1. Wstęp
Nowa ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej – dalej u.dz.l. – utrzymała istnienie organu doradczego, jakim jest rada społeczna w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami. Na mocy art. 204 u.dz.l. rady społeczne publicznych zakładów opieki zdrowotnej stają się z dniem wejścia w życie omawianej ustawy radami społecznymi tych podmiotów. Większość uregulowań nowej ustawy jest zbieżna z poprzednio obowiązującą ustawą o zakładach opieki zdrowotnej, wprowadza jedynie kosmetyczne zmiany oraz modyfikuje niektóre obowiązki tego podmiotu. Radę społeczną nadal powołuje i odwołuje oraz zwołuje jej pierwsze posiedzenie podmiot tworzący podmiot leczniczy. W posiedzeniach rady społecznej w dalszym ciągu uczestniczy kierownik podmiotu leczniczego oraz przedstawiciele organizacji związkowych działających w podmiocie leczniczym.
2.Zadania rady społecznej
Zgodnie z art. 48 ust. 1 u.dz.l. w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami musi być powołana i działać rada społeczna w charakterze organu:
1. inicjującego i opiniodawczego dla podmiotu tworzącego podmiot leczniczy,
2. doradczego dla kierownika podmiotu leczniczego.
Do zadań rady społecznej należy:
1. przedstawianie podmiotowi tworzącemu podmiot leczniczy wniosków i opinii w sprawach:
a. zbycia aktywów trwałych oraz zakupu lub przyjęcia darowizny nowej aparatury i sprzętu medycznego,
b. związanych z przekształceniem lub likwidacją, rozszerzeniem lub ograniczeniem działalności (ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej; tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm. – dalej u.z.o.z. – przewidywała także zadanie związane z opiniowaniem przebudowy zakładu),
c. przyznawania kierownikowi nagród,
d. rozwiązywania stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej z kierownikiem,
2. przedstawianie kierownikowi wniosków i opinii w sprawach:
a. planu finansowego, w tym planu inwestycyjnego,
b. kredytów bankowych lub dotacji,
c. podziału zysku,
d. zbycia aktywów trwałych oraz zakupu lub przyjęcia darowizny nowej aparatury i sprzętu medycznego,
e. regulaminu organizacyjnego (jest to nowe uregulowanie wprowadzone przez ustawę o działalności leczniczej).
3. dokonywanie okresowych analiz skarg i wniosków wnoszonych przez pacjentów, z wyłączeniem spraw podlegających nadzorowi medycznemu;
4. opiniowanie wniosku w sprawie czasowego zaprzestania działalności leczniczej;
5. wykonywanie innych zadań określonych w ustawie i statucie.
Warto także zauważyć, iż ustawa o działalności leczniczej wprowadziła nową kompetencję dla rady społecznej w postaci możliwości przedstawiania podmiotowi tworzącemu podmiot leczniczy wniosków i opinii w sprawach regulaminu organizacyjnego. Nowelizacja ustawy o działalności leczniczej z dnia 14 czerwca 2012 r. zmieniająca ustawę z dniem 30 czerwca 2012 r., uchyliła powyższą kompetencję rady społecznej wobec podmiotu tworzącego, przyznając ją w stosunku do kierownika podmiotu leczniczego. Przedmiotowa nowelizacja poszerzyła katalog zadań rady społecznej, wprowadzając możliwość przedstawiania wniosków i opinii w sprawach dotyczących zbycia aktywów trwałych oraz zakupu lub przyjęcia darowizny nowej aparatury i sprzętu medycznego także wobec kierownika podmiotu leczniczego.
Poprzednio obowiązująca ustawa o zakładach opieki zdrowotnej przewidywała także, że rada społeczna będzie przedstawiała wnioski organowi finansującemu określony zakres działalności, w którego imieniu rada społeczna wykonuje swoje działania, a także opinie w sprawach zmiany lub rozwiązania umowy o udzielenie publicznego zamówienia na świadczenie zdrowotne. Obecne uregulowanie prawne nie przewiduje takiej kompetencji. Poprzednio obowiązujące przepisy przyznawały radzie społecznej kompetencję do zatwierdzania regulaminu porządkowego podmiotu leczniczego (art. 46 pkt 1 lit. a, pkt 4 i 6 u.z.o.z.). Obecne przepisy przyznają radzie prawo jedynie do opiniowania lub wnioskowania w sprawie regulaminu organizacyjnego podmiotu leczniczego. Co za tym idzie, jeżeli kierownik podmiotu leczniczego nie zwróci się do rady społecznej o opinię w tej sprawie, rada społeczna może jedynie występować z niewiążącymi wnioskami odnośnie do treści regulaminu organizacyjnego. Zmiany wprowadzone przez ustawę o działalności leczniczej oznaczają, że radzie społecznej zostały odebrane jedyne środki oddziaływania władczego zarezerwowane dla niej przez ustawę o zakładach opieki zdrowotnej: uchwalanie statutu zakładu (który miał być ostatecznie zatwierdzony przez „organ założycielski”) oraz zatwierdzanie przygotowanego przez kierownika zakładu opieki zdrowotnej regulaminu porządkowego. Powyższe oznacza znaczne zmniejszenie roli tego organu w praktyce. Zgodnie z nową regulacją podmiotem wyłącznie uprawnionym do dokonywania zmian w statucie jest podmiot tworzący podmiot leczniczy. To na organie założycielskim ciąży obowiązek dostosowania treści statutu do wymogów zakreślonych ustawą o działalności leczniczej.
Większość przedstawicieli doktryny i praktyków ocenia istnienie rady społecznej negatywnie. Z uwagi na fakt, iż nie uczestniczy ona w procesie zarządzania podmiotem leczniczym, a także jej członkowie nie są jego pracownikami, nie zna bieżących problemów podmiotu leczniczego, a także w niewielkim stopniu może mu pomóc. Ponadto stanowi jedynie kolejne ogniwo w procesie decyzyjnym, wydłużając czas potrzebny do podjęcia konkretnych decyzji. Odebranie radzie kompetencji do uchwalania statutu oraz zatwierdzania przygotowywanego przez kierownika podmiotu leczniczego regulaminu pozbawiło ją realnego oddziaływania na funkcjonowanie podmiotu, w którym działa. Jedyna obiektywna wartość istnienia rady społecznej zarysowuje się w jej kompetencji związanej z prawami pacjentów i analizą skarg i wniosków od nich płynących. Dzięki temu, że organ ten ma czas na pochylenie się nad nimi, mógłby obiektywnie polepszyć jakość świadczonych usług medycznych, przedkładając organowi założycielskiemu wnioski płynące z tej analizy. W praktyce jednak istnieje tendencja do coraz rzadszego występowania do rady społecznej z wnioskami o opinię, a jej aktywność zaczyna ograniczać się jedynie do składania wniosków do kierownika lub organu założycielskiego w granicach przyznanych jej kompetencji.
Dodać także należy, że nie wydaje się słuszny pogląd, iż rada społeczna ma prawo do żądania przedłożenia jej wszystkich umów zawartych przez podmiot leczniczy z pracownikami. Nie jest to organ o kompetencjach nadzorczych, a także ustawa nie przyznała jej takich uprawnień. Wydaje się jednak słuszne, że w przypadku, gdy kierownik lub organ założycielski wystąpią do rady społecznej o wydanie konkretnej opinii, a do jej wydania niezbędny okaże się wgląd w takie umowy lub inne dokumenty, rada będzie miała prawo do zwrócenia się do podmiotu leczniczego o udostępnienie niezbędnych do wydania opinii dokumentów.
Należy także zauważyć, że rada społeczna ma uprawnienie do składania wniosków w powyższych sprawach, co nie oznacza, że ma taki obowiązek. Do rady należy decyzja, czy w danej sprawie należącej do jej kompetencji złoży wniosek czy nie. Zupełnie inna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do opinii rady społecznej. Jeżeli o taką opinię wystąpi kierownik podmiotu leczniczego lub organ założycielski, wydanie jej stanowi obowiązek rady społecznej. Należy także zaznaczyć, że ani organ założycielski, ani kierownik podmiotu leczniczego nie mają obowiązku zwracania się do rady społecznej o wydanie opinii w sprawach należących do zakresu ich kompetencji – z ich punktu widzenia jest to także jedynie uprawnienie. Na przykład do przyjęcia darowizny nie jest potrzebna ani zgoda, ani opinia rady społecznej, chyba że organ założycielski lub kierownik podmiotu leczniczego o wydanie takiej opinii się zwrócili. Dlatego też aktualny na gruncie nowych przepisów pozostaje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2000 r.(sygn. akt I SA 1603/99), który stanowi, że „tylko wnioski rady społecznej publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowią jej uprawnienie, opinie zaś są jej obowiązkiem, przy czym obowiązek przedstawienia opinii na żądanie właściwego podmiotu nie jest równoznaczny z obowiązkiem zasięgnięcia opinii przez właściwy podmiot”.
3.Skład rady społecznej
Zgodnie z art. 48 ust. 6 u.dz.l. w skład rady społecznej działającej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, dla którego podmiotem tworzącym jest podmiot inny niż uczelnia medyczna, wchodzą:
1. jako przewodniczący:
a. przedstawiciel organu administracji rządowej – w podmiotach tworzonych przez ten organ,
b. wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa lub osoba przez niego wyznaczona – w podmiotach utworzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego;
2. jako członkowie:
a. przedstawiciel wojewody – w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą utworzonym przez jednostkę samorządu terytorialnego,
b. przedstawiciele wybrani przez odpowiednio:
– radę gminy lub radę powiatu – w liczbie określonej przez podmiot tworzący,
– sejmik województwa – w liczbie nieprzekraczającej 15 osób,
– podmiot tworzący podmiot leczniczy niebędący przedsiębiorcą o ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim obszarze działania – w liczbie nieprzekraczającej 15 osób, w tym po jednym przedstawicielu Naczelnej Rady Lekarskiej i Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych,
c. przedstawiciel uczelni medycznej wybrany przez rektora albo dyrektora Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego – w szpitalu, w którym jest jednostka organizacyjna udostępniona w trybie art. 89 ust. 3 u.dz.l., tj. wtedy, gdy podmiot leczniczy utworzony lub prowadzony przez uczelnię medyczną i wykonujący działalność leczniczą zobowiązany jest do realizacji zadań polegających na kształceniu przed- i podyplomowym w zawodach medycznych, w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia.
W skład rady społecznej działającej w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, dla którego podmiotem tworzącym jest uczelnia medyczna, wchodzą:
1. jako przewodniczący – przedstawiciel rektora uczelni albo dyrektora Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego (poprzednio obowiązująca ustawa o zakładach opieki zdrowotnej nie przewidywała w składzie rady społecznej dyrektora Centrum Medycznego Kształcenia Podyplomowego),
2. jako członkowie:
a. przedstawiciel ministra właściwego do spraw zdrowia,
b. przedstawiciel wojewody,
c. przedstawiciel przewodniczącego zarządu samorządu województwa,
d. przedstawiciel okręgowej rady lekarskiej,
e. przedstawiciel okręgowej rady pielęgniarek i położnych,
f. osoby powołane odpowiednio przez senat albo radę naukową – w liczbie nieprzekraczającej 5 osób.
Ponadto w posiedzeniach rady społecznej, w skład której nie wchodzi przedstawiciel Naczelnej Rady Lekarskiej lub Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych, mają prawo uczestniczyć z prawem głosu jedynie o charakterze doradczym przedstawiciele samorządów zawodów medycznych. Przewodniczący rady społecznej powinien umożliwić tym przedstawicielom, poprzez zawiadomienie dokonane z odpowiednim wyprzedzeniem, uczestnictwo w posiedzeniu rady. Posiedzenie będzie się mogło odbyć także wobec nieobecności wyżej wymienionych. Jednak w przypadku celowego niepowiadamiania o posiedzeniach rady samorządy zawodowe mają prawo wnioskować do „organów założycielskich”, czyli podmiotów, które utworzyły podmiot leczniczy, o dopilnowanie, aby działania przewodniczącego rady były poprawne.
Zgodnie z art. 48 ust. 7 u.dz.l. członkiem rady społecznej podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą nie może być osoba zatrudniona w tym podmiocie. Na czas uczestniczenia w obradach rady społecznej członkowi przysługuje zwolnienie z wykonywania obowiązków w ramach stosunku pracy. Artykuł 48 ust. 10 u.dz.l. gwarantuje członkowi rady społecznej otrzymanie od podmiotu tworzącego podmiot leczniczy rekompensaty w wysokości utraconych zarobków, w przypadku gdyby z powodu uczestnictwa w posiedzeniu rady pracodawca udzielił pracownikowi na ten czas zwolnienia z wykonywania obowiązków pracowniczych bez prawa do wynagrodzenia.
Należy uznać, że pozostaje nadal aktualny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 grudnia 2007 r.(sygn. akt II SA/Bd 821/07), który stanowi: „1. Możliwość ukonstytuowania się rady społecznej związana jest z momentem powołania jej w pełnym składzie. Kompetencją rady gminy jest objęte powoływanie wszystkich członków rady społecznej, w tym także przedstawiciela wojewody. 2. Nie sposób wywieść podstaw prawnych do uznania, iż rada gminy posiada uprawnienie do odmowy włączenia w skład rady społecznej przedstawiciela wojewody. Powołanie rady społecznej w niepełnym składzie ustawowym, przy braku jakichkolwiek prawnych możliwości pominięcia przedstawiciela Wojewody, nie jest dopuszczalne”. Powyższe oznacza, że powołanie przez organ założycielski rady społecznej z pominięciem choćby jednego członka wskazanego w ustawie o działalności leczniczej pociąga za sobą skutek w postaci braku organu, jakim jest rada społeczna.
Rady społecznej zgodnie z art. 48 ust. 3 u.dz.l. nie powołuje się w:
1. wojewódzkich, powiatowych i granicznych stacjach sanitarno-epidemiologicznych,
2. regionalnych centrach krwiodawstwa i krwiolecznictwa, Wojskowym Centrum Krwiodawstwa i Krwiolecznictwa utworzonym przez właściwego ministra do spraw wewnętrznych,
3. podmiotach leczniczych tworzonych przez pracodawcę w celu ochrony pracujących przed wpływem niekorzystnych warunków środowiska pracy oraz sprawujących profilaktyczną opiekę nad pracującymi (jest to nowe uregulowanie wprowadzone przez ustawę o działalności leczniczej),
4 podmiotach leczniczych w formie jednostki budżetowej utworzonych przez Ministra Obrony Narodowej, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych w ramach jednostek organizacyjnych Straży Granicznej (katalog został rozszerzony na mocy nowelizacji z dnia 14 czerwca 2012 r. zmieniającej ustawę z dniem 30 czerwca 2012 r.).
Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 4 u.dz.l. do podmiotów leczniczych utworzonych przez Ministra Sprawiedliwości (chodzi głównie o podmioty lecznicze utworzone w zakładach karnych i aresztach śledczych dla osób pozbawionych wolności) nie stosuje się art. 48 u.dz.l., co oznacza, że w przywięziennych podmiotach leczniczych nie powołuje się w ogóle rad społecznych.
Rada społeczna po rozpoczęciu działalności zobowiązana jest do uchwalenia regulaminu, który określał będzie:
1. sposób zwoływania posiedzeń rady społecznej;
2. tryb pracy;
3. podejmowanie uchwał.
Po uchwaleniu regulaminu przez radę społeczną należy przedłożyć go do zatwierdzenia przez podmiot tworzący podmiot leczniczy, w którym działa rada społeczna. Zgodnie zaś z art. 42 ust. 4 u.dz.l. statut podmiotu leczniczego niebędącego przedsiębiorcą winien zawierać postanowienia dotyczące zadań rady społecznej, czasu jej trwania i kadencji członków rady społecznej. Oznacza to, że organ założycielski ma swobodę w ustaleniu, jaki czas kadencji ustanowi dla rady społecznej działającej w utworzonym przez siebie podmiocie leczniczym.
Odnośnie do kompetencji uchwalania statutu podmiotu leczniczego ustawa o działalności leczniczej wprowadziła sporą zmianę. Zgodnie z art. 42 ust. 4 u.dz.l. statut podmiotu leczniczego nadaje podmiot go tworzący, nie jak w poprzednio obowiązującej ustawie o zakładach opieki zdrowotnej, gdzie w art. 39 ust. 2 u.z.o.z. kompetencja ta przyznana była radzie społecznej, która po uchwaleniu statutu przedkładała go do zatwierdzenia podmiotowi tworzącemu.
Zgodnie z art. 48 ust. 12 u.dz.l. od uchwał rady społecznej kierownikowi podmiotu leczniczego przysługuje prawo odwołania do podmiotu tworzącego podmiot leczniczy. Z uwagi jednak na fakt, iż rada społeczna nie posiada już żadnych kompetencji władczych (jakimi wcześniej było np. uchwalanie statutu), w praktyce odwołania od jej uchwał zdarzać się będą zapewne bardzo rzadko.