Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne>>>

 


Leonardo da Vinci: „Kto rozprawia, powołując się na autorytet, nie posługuje się rozumem, lecz raczej pamięcią”[1].

Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Warszawie[2], powołując się na wyrok WSA w Szczecinie[3] oraz poglądy dr hab. Jolanty Salachny[4], stwierdza, że wieloletnia prognoza finansowa (WPF) jednostek samorządu terytorialnego (JST) pod kątem realistyczności nie może być badana przez organ nadzoru ani sąd, a przepis ustawowy jest kierowany do twórcy WPF.

Dołącza doń dr Stanisław Srocki w artykule pt. Wieloletnia prognoza finansowa jako instrument stabilizacji finansowej samorządu – zagadnienia prawne[5]. Wyraża to słowami: „Potwierdzeniem tej linii są wyroki odmawiające organom państwa dalej idącej ingerencji nadzorczej. Wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Szczecinie i w Warszawie, powołując się na doktrynę, wskazują na – jako jedną z podstawowych przyczyn ich rozstrzygnięć (decyzji sądowego stosowania prawa) – okoliczność, że ustawa o finansach publicznych, wprowadzając wymóg «realności» WPF, nie określa prawnych przesłanek, które mogłyby służyć do oceny spełnienia tego wymogu.Zdaniem tych sądów, z którymi – moim zdaniem – należy się zgodzić, brak tych przesłanek nie pozwala na ocenę «realistyczności» uchwały o WPF, zarówno w postępowaniu nadzorczym, jak i sądowoadministracyjnym” (podkreślenie autora).

Pozwolę sobie nie zgodzić się z powyższym stanowiskiem, a dlaczego – to wyłuszczam poniżej.

1. Wyrok
W wyroku z 11.03.2014 r., V SA/Wa 262/14, WSA w Warszawie wskazał, że przesłanka realizmu WPF z art. 226 ustawy o finansach publicznych[6] jest adresowana przede wszystkim do JST, co oznacza, iż wykazanie przez organ nadzoru naruszenia przez JST tego przepisu musi być powiązane z naruszeniem innego przepisu prawnego, np. art. 243 u.f.p.

W ocenie Sądu odnośnie do prognozy kwoty długu rozważania na temat osiągnięcia, czy też nie, danej wielkości długu czy określonych dochodów nie mają znaczenia w sprawie, ponieważ są czysto teoretyczne, a ewentualne przekroczenie limitu zadłużenia jest oparte na domniemaniach. Ponadto Sąd wskazał, że regionalna izba obrachunkowa (RIO) nie została pozbawiona jakiejkolwiek kontroli dotyczącej uchwalania WPF czy wprowadzania do niej zmian zgodnie z treścią art. 230 u.f.p.

Odnosząc się do powyższego, należy stwierdzić, że ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych wymaga, aby WPF była realistyczna stosownie do treści art. 226 ust. 1 u.f.p.[7]. Przepis ten jest adresowany również do RIO, a nie tylko do JST, na co wskazuje argumentacja sądu. Powyższe wynika z faktu, że przywołana ustawa to akt prawa powszechnie obowiązujący – vide: art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej[8], zawierający normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Ponadto istotne jest, że ani w treści art. 226 ust. 1 u.f.p., ani w nazewnictwie działu V rozdziału 2 ustawy o finansach publicznych ustawodawca nie wskazuje literalnie, iż przepis art. 226 ust. 1 u.f.p. jest adresowany wyłącznie do JST, tym samym – biorąc pod uwagę wykładnię literalną przepisu – należy uznać, że jest on adresowany także do RIO.

Stanowisko powyższe potwierdza Ludmiła Lipiec-Warzecha[9], wskazując, że już na etapie projektowania uchwał w sprawie WPF lub jej zmiany RIO posiada uprawnienie do oceny spełniania przez WPF ustawowego kryterium realizmu prognozy, którą wyraża w swej opinii.

Odnosząc się zaś do orzeczenia WSA w Szczecinie z 28.11.2013 r., I SA/Sz 1129/13, którego stanowisko w pełni podziela WSA w Warszawie, należy wskazać, że z treści niniejszego orzeczenia nie wynika, iż przesłanka realizmu WPF z art. 226 u.f.p. adresowana jest wyłącznie do JST. Biorąc pod uwagę wykładnię językową, która ma pierwszeństwo przed innymi rodzajami wykładni, należy stwierdzić, że Sąd – posługując się wyrażeniem „przede wszystkim”, będącym partykułą podkreślającą szczegół uznany za najważniejszy w wypowiedzi, a znaczącym „szczególnie, zwłaszcza, głównie” – zaakcentował jedynie, iż przytoczona przesłanka realizmu jest adresowana głównie do JST, z całą pewnością nie oznacza to natomiast, że przesłanka ta nie jest adresowana do RIO. A zatem okoliczność, że przesłanka realizmu WPF jest skierowana także do RIO, pozwala stwierdzić, iż jest ona w przypadku stwierdzenia jej nierealistyczności, tj. istotnego naruszenia przepisu prawa – art. 226 ust. 1 u.f.p. – władna orzec nieważność uchwały z tego powodu, zgodnie z treścią przepisów art. 18 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych[10].

Wieloletnie planowanie umożliwia kompleksową analizę sytuacji finansowej JST w perspektywie dłuższej niż rok budżetowy, ułatwia koncentrację zasobów, a także ocenę i weryfikację podejmowanych przedsięwzięć z punktu widzenia ich istotności dla samorządu. Planuje się po to, by plan wykonać. Planowanie dla samego planowania bądź dla zachowania w dłuższej perspektywie czasowej określonego wskaźnika, w oderwaniu od ekonomicznych realiów, jest czynnością pozorną, a z punktu widzenia finansów publicznych – szkodliwą. Obligatoryjnym elementem WPF jest jej realistyczność. Określenie „realistyczny” oznacza w języku polskim „liczący się w poglądach, zamierzeniach, działaniu z rzeczywistością, z faktami, oparty na trzeźwym sądzie”[11]. WPF powinna opierać się na przesłankach umożliwiających realną ocenę kształtowania się sytuacji finansowej danej JST (vide: wyrok WSA w Opolu z 11.01.2013 r., I SA/Op 445/12[12]). Zdaniem sądu prognoza spełnia warunek realizmu, jeżeli na etapie przygotowywania i uchwalania opiera się na starannie i obiektywnie opracowanych wartościach.

Realizm WPF oznacza, że – aby tworzyć warunki do prowadzenia racjonalnej, odpowiedzialnej stabilnej polityki finansowej – powinna ona uwzględniać zdarzenia, które mają lub mogą mieć wpływ na gospodarkę finansową JST w perspektywie czasu wykraczającą poza bieżący rok budżetowy, w tym również wystąpienia zjawisk nieoczekiwanych (wahań koniunktury, kryzysu gospodarczego). By spełniać ustawowy wymóg realności, WPF powinna być weryfikowalna i przygotowana na podstawie prawidłowych założeń metodologicznych, bez zaniżania lub zawyżania prognozowanych wartości. Najważniejszym elementem planowania wieloletniego jest zdolność do przygotowania możliwie precyzyjnej prognozy dochodów i wydatków, z uwzględnieniem wpływu różnych czynników na warunki prowadzenia gospodarki finansowej w kolejnych latach. Nie ulega wątpliwości, że do oceny, weryfikacji realności WPF uprawniona jest RIO, która jest państwowym organem nadzoru i kontroli gospodarki finansowej JST. Biorąc pod uwagę przytoczoną argumentację, nie ma podstaw, aby przyjąć stanowisko Sądu za zasadne, że przesłanka realizmu WPF jest adresowana przede wszystkim do JST, a wykazanie przez organ nadzoru naruszenia przez JST przepisu art. 226 u.f.p. musi być powiązane z naruszeniem innego przepisu prawa, np. art. 243 u.f.p. Artykuł 226 u.f.p. nie jest przepisem subsydiarnym, lecz stanowi samodzielną podstawę prawną do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zgodnie z treścią art. 226 ust. 2a u.f.p. do WPF dołącza się objaśnienia przyjętych wartości. W objaśnieniach mogą być zawarte także informacje uszczegóławiające dane, o których mowa w ust. 1. Objaśnienia są jedną z najważniejszych części WPF. Wskazując na podstawy i przesłanki przyjęcia w WPF określonych wartości finansowych, objaśnienia powinny zapewnić możliwość weryfikacji metodologicznych założeń przyjętych przez daną JST[13]. Jak zostało wskazane, by spełniać ustawowy wymóg realności WPF, powinna być ona weryfikowalna i przygotowana na podstawie prawidłowych założeń metodologicznych, bez zaniżania lub zawyżania prognozowanych wartości. Opis przyjętej metodologii, w tym stosowanych metod ekonometrycznych, powinien znaleźć się w objaśnieniach do WPF[14] (art. 226 ust. 2a u.f.p.).

Przepis art. 226 ust. 2a u.f.p. wskazuje, że do WPF dołącza się objaśnienia przyjętych wartości, a zatem jednostka jest zobligowana do załączenia objaśnień przyjętych wartości. Brak objaśnień w tym zakresie nie pozwala uznać badanej uchwały za realistyczną, co jest wymogiem z art. 226 ust. 1 u.f.p. Powyższe potwierdza stanowisko zawarte w publikacji pod redakcją Piotra Walczaka[15], zgodnie z którym informacje zawarte w objaśnieniach do zmiany WPF powinny przedstawiać podstawy dokonanych zmian, w szczególności w zakresie dochodów budżetowych, tak aby nie zachodziło podejrzenie niespełniania przez WPF po zmianach warunku realistyczności. Uważa się bowiem, że przyjęte w pierwotnej uchwale dochody budżetowe mogą być zwiększane, jednakże pod warunkiem wystąpienia okoliczności uzasadniających dokonanie zmian. Ponadto JST zobowiązane są do sporządzania prognozy kwoty długu, stanowiącej część WPF, na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania. Przygotowanie prognozy wymaga przyjęcia założeń dotyczących kształtowania się podstawowych wskaźników makroekonomicznych w tym horyzoncie. Przepis art. 226 ust. 1 u.f.p. stanowi słuszną podstawę orzeczenia nieważności uchwały w sprawie WPF. Z uwagi na fakt, że relacja długu w trakcie roku liczona jest w odniesieniu do planowanych dochodów budżetu, a dopiero na koniec roku – w stosunku do wykonanych dochodów budżetu, tak istotne znaczenie ma realistyczność planowania dochodów budżetu. Powyższe prowadzi do wniosku, że za oczywiście chybione należy uznać twierdzenie WSA w Warszawie, iż rozważania na temat osiągnięcia (czy też nie) danej wielkości długu czy określonych dochodów nie mają znaczenia w sprawie, ponieważ są czysto teoretyczne, a ewentualne przekroczenie limitu zadłużenia jest oparte na domniemaniach organu nadzoru.

Odnosząc się do przepisu art. 230 u.f.p., należy wskazać, że przepis ten reguluje procedurę podejmowania uchwały w sprawie WPF i jej zmiany, w szczególności właściwość organów, tryb opiniowania, termin podjęcia. Wymaga podkreślenia, że procedura określona w tymże przepisie dotyczy projektu uchwały w sprawie WPF oraz tych projektów zmian WPF, które są przedstawiane wraz z projektem uchwały budżetowej, na co wprost wskazują sformułowania użyte w ust. 2 i 3, nie są nią natomiast objęte zmiany WPF dokonywane w trakcie roku budżetowego, po uchwaleniu budżetu[16]. Za chybione należy zatem uznać twierdzenie sądu, że RIO nie została pozbawiona kontroli odnośnie do uchwalania WPF czy wprowadzania do niej zmian, jednakże kontrola ta powinna przede wszystkim odbywać się już na etapie projektowania tych uchwał, bowiem – co zostało wskazane powyżej – działalność opiniodawcza RIO może dotyczyć tylko i wyłącznie projektów uchwał w sprawie WPF oraz jedynie tych projektów zmian WPF, które są przedstawiane wraz z projektem uchwały budżetowej.

2. Wnioski

1. Według Słownika języka polskiego[17] realistyczny to: „liczący się w poglądach, zamierzeniach, działaniu z faktami, oparty na trzeźwym sądzie”. Nie zawsze ustawa musi podawać definicję zastosowanych pojęć, często tego unika, bowiem posługuje się językiem polskim, którym władamy od urodzenia, a kiedy coś mówimy, używamy z reguły słów, które znamy. Rozumiemy, co mówimy i co do nas mówią. Kiedy czegoś nie rozumiemy, sięgamy po słownik. Słowo to „ciąg głosek, liter stanowiący względnie samodzielny element języka, któremu przyporządkowane są określone znaczenie i funkcja składniowa”[18].

2. Nadzór RIO nad WPF JST wynika wprost (clara non sunt interpretanda) z przepisów art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy o RIO. Organ nadzoru wkracza w samodzielność JST (każde rozstrzygnięcie nadzorcze jest ingerencją w samodzielność JST), czyniąc to w imieniu państwa. Na podstawie Konstytucji RP oraz ustaw ustrojowych JST ingerencja nadzorcza poddana jest kontroli sądowej.

3. Artykuł 226 u.f.p. jest przepisem ustawowym i zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP należy do przepisów powszechnie obowiązujących, wchodzi w system prawa. Przynajmniej dopóty, dopóki Trybunał Konstytucyjny lub ustawodawca nie postanowi inaczej. Oznacza to, że nikt nie może zasłaniać się nieznajomością prawa i ma obowiązek je zastosować. Zgodnie z nim WPF musi być realistyczna i należy do niej dołączyć objaśnienia (!) przyjętych wartości. Obowiązek ten dotyczy wszystkich – nie tylko organów JST, ale także organów nadzoru i sądów. Uchwała JST sprzeczna z prawem jest nieważna. Orzeczenia organu nadzoru są aktami deklaratoryjnymi.

4. Organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały JST tylko w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. O tym, co istotne, a co nie – decyduje organ nadzoru, a sąd ma prawo i obowiązek dokonać oceny tej decyzji. Sąd nie może jednak odbierać organowi nadzoru wynikających z Konstytucji RP i samorządowych ustaw ustrojowych kompetencji do oceny legalności uchwały JST, tj. zgodności badanej uchwały z przepisem prawa obowiązującym w chwili jej podjęcia.

5. W ustawach ustrojowych JST brak definicji istotnego naruszenia prawa, a mimo to sądy nie odbierały, jak do tej pory, organom nadzoru prawa wydawania rozstrzygnięć nadzorczych. Pojęcie „istotność” jest równie nieostre, jak „realistyczność”, lecz nie powodowało tak daleko idących rozważań sądowych z pozbawieniem organów nadzoru możliwości dokonywania jego oceny włącznie.

6. Opinie wydawane przez izby, w tym o projekcie WPF, nie są rozstrzygnięciami nadzorczymi. Rozstrzygnięcie nadzorcze eliminuje uchwałę JST z obrotu prawnego, jeżeli się uprawomocni, natomiast opinia jest jedynie wskazaniem, które organ JST może zignorować (w przypadku opinii o uchwalonej już WPF pozornie jest inaczej – vide art. 230 ust. 5 u.f.p., lecz brak jest sankcji w przypadku niezastosowania się do wskazań opinii). Ponadto uchwałę w sprawie WPF RIO opiniuje na etapie projektu oraz podjętej już uchwały, zatem WPF po jej podjęciu objęta jest zarówno czynnością opiniodawczą, jak i nadzorczą. Wbrew temu, co twierdzi sąd, że art. 226 u.f.p. kierowany jest tylko do organów JST, a izba nie jest pozbawiona wpływu na kształt WPF, gdyż może wydać o jego projekcie opinię, wyrok ten pozbawia izbę możliwości nadzorczej ingerencji w WPF. Taka teza jest sprzeczna nie tylko z prawem, w tym Konstytucją RP, ustawą o finansach publicznych i ustawami ustrojowymi JST, lecz także z logiką. Świadczy o nikłej wiedzy na temat różnic między opinią a rozstrzygnięciem nadzorczym. Wyraźnie widoczna jest w słowach uzasadnienia WSA w Warszawie[19]: „Regionalna izba obrachunkowa nie została tym samym pozbawiona jakiejkolwiek kontroli odnośnie uchwalania wieloletniej prognozy finansowej czy wprowadzania do niej zmian, jednakże kontrola ta powinna się przede wszystkim odbywać już na etapie projektowania tych uchwał”. Co z kontrolą na etapie nadzoru? Regionalna izba obrachunkowa nie może jej dokonać? Dlaczego? W uzasadnieniu wyroku próżno szukać odpowiedzi na te pytania. Dla wyjaśnienia: opinie wydają składy orzekające złożone z trzech członków Kolegium RIO, natomiast rozstrzygnięcia nadzorcze wydaje Kolegium w pełnym składzie. Kolegia izb liczą od 9 do 27 członków. Kolegium wcale nie musi podzielić opinii wyrażonej przez skład orzekający. Co więcej, Kolegium RIO jest instancją rozpatrującą odwołania złożone przez JST od opinii. Sąd może nie podzielić oceny wyrażonej przez RIO w rozstrzygnięciu nadzorczym co do realistyczności WPF. Nie może jednak uciekać od zbadania meritum sprawy w koncepcję, że realistyczności WPF nie może badać ani sąd, ani organ nadzoru, ponieważ nie mają do tego odpowiedniego instrumentu, a art. 226 u.f.p. – przepis prawa powszechnie obowiązującego (!) – w tym zakresie kierowany jest tylko do organu JST uchwalającego WPF. To teza tyle „śmiała”, ile gołosłowna, niepoparta żadnym dającym się oprzeć krytycznej logice wywodem.

 Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne>>>

Dowiedz się więcej z książki
Finanse Komunalne - PRENUMERATA
  • rzetelna i aktualna wiedza
  • darmowa wysyłka od 50 zł




@page_break@

7. Regionalne izby obrachunkowe są organami nadzoru w sprawach finansowych. Realistycznoś? planowania toć planowania to immanentna cecha – szerzej – ekonomii, a wąsko – finansów publicznych. Zapewne racjonalny ustawodawca wiedział, co robi, ustanawiając nad JST nadzór specjalistyczny sprawowany przez RIO. Być może także dlatego, że nikt nie jest w stanie ocenić sam siebie w sposób obiektywny. Zauważono to dość dawno temu i wyrażono paremią nemo iudex in casa sua. To jeden z powodów, dla którego trudno się zgodzić z tezą, że przesłanka realistyczności z art. 226 u.f.p. jest kierowana do JST (oczywiście poza ewidentną sprzecznością z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Jednostka samorządu terytorialnego może planować, przewidywać, prognozować, ale działanie takie musi być realistyczne. O tym wprost mówi przepis art. 226 u.f.p. Jest on prawem powszechnie obowiązującym i kierowany jest do JST, aby realistycznie prognozowała, i do RIO, aby – działając w imieniu państwa – realistyczność tę oceniła, a także do sądów, by rozstrzygnęły ewentualny spór. Organ nadzoru ma instrument do badania realistyczności WPF. Są to krytyczny umysł i zdolność logicznego rozumowania. Każde planowanie można poddać krytycznemu osądowi. Brak (pozorny!) w ustawie o finansach publicznych instrukcji obsługi badania realistyczności WPF nie zwalnia z obowiązku myślenia. Nie zwalnia RIO z obowiązku badania realistyczności, JST – z obowiązku realistycznego planowania, sądu – z merytorycznej oceny rozstrzygnięcia nadzorczego wydanego na podstawie pozostającego w obrocie prawnym przepisu ustawy (art. 226 u.f.p.). Powyższe można paradoksalnie wywieść wprost z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie, w którym Sąd stwierdza[20]: „nie dokonała badania podjętej uchwały (RIO – przypis autora) w zakresie jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, a jeżeli już – to w zakresie racjonalności”. Racjonalność za Słownikiem języka polskiego[21] to: „oparty na logicznym rozumowaniu”,„kierujący się rozumem, logiką”. Sąd tym samym przeciwstawia prawo racjonalności, czyli rozumowi, tak jakby w jego mniemaniu mogło istnieć nierozumne prawo. Wynika z powyższego, że zdaniem sądu organ nadzoru nie może przy badaniu uchwał kierować się rozumem, czego właśnie nie można przyjąć. Ratio – z łaciny rozum[22]. Nie można bowiem zwolnić człowieka z myślenia. Cała sztuka stosowania prawa opiera się na myśleniu. Nie można interpretować prawa tak, by jego zastosowanie było przeciw rozumowi. Logika[23] ma kapitalne znaczenie dla właściwego rozumienia przepisów prawa. Jeśli badając uchwałę JST, organ nadzoru, w ocenie Sądu, nie powinien kierować się rozumem, to jest to teza absurdalna. A tezę tę można wysnuć z uzasadnienia wyroku, posługując się właśnie logiką.

8. Oczywisty wydaje się fakt, że racjonalne (rozumne) planowanie jest jednocześnie realistyczne (możliwe do wykonania), natomiast w opozycji jest planowanie nieracjonalne (nierozumne), nierealistyczne (niemożliwe do wykonania). Trudno założyć, jak zrobił to sąd, że przepis prawa art. 226 u.f.p. w zakresie, w jakim ustanawia zasadę realistycznego planowania WPF, jest nieracjonalny. Oznaczałoby to bowiem, że ustanawiający go prawodawca działał nieracjonalnie, zaś założenie, że ustawodawca jest racjonalny – to fundament prawa. Według Kartezjusza fakt myślenia, a w konsekwencji istnienia podmiotu myślącego, jest dany bezpośrednio i może stanowić podstawę całej wiedzy pewnej (cogito ergo sum)[24]. Przepis art. 226 u.f.p. może stanowić samodzielną podstawę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i nie ma żadnego racjonalnego argumentu, by musiał być stosowany tylko łącznie z art. 243 u.f.p. Pierwszy z nich ustanawia zasadę realistycznego planowania, drugi zawiera matematycznie wyliczalny wzór dopuszczalnego zadłużenia JST. Mogą być zatem stosowane rozdzielnie.

9. Wieloletnia prognoza finansowa służy de facto rozłożeniu długu w czasie, tak by JST mogła go spłacić. O tej możliwości przesądza wskaźnik z art. 243 u.f.p., w którym ważną rolę odgrywa planowana do pozyskania kwota dochodów ze sprzedaży majątku. Praktyka pokazuje, że można tak zaplanować dochody, w szczególności majątkowe (jeżeli nie zostaną poddane krytycznej ocenie organu nadzoru przez pryzmat realistyczności), że wskaźnik z art. 243 u.f.p. zostanie zachowany. Nie stoi temu na przeszkodzie nawet przepis art. 230 ust. 5 u.f.p. Tylko czy chodzi o to w gospodarce finansowej JST, by zachować pozory? Sprowadzając rzecz do absurdu, czy każdą, nawet najbardziej fantastyczną, kwotę można zaakceptować, bo przecież sam planujący wie lepiej? Oczywiście każde planowanie jest obarczone ryzykiem. Nie oznacza to jednak, że jest bezwartościowe, że nie można i nie należy go oceniać pod kątem realistyczności. Gdyby było inaczej, to po cóż w ogóle oceniać, poddawać procedurze nadzorczej: budżet, deficyt budżetu, źródła jego pokrycia, co przecież czyni RIO w odniesieniu do planowania gospodarki finansowej JST. Po co wydawać opinie o projekcie budżetu, możliwości sfinansowania deficytu, projekcie WPF – przecież to tylko prognoza i domniemania.

Wieloletnia prognoza finansowa jest dokumentem o fundamentalnym znaczeniu dla finansów JST. Ma być tak skonstruowana, by zapewnić przestrzeganie przepisów ustawy o finansach publicznych dotyczących uchwalania i wykonywania budżetów w następnych latach, na które zaciągnięto i planuje się zaciągnąć zobowiązania. Jest dokumentem pierwotnym dla budżetu bieżącego i budżetów lat następnych.Na wagę, jaką ustawodawca przywiązuje do WPF, wskazuje przepis art. 226 ust. 7 u.f.p. W tym kontekście bagatelizowanie jej znaczenia i sprowadzanie do fikcji jest nieporozumieniem.

Z przepisów prawa wynika niezbicie, że RIO opiniuje zarówno projekt WPF, jak i uchwałę w sprawie WPF. Najpierw opinia składu orzekającego RIO w sprawie projektu (art. 226 ust. 3 u.f.p.), potem badanie nadzorcze podjętej przez JST uchwały przez Kolegium RIO (art. 11 ust. 1 pkt 7 ustawy o RIO), po czym znów opinia składu orzekającego o przyjętej przez JST uchwale (art. 226 ust. 4 u.f.p.). Wniosek z tego, że w sprawie WPF izba ma zająć stanowiska zarówno na etapie projektu, jak i przyjętej już uchwały. Z tym zastrzeżeniem, że uchwałę w sprawie WPF izba obejmuje procedurą zarówno opiniodawczą, jak i nadzorczą.

W jaki sposób RIO ma wydać opinię i zbadać uchwałę: ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia przestrzegania przepisów ustawy dotyczących uchwalania i wykonywania budżetów w następnych latach, na które zaciągnięto i planuje się zaciągnąć zobowiązania, oraz prawidłowości planowanej kwoty długu JST wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań (art. 230 u.f.p.), jeśli zgodnie z wyrokami sądów administracyjnych nie może oceniać realistyczności sporządzonego WPF. Taka opinia oparta na nierealistycznych założeniach WPF, w szczególności – na nierealistycznych dochodach majątkowych, byłaby nie tylko nic niewarta, lecz wręcz dla finansów publicznych szkodliwa, a zatem niepotrzebna. Cytując za Słownikiem języka polskiego[25], opinia to: „czyjeś zdanie o kimś lub o czymś; sąd; osąd; zdanie; pogląd”.

Jaki można wydać osąd czy też wyrazić pogląd o tym, o czym z góry wiemy, że jest nierealistyczne? To samo można rzec o badaniu nadzorczym. Czy RIO, pozostawiając w obiegu prawnym uchwałę w sprawie WPF, opartą na nierealistycznych wielkościach, nie potwierdzałaby autorytetem państwa niedorzeczności? Zdaniem sądu tak powinna postąpić – zaakceptować takie wielkości, jakie przyjęła JST w WPF, gdyż nie ma instrumentu (?) oceny realistyczności, ale o dziwo w ocenie sądu JST ma takie instrumenty. Co więcej, w ocenie sądu, RIO ma instrumenty w sprawie badania realistyczności WPF na etapie opiniowania projektu WPF, ale na etapie badania nadzorczego podjętej w sprawie WPF uchwały takich instrumentów już nie ma!(?) Sąd nie wyjaśnia, w jaki sposób niknie instrument RIO do badania WPF pomiędzy opinią o niej a rozstrzygnięciem nadzorczym. Błędne założenia sądu na samym początku prowadzą do wniosków sprzecznych z ustawą i logiką. Powyższe przeczy tezie sądu, że izby nie mogą badać WPF przez pryzmat realistyczności.

Warto również zwrócić uwagę na to, że uzasadnienie sądu jest wewnętrznie niespójne, a wnioski wzajemnie się wykluczają. Najpierw sąd pisze, że „rozważania na temat osiągnięcia, czy też nie danej wielkości długu, czy określonych dochodów nie mają znaczenia w sprawie, gdyż są czysto teoretyczne”, by następnie stwierdzić: „Regionalna izba obrachunkowa na podstawie przyjętej przez jednostkę samorządu terytorialnego wieloletniej prognozy finansowej oraz uchwały budżetowej przedstawia opinię w sprawie prawidłowości planowanej kwoty długu jednostki samorządu terytorialnego wynikającej z planowanych i zaciągniętych zobowiązań, o której mowa w art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.publ. [u.f.p. – przyp. red.], zaś w przypadku negatywnej opinii izby, jednostka samorządu terytorialnego dokonuje takich zmian uchwał, aby została zachowana relacja określona w art. 243 u.f.publ.”.

Dla organów nadzoru jest oczywiste, że dla zachowania relacji z art. 243 u.f.p., która wyliczana jest na cały okres, w którym trwa obsługa długu – a czasem jest to 20 lat i więcej – ważne są planowane dochody, w szczególności majątkowe. Jeśli ocena RIO o realistyczności ich planowania jest czysto teoretyczna – jak twierdzi sąd – to po co kilka akapitów dalej powiada, że JST na skutek opinii RIO o WPF musi dokonać takiej zmiany uchwały, aby została zachowana relacja z art. 243 u.f.p.? Jedno wyklucza drugie. Albo coś jest czysto teoretyczne, więc dla praktyki nieistotne, albo jest jednak ważkie i powinno skutkować odpowiednim zachowaniem JST, tj. zmianą WPF. Dlaczego RIO może wytknąć JST błędy w WPF na etapie projektu uchwały, a po jej podjęciu już nie?

Należy podkreślić, że zgodnie z przepisem art. 227 u.f.p. WPF obejmuje okres roku budżetowego oraz co najmniej trzech kolejnych lat budżetowych, niemniej jednak prognozę kwoty długu, stanowiącą część WPF, sporządza się na okres, na który zaciągnięto oraz planuje się zaciągnąć zobowiązania.Zgodnie z przepisem art. 229 u.f.p. wartości przyjęte w WPF i budżecie JST powinny być zgodne co najmniej w zakresie wyniku budżetu i związanych z nim kwot przychodów i rozchodów oraz długu JST. Oba dokumenty są planami. Właśnie po to JST planuje kwotę długu na lata, w którym dług ten będzie istniał, ponieważ wartości przyjęte w WPF muszą być zgodne z wartościami przyjętymi w budżecie i muszą zachować relację z art. 243 u.f.p.

Oczywiste jest, że w dniu uchwalania budżetu oraz WPF przyjęte w nich wartości długu nie odzwierciedlają wartości już osiągniętych, a jedynie planowane. Trudno przecież, by WPF zawierała tylko wartości już osiągnięte, skoro jest planem, czasem obejmującym kilkadziesiąt lat. Planować zaś należy realistycznie (art. 226 u.f.p.), racjonalnie, na serio z zamiarem zrealizowania planu. Skoro JST planuje w WPF przychody (zaciąganie długu) oraz rozchody (spłatę długu), to przecież z przychodów chce zrealizować określone przedsięwzięcia, a następnie przez wiele lat musi dług spłacać. Właśnie temu ma służyć wieloletnie planowanie.

Znacznie łatwiej, prościej, logiczniej byłoby, gdyby sądy, zamiast podejmować z góry skazaną na niepowodzenie próbę udowodnienia, że ani ich, ani RIO nie dotyczy przepis prawa powszechnie obowiązującego (art. 226 u.f.p.), po prostu przepis ten zastosowały. Nie można zgodzić się z sądem, że głównym celem uchwalenia WPF jest to, by był on zgodny z art. 243 u.f.p., z pominięciem obowiązku realistyczności wynikającego z art. 226 u.f.p. Jeśli tylko taki cel miałby przyświecać długoletniemu planowaniu, to lepiej dla dobra finansów publicznych zrezygnować z takiej pozornej czynności. Ponadto przepis art. 226 u.f.p. nie jest przepisem subsydiarnym dla art. 243 u.f.p., lecz samodzielnym przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Wbrew temu, co twierdzą sądy, wykazanie przez organ nadzoru naruszenia przez JST przepisu art. 226 u.f.p. nie musi być powiązane z naruszeniem np. art. 243 u.f.p. ani żadnego innego.

Oczywiście można hamletyzować i relatywizować, zastanawiać się, czy sporządzanie WPF np. na 30 lat naprzód ma sens i czy w tak długim okresie jakikolwiek plan może być realistyczny. To pytanie nie do RIO ani sądu, które jedynie stosują prawo. Właściwym jego adresatem jest prawodawca – Sejm Rzeczypospolitej Polskiej.
Powyższe uwagi spuentuję również cytatem.

Jarosław Haszek: „Każdy omylić się może, a musi się omylić tym bardziej, im bardziej o czymś rozmyśla”[26].

 Artykuł pochodzi z miesięcznika Finanse Komunalne>>>

 

 


Dowiedz się więcej z książki
Finanse Komunalne - PRENUMERATA
  • rzetelna i aktualna wiedza
  • darmowa wysyłka od 50 zł




Przypisy:
[1] Z. Starowieyska-Morstinowa, Kabała historii, Spółdzielnia „Nauka i Sztuka” i Księgarnia S. Kamińskiego 1947, s. 199.
[2] Wyrok WSA w Warszawie z 11.03.2014 r. (V SA/Wa 262/14), http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA.
[3] Wyrok WSA w Szczecinie z 28.11.2013 r. (I SA/Sz 1129/13), CBOSA.
[4] J.M. Salachna, Granice samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Studium prawnofinansowe na gruncie ustrojowym, Gdańsk 2012.
[5] „Finanse Komunalne” 2014/12.
[6] Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.); dalej: u.f.p.
[7] P. Walczak (red.), Wieloletnia prognoza finansowa jako instrument zarządzania finansami lokalnymi, Warszawa 2013, s. 8.
[8] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.); dalej: Konstytucja RP.
[9] L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, komentarz do art. 230, Warszawa 2011.
[10] Ustawa z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.); dalej: ustawa o RIO.
[11] M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, t. 3, Warszawa 2002, s. 27.
[12] Wyrok WSA w Opolu z 11.01.2013 r. (I SA/Op 445/12), LEX nr 1274048.
[13] P. Walczak (red.), Wieloletnia prognoza finansowa…, s. 8.
[14] L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych…, komentarz do art. 230.
[15] P. Walczak (red.), Wieloletnia prognoza finansowa…, s. 103.
[16] L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o finansach publicznych…, komentarz do art. 230.
[17] Słownik języka polskiego, www.sjp.pl.
[18] Słownik języka polskiego, www.sjp.pl.
[19] Wyrok WSA w Warszawie z 11.03.2014 r. (V SA/Wa 262/14), CBOSA.
[20] Wyrok WSA w Warszawie z 11.03.2014 r. (V SA/Wa 262/14), CBOSA.
[21] Por. www. sjppwn.pl.
[22] L. Winniczuk, Lingua latina, Warszawa 1975, s. 377.
[23] Dyscyplina naukowa zajmująca się regułami poprawnego myślenia i wnioskowania; w węższym znaczeniu: logika formalna – www.sjppwn.pl.
[24] Kartezjusz, Rozprawa o metodzie, 1637, www. pl.wikipedia.org.
[25] Słownik języka polskiego, www.sjp.pl.
[26] J. Haszek, Przygody dobrego wojaka Szwejka podczas wojny światowej, http://wikilivres.ca/część pierwsza, rozdział trzeci.