NSA: Kontrolę ośrodka zdrowia zlecają radni, a nie wójt
Choć to wójt jest organem wykonawczym gminy, to nie może on zlecać przeprowadzenia kontroli w gminnym samodzielnym publicznym zakładzie opieki zdrowotnej (SP ZOZ). Do nadzoru nad wiejskim ośrodkiem zdrowia uprawniona jest bowiem rada gminy. Tak wynika z najnowszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.
NSA oddalił właśnie skargę kasacyjną wójta gminy Żytno (woj. łódzkie). Działa w niej wiejski SP ZOZ, bliźniaczo podobny do tego w oddalonym jedynie o kilkadziesiąt kilometrów Międzyborzu, znanego z PRL-owskiego serialu "Doktor Ewa". Organem założycielskim ośrodka zdrowia w Żytnie jest miejscowa gmina. W 2024 r. wójt zarządził kontrolę w ośrodku zdrowia. Kontrola i ocena działalności SP ZOZ oraz jego kierownika miała obejmować m.in. dostępność i jakość udzielanych świadczeń zdrowotnych, prawidłowość gospodarowania mieniem oraz gospodarkę finansową. Wójt opisał też w zarządzeniu kryteria kontroli, jak też wskazał imiennie osobę z jego ramienia upoważnioną do jej przeprowadzenia.
Wojewoda ma wątpliwości
Zarządzenie to zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wojewoda łódzki. Zdaniem wojewody to do kompetencji rady gminy - a nie wójta - należy przeprowadzanie kontroli w lokalnym SP ZOZ. Wojewoda powołał się na art. 121 ust. 1 i art. 122 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 450). Zgodnie z tymi przepisami, nadzór nad podmiotem leczniczym niebędącym przedsiębiorcą sprawuje podmiot tworzący, konsekwentnie to też on powinien wystawiać upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. To prawda, że przepisy o działalności leczniczej wprost nie wskazują konkretnego organu gminy jako podmiotu tworzącego, ale w tym zakresie obowiązują ogólne reguły ustrojowe samorządu terytorialnego – jeśli organem tworzącym jest więc gmina, to działa ona przez organ stanowiąco-kontrolny, jakim jest rada gminy. Zwłaszcza że do kompetencji rady gminy należy też tworzenie, likwidacja i reorganizacja przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, co wynika z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153).
Wojewoda podkreślił, że istnieje zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, aby działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Działanie organu władzy publicznej bez umocowania w przepisach prawa narusza tę zasadę. A wójt te granice legalności przekroczył.
Czytaj też w LEX: Kontrola i nadzór samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w świetle ustawy o działalności leczniczej >
Sztywny podział kompetencji
Sędziowie musieli rozstrzygnąć, który organ - rada gminy czy wójt gminy, jest legitymowany do zarządzenia i przeprowadzenia takiej kontroli. WSA w Łodzi stwierdził nieważność zarządzenia wójta, a wyrok ten podtrzymał NSA we wtorek, oddając skargę kasacyjna włodarza Żytna.
Sędziowie przyznali, że ustawa o działalności leczniczej nie wskazuje jednoznacznie przez jakie organy wspólnoty samorządowej działa podmiot tworzący SP ZOZ. Należy się więc odwołać do samorządowych reguł ustrojowych. Rada gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym w gminie. Wykonuje ona zadania wprost wskazane w ustawie o samorządzie gminnym, ale też do jej właściwości należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1). Rada kontroluje też działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy (art. 18a), w tym celu powołuje np. komisję rewizyjną. Natomiast do zadań wójta należy m.in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 30).
Co z tego wynika w tym konkretnym przypadku zarządzenia kontroli w wiejskim ośrodku zdrowia? Z obowiązujących przepisów nie można wyprowadzać wniosku, że gmina (w zakresie kontroli swojego SP ZOZ) mogłaby działać przez organ wykonawczy, czyli w tym przypadku wójta. To jednak nie wszystko. Jak to bowiem pogodzić z regulacją prawną w zakresie stosunku zwierzchnictwa służbowego, a zwłaszcza możliwością odwołania kierownika podmiotu leczniczego przez wójta? Czy to nie argument za kompetencjami nadzorczymi wójta? Nie, gdyż w sprawach personalnych też dużo do powiedzenia ma organ tworzący SP ZOZ. Artykuł 121 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej pozwala podmiotowi tworzącemu SP ZOZ - w razie stwierdzenia niezgodnych z prawem działań kierownika - wstrzymać ich wykonanie oraz zobowiązać kierownika do ich zmiany lub cofnięcia. Bierność kierownika SP ZOZ w tym zakresie pozwala rozwiązać z nim stosunek pracy albo umowę cywilnoprawną. To jednak nie przekonało sądów do argumentów wójta - dalej idącą konsekwencją prawną jest bowiem przyznanie radzie kompetencji do likwidacji podmiotu leczniczego od kompetencji jego personalnej obsady.
Wyrok NSA z 27 stycznia 2026 r., sygn. akt II GSK 1599/25
Sprawdź w LEX:
