braków danych.
(8) ERRS zakończyła niedawno dalszą systematyczną i prognostyczną ocenę podatności na zagrożenia w sektorze nieruchomości mieszkalnych na całym EOG. Wyniki tej oceny pokazują, że po tym, jak we wrześniu 2019 r. zostały wydane ostrzeżenia dla poszczególnych państw, niektóre państwa podjęły dalsze działania w celu ograniczenia odpowiednich podatności na zagrożenia. W szczególności Republika Czeska przyjęła ramy prawne dotyczące środków ukierunkowanych na kredytobiorców, Niemcy ustanowiły podstawę prawną gromadzenia danych na temat standardów udzielania nowych kredytów mieszkaniowych dla gospodarstw domowych, Francja wprowadziła limity wskaźników obsługi zadłużenia do dochodu (DSTI), Islandia obniżyła limity wskaźników wysokości kredytu do wartości zabezpieczenia (LTV), a Norwegia zaostrzyła wskaźnik bufora ryzyka systemowego. Biorąc jednak pod uwagę rosnącą podatność na zagrożenia, działania podjęte przez niektóre państwa nie zostały w ocenie ERRS uznane za wystarczające.
(9) Wybuch pandemii COVID-19 w 2020 r. i związany z nią kryzys nie doprowadziły do cyklicznego spadku na rynkach nieruchomości mieszkalnych. Przeciwnie, po okresie stopniowego wzrostu i przy niskich stopach procentowych wzrost realnych cen nieruchomości mieszkalnych i wzrost akcji kredytowej w wielu państwach jeszcze bardziej przyspieszyły, znacznie przewyższając wzrost dochodów gospodarstw domowych. Aby złagodzić skutki pandemii i wynikającą z niej niepewność gospodarczą, wdrożono różne środki i polityki, takie jak moratoria i gwarancje publiczne. W tym szerokim kontekście politycznym w niektórych państwach tymczasowo złagodzono wcześniej zaplanowane środki makroostrożnościowe lub opóźniono ich uruchomienie. Zaobserwowana obecnie poprawa sytuacji gospodarczej pozwala na dostosowanie polityki makroostrożnościowej w tych państwach, w których podatności na zagrożenia związane z nieruchomościami mieszkalnymi nadal narastają.
(10) W odniesieniu do Niemiec ta niedawno przeprowadzona ocena wykazała, że pomimo ustanowienia w 2017 r. ram prawnych dotyczących instrumentów ukierunkowanych na kredytobiorców, obejmujących ograniczony zestaw środków (maksymalny pułap wskaźnika LTV i wymóg dotyczący amortyzacji), żaden z nich nie został uruchomiony w odpowiedzi na podatności na zagrożenia w sektorze nieruchomości mieszkalnych w średnim okresie. ERRS dostrzega, że zgodnie z obowiązującymi ramami prawnymi nie zostały spełnione wymogi dotyczące uruchomienia istniejących środków ukierunkowanych na kredytobiorców.
(11) Z oceny ERRS wynika również, że wzrost cen nieruchomości mieszkalnych stał się bardziej powszechny zarówno na obszarach miejskich, jak i wiejskich. W rezultacie istniejące szacunki wskazują na istotne i rosnące zawyżenie cen nieruchomości mieszkalnych w Niemczech. Kompleksowa analiza podatności na zagrożenia jest obecnie utrudniona ze względu na brak szczegółowych danych na temat standardów kredytowania na cele mieszkaniowe, chociaż podjęto działania mające na celu gromadzenie danych od 2023 r. w związku z wejściem w życie w 2021 r. krajowego rozporządzenia w sprawie gromadzenia danych dotyczących kredytów mieszkaniowych. W odniesieniu do ostatniego okresu dostępne informacje dostarczają niejednoznacznych danych na temat zmian standardów kredytowania na cele mieszkaniowe. Podczas gdy wyniki badania ankietowego akcji kredytowej banków ze strefy euro (BLS) wskazują, że warunki udzielania kredytów na zakup nieruchomości mieszkalnych uległy dalszemu zaostrzeniu w 2020 r., alternatywne źródło danych z sektora prywatnego 8 wskazuje, że udział wniosków kredytowych o wysokim wskaźniku LTV jeszcze bardziej wzrósł w 2020 r. Inne alternatywne źródło danych z sektora prywatnego dostępne dla władz niemieckich, zawierające informacje o rzeczywistych transakcjach i reprezentujące część rynku zagregowanego, potwierdza, że wskaźniki LTV w ciągu ostatniej dekady nieco wzrosły. Ponadto, zgodnie z badaniem BLS wskaźniki LTV uległy obniżeniu w następstwie kryzysu. Z danych wynika również, że wskaźniki DSTI i terminy zapadalności uległy zmniejszeniu w pierwszej połowie drugiej dekady XXI w., a ponownie wzrosły w drugiej połowie tej dekady. Z drugiej strony wskaźniki zadłużenia do dochodu (DTI) stale rosną od 2009 r.
(12) Ponadto po złagodzeniu wskaźnika bufora antycyklicznego w odpowiedzi na kryzys związany z pandemią COVID-19 Niemcy nie korzystały już ze środków opartych na kapitale w celu ograniczenia istniejących podatności na zagrożenia pochodzących z sektora nieruchomości mieszkalnych oraz wspierania stabilności finansowej.
(13) W świetle tych ostatnich zmian, w szczególności biorąc pod uwagę dane wskazujące na zawyżenie cen nieruchomości mieszkalnych, ERRS uznała, że powinno się uruchomić środki ukierunkowane na kredytobiorców w celu ograniczenia podatności na zagrożenia w sektorze nieruchomości mieszkalnych w średnim okresie w Niemczech. W związku z tym władze niemieckie powinny niezwłocznie uruchomić prawnie wiążący lub, jeżeli nie jest to możliwe na mocy prawa niemieckiego, niewiążący prawnie limit wskaźnika LTV, aby zapewnić należyte standardy kredytowania wobec zawyżenia cen nieruchomości mieszkalnych. Jednocześnie, w celu uzupełnienia środka dotyczącego wskaźnika LTV, środki oparte na kapitale, takie jak uruchomienie bufora antycyklicznego lub sektorowego bufora ryzyka systemowego, zwiększyłyby odporność sektora bankowego w Niemczech na zagrożenia związane z nieruchomościami mieszkalnymi, które mogły już narosnąć, biorąc pod uwagę utrzymujące się zawyżenie cen nieruchomości mieszkalnych i niepewność co do standardów kredytowania w przypadku kredytów hipotecznych udzielanych w ostatnich latach. Ponadto odpowiednie połączenie z prawnie wiążącymi lub - jeżeli nie jest to możliwe na mocy prawa niemieckiego - niewiążącymi prawnie instrumentami związanymi z dochodami mogłoby zwiększyć skuteczność limitu wskaźnika LTV w eliminowaniu wszelkich podatności na zagrożenia związanych z finansowaniem nieruchomości mieszkalnych. W związku z tym niemieckie ramy prawne dotyczące środków ukierunkowanych na kredytobiorców powinny zostać uzupełnione o instrumenty oparte na dochodach i odpowiednio dostosowane, aby umożliwić szybsze uruchamianie środków ukierunkowanych na kredytobiorców, zapobiegając w ten sposób narastaniu podatności na zagrożenia,
PRZYJMUJE NINIEJSZE ZALECENIE:
Sporządzono we Frankfurcie nad Menem dnia 2 grudnia 2021 r.
|
W imieniu Rady Generalnej ERRS |
|
Francesco MAZZAFERRO |
|
Szef Sekretariatu ERRS |
1 Dz.U. L 331 z 15.12.2010, s. 1.
2 Dz.U. C 58 z 24.2.2011, s. 4.
3 Zalecenie Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego z dnia 4 kwietnia 2013 r. w sprawie celów pośrednich i instrumentów polityki makroostrożnościowej (Dz.U. C 170 z 15.6.2013. s. 1).
4 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/36/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad instytucjami kredytowymi, zmieniająca dyrektywę 2002/87/WE i uchylająca dyrektywy 2006/48/WE oraz 2006/49/WE (Dz.U. L 176 z 27.6.2013, s. 338).
5 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 575/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wymogów ostrożnościo- wych dla instytucji kredytowych oraz zmieniające rozporządzenie (UE) nr 648/2012 (Dz.U. L 176 z 27.6.2013, s. 1).
6 Zob. dokument pt. "Vulnerabilities in the residential real estate sectors of the EEA countries", ERRS, 2019 r., dostępny na stronie internetowej ERRS pod adresem www.esrb.europa.eu.
7 Ostrzeżenie Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego ERRS/2019/11 z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie podatności na zagrożenia w sektorze nieruchomości mieszkalnych w Niemczech w średnim okresie (Dz.U. C 366 z 30.10.2019, s. 45).
8 Informacje dostarczone przez platformę pośrednictwa kredytowego, które mogą jednak nie być w pełni reprezentatywne dla niemieckiego rynku kredytów hipotecznych.
9 Zalecenie Europejskiej Rady ds. Ryzyka Systemowego ERRS/2016/14 z dnia 31 października 2016 r. w sprawie uzupełniania luk w danych dotyczących sektora nieruchomości (Dz.U. C 31 z 31.1.2017, s. 1).