Zadeklarowanym oficjalnie celem nowej ustawy z 20.01.2010 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy za rażące naruszenie prawa było zmniejszenie liczby przypadków wyrządzania szkody stronom postępowań administracyjnych poprzez wadliwe rozstrzygnięcia, a także poprzez nieuzasadnioną bierność. Receptą zastosowaną przez ustawodawcę stało się ustanowienie limitu odpowiedzialności w przypadku winy umyślnej na poziomie czterokrotnie wyższym niż w kodeksie pracy , a ponadto ustalenie nowego, rozbudowanego trybu postępowania z obligatoryjnym udziałem prokuratora. Przesłanką zastosowania tych szczególnych rozwiązań jest stan „rażącego naruszenia prawa”, która to przesłanka musi być dodatkowo stwierdzana, a której definicja nie jest określona w ustawie. Już to może spowodować wydłużenie postępowania oraz wątpliwości dotyczące zasadności stosowania ustawy w konkretnych przypadkach. Dyskusyjne są również inne proponowane w niej rozwiązania
Po półrocznym vacatio legis weszła w życie ustawa z 20.01.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa[1]. Już po wstępnej jej lekturze nasuwa się uwaga, że tytuł ustawy jest sformułowany mocno „na wyrost”. W istocie nie chodzi bowiem o wszelką odpowiedzialność funkcjonariuszy publicznych, wynikłą z rażącego (jakkolwiek by je rozumieć) naruszenia prawa, a jedynie o takowe naruszenia (i to jedynie wybrane) w procesie wydawania decyzji i postanowień. Również pojęcie funkcjonariusza publicznego ustawa definiuje na swój użytek daleko węziej, niż czynią to inne akty prawne. Jest to zatem w istocie ustawa o odpowiedzialności materialnej niektórych funkcjonariuszy publicznych za niektóre naruszenia prawa.
Ustawa pozostaje również w dysproporcji do oficjalnie zadeklarowanego jej ratio legis, którym były m.in. zahamowanie i odwrócenie tendencji polegającej na wyrządzaniu szkód obywatelom (w tym przedsiębiorcom) poprzez wadliwe rozstrzygnięcia, działania podejmowane poza postępowaniem administracyjnym lub nieuzasadnioną bierność[2]. Ani nie dotyczy bowiem szkód wyrządzonych przez funkcjonariuszy poprzez działania „poza postępowaniem administracyjnym”, ani też nie polepsza bezpośrednio w niczym pozycji prawnej poszkodowanych stron postępowania – dotyczy wyłącznie roszczeń odszkodowawczych regresowych, ze strony Skarbu Państwa lub innych podmiotów pokrywających odszkodowanie za funkcjonariuszy w stosunku do rzeczywistych sprawców szkody.
Z uwagi na dość długie vacatio legis ustawa niejako dwukrotnie wzbudzała większe zaintereso-wanie prasy prawniczej – najpierw w chwili jej uchwalenia, potem w chwili swego wejścia w życie. Dotychczasowe publikacje mają głównie walor prezentacyjny, lecz pojawiają się również pierwsze ogólne oceny i prognozy, które warto przytoczyć. Zgodnie wskazywana jest długotrwałość i zawiłość nowej procedury windykacyjnej, na skutek której pierwsze efekty ustawy dają się poznać dopiero za parę lat[3]. Zdaniem prof. Huberta Izdebskiego[4] nowe przepisy raczej nie sparaliżują urzędników, tj. nie zostaną przez nich odebrane jako realne zagrożenie, podobnie jak inne wcześniejsze regulacje, które też miały ich zdyscyplinować. Istotnie – mimo sporego nagłośnienia medialnego towarzyszącego wprowadzeniu ustawy – nie pojawiły się jakieś znaczące protesty samych zainteresowanych, tj. funkcjonariuszy publicznych. Wszystkie próby oceny ustawy mogą, jak na razie, opierać się tylko na wykładni jej przepisów.
1. Zakres podmiotowy ustawy
Artykuł 2 u.o.m.f.p. , zawierający definicje ustawowe, określa na użytek ustawy trzy rodzaje pod-miotów:
− funkcjonariusza publicznego jako podmiot materialnie zobowiązany,
− podmiot odpowiedzialny jako wierzyciela odpowiedzialności materialnej funkcjonariusza,
− organ administracji publicznej.
Definiowanie trzeciej kategorii podmiotów należy ocenić jako działanie całkowicie zbędne – polega wyłącznie na przytoczeniu definicji takiego organu, zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego[5]. Ponadto warto zauważyć, że w dalszych przepisach ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa pojęcia „organ administracji publicznej” nie użyto już ani razu. Dalsze rozważania można zatem, bez żadnej merytorycznej dla nich szkody, ograniczyć do dwóch pierwszych kategorii podmiotów.
Funkcjonariuszem publicznym, w rozumieniu ustawy, jest osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia, albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej, lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ.
W stosunku do znanych już z innych aktów prawnych (np. art. 115 § 14 kodeksu karnego[6]) ta definicja jest węższa, obejmuje mianowicie tylko osoby uczestniczące w „prowadzeniu sprawy rozstrzyganej decyzją lub postanowieniem”. Zatem są to tylko osoby, które w tego rodzaju postępowaniach bądź są decydentami formalnymi, bądź też są w merytorycznym zakresie zaangażowane w proces decyzyjny. W ustawie użyto nie do końca precyzyjnego określenia „biorące udział w prowadzeniu (...) sprawy”, ale bez wątpienia istotny jest tylko taki udział w sprawie, który polega na realnym wpływie na wydanie i treść decyzji (postanowienia). Ustawa dotyczy bowiem jedynie odpowiedzialności za zawinione uchybienia w procesie wydawania tych właśnie aktów. Osoby biorące udział w prowadzeniu sprawy, lecz których zadania nie dotyczą tworzenia czy kształtowania treści decyzji (postanowienia), nie są objęte ustawą.
Zastanawiająco brzmi przepis określający podstawę zatrudnienia tych osób – stosunek pracy, stosunek służbowy oraz stosunek cywilnoprawny. O ile dwie pierwsze z ww. podstaw są po-wszechne w administracji publicznej, o tyle trzecia stanowi jedynie opcję stosowaną bardzo rzadko, a już na pewno nie wobec osób będących formalnymi decydentami w administracji publicznej. Samo posiłkowanie się w tej administracji umowami cywilnoprawnymi jest zabiegiem mocno dyskusyjnym, krytykowanym z uwagi na niekorzystny dla interesu publicznego układ fiskalny i organizacyjny. Rodzi się obawa, że obecny przepis będzie służył przedwczesnej legitymizacji tej formy zatrudnienia – zanim zostaną określone reguły jej stosowania w administracji publicznej. Niewątpliwie stanowi on argument za szerokim rozumieniem kręgu osób biorących udział w prowadzeniu sprawy, bowiem w obecnej rzeczywistości z usług w ramach umów cywilnoprawnych korzysta się w postępowaniach administracyjnych raczej incydentalnie.
Co również istotne – o ile w przypadku pracowników główna regulacja ustawy, polegająca na ustanowieniu odpowiedzialności do kwoty 12-miesięcznych zarobków, stanowi zaostrzenie ich materialnej odpowiedzialności, o tyle w przypadku osób zatrudnionych na podstawach cywilno-prawnych owa regulacja stanowi tej odpowiedzialności złagodzenie. Osoby te nie mają bowiem – według kodeksu cywilnego[7] – żadnego ograniczenia odpowiedzialności. Zapewne ustawodawcy ta okoliczność umknęła. Dla interesu publicznego korzystniej by zatem było, gdyby ustawa w ogóle nie wzmiankowała o umowach cywilnoprawnych.
Ustawodawcy umknęło także to, że wprawdzie rzadko, ale zdarzają się przypadki, iż w proces decyzyjny są zaangażowane osoby niezatrudnione na żadnej z ww. trzech podstaw określonych w art. 2 ust. 1 u.o.m.f.p. Są to mianowicie „społeczni” członkowie zarządów powiatów i woje-wództw samorządowych, z którymi nie nawiązano stosunku pracy. Dla nich, wbrew pozorom, ustawa okazuje się najmniej łaskawa, bowiem nie przewiduje w ich przypadku żadnego limitu odpowiedzialności – z braku odmiennych regulacji odpowiedzialność owa jest ustalana na podstawie ogólnych przepisów kodeksu cywilnego, w zależności jedynie od rozmiaru szkody i stopnia zawinienia.
Osobnym problemem dotyczącym zakresu podmiotowego ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych jest brak jakichkolwiek wskazówek co do jej stosowania, w przypadku gdy winę za szkodę, powstałą z wydania wadliwej decyzji, ponoszą pospołu osoby będące funkcjonariuszami publicznymi i osoby nimi niebędące. Na przykład gdy decyzja jest wynikiem działania grupy przestępczej z częściowym udziałem funkcjonariuszy albo gdy decyzja została wydana z przestępczego (a udowodnionego) poplecznictwa partii politycznej. Jak wówczas przedstawia się kwestia ostatecznego rozkładu odpowiedzialności i kto w tej mierze decyduje? Czy w trybie określonym w ustawie można również czynić ustalenia (pozytywne lub negatywne) dotyczące faktu i rozmiaru odpowiedzialności osób niebędących funkcjonariuszami, dla ustalenia odpowiedzialności funkcjonariuszy? Jedno jest pewne – utworzenie w ustawie o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych szczególnego, skomplikowanego trybu dochodzenia roszczeń na pewno nie ułatwi jego korelacji z ewentualnymi równoległymi postępowaniami (np. dotyczącymi współodpowiedzialnych niefunkcjonariuszy) toczonymi „po staremu”, według zasad ogólnych.
Pojęcie drugiego z grupy podmiotów objętych ustawą (czyli podmiotu odpowiedzialnego) nie nastręcza na szczęście wątpliwości, poza samą celowością jego tworzenia. Dalsze przepisy ustawy w sposób daleko bardziej precyzyjny, niż czyni to omawiany art. 2 ust. 1 pkt 2, i bez tworzenia nowych określeń, wskazują bowiem, które to mianowicie podmioty (i przy tym w jakich sytuacjach) są zobowiązane uruchamiać procedurę regresową określoną w ustawie. @page_break@
2. Wyłączenia zbiegu odpowiedzialności
Przepis art. 3 u.o.m.f.p. stanowi, że odpowiedzialność funkcjonariusza publicznego na jej podstawie wyłącza przewidzianą w przepisach odrębnych odpowiedzialność majątkową funkcjonariusza publicznego wobec podmiotu odpowiedzialnego za szkodę wyrządzoną tym samym działaniem lub zaniechaniem. Intencja przepisu jest czytelna – stanowi ją zapobieżenie sytuacji, w której funkcjonariusz byłby podwójnie zobowiązywany do pokrywania szkody. Tyle że wobec takiej intencji przepis ten wydaje się zbędny. Przecież i tak wyznacznikiem wysokości odszkodowania jest wysokość poniesionej (i niezrekompensowanej przez funkcjonariusza) szkody. Zatem jeśli ów funkcjonariusz pokryje szkodę, obojętnie na jakiej podstawie prawnej albo i bez refleksji nad nią, to i tak roszczenia regresowe wobec niego z jakichkolwiek innych tytułów wygasają. Jakikolwiek przepis ustawowy jest tu zbędny.
Być może jednak intencja ustawodawcy była szersza: chciał on mianowicie dać bezwzględne pierwszeństwo procedurze według ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa przed wszystkimi innymi. Pytanie tylko, w imię czego warto byłoby to czynić. Przecież jest to procedura daleko bardziej skomplikowana niż zwykła realizacja roszczenia regresowego według kodeksu cywilnego czy kodeksu pracy[8] – a zatem obecny przepis odwlecze moment realnej rekompensaty o rok czy nawet parę lat.
Ponadto przy takiej redakcji przepisu następują jeszcze inne, zapewne już zupełnie nieprzewi-dziane przez ustawodawcę skutki, w postaci (znów) nie zaostrzenia, ale złagodzenia odpowie-dzialności materialnej poprzez znaczące oddalenie jej w czasie. Nie należy bowiem zapominać, że istnieją jeszcze inne systemy odpowiedzialności, których elementem jest również materialna rekompensata szkody (także tej wyrządzonej przez funkcjonariusza publicznego). W szczególności jest nim obowiązek naprawienia szkody nakładany w postępowaniu karnym (art. 46 k.k. ). Otóż po wejściu w życie ustawy z 20.01.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa funkcjonariusz winny przestępstwa – i to nawet z winy umyślnej – zyskał pewność, że sąd karny w ogóle nie nałoży nań obowiązku naprawienia szkody. Trudno tu się dopatrzyć jakiegokolwiek pożytku dla interesu publicznego. Przecież pozycja wierzyciela jest zawsze lepsza, gdy pozostaje do jego dyspozycji więcej niż jeden rodzaj roszczenia odszkodowawczego. Podobnie, w interesie każdego wierzyciela leży odzyskanie wierzytelności jak najszybciej, nie zaś dopiero po zakończeniu długotrwałego postępowania (lub nawet dwóch, skoro nie będzie można obecnie uzyskać rekompensaty szkody już w postępowaniu karnym).
Kolejnym problemem, który warto zasygnalizować, jest realna perspektywa, że w nieodległej przyszłości jednostki samorządu terytorialnego (lub inne jednostki samorządowe wyposażone z ich poruczenia w możliwość wydawania decyzji) zechcą zawierać umowy ubezpieczenia ich odpowiedzialności cywilnej. Czy w takich przypadkach nadal będzie istniał stworzony w ustawie przymus prowadzenia postępowań regresowych z udziałem prokuratora? Jeśli zaś tak, to czemu będzie on służył? Ponadto czy omawiana tu ustawa będzie wówczas ograniczała możliwość dochodzenia roszczeń regresowych przez ubezpieczyciela wobec sprawcy szkody? Na te pytania należy być zawczasu przygotowanym.
3. Odesłanie w sprawach nieuregulowanych
Przepis art. 4 u.o.m.f.p. stanowi, że w sprawach w niej nieuregulowanych do odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Jest to przepis osobliwy, zważywszy, że znakomitą większość funkcjonariuszy objętych ustawą stanowią pra-cownicy, zaś z mocy art. 300 k.p. do stosunków pracy stosuje się kodeks cywilny jedynie w spra-wach nieuregulowanych, przy tym jedynie odpowiednio – i to tylko wówczas, gdy nie istnieje niezgodność z zasadami prawa pracy. Z kolei sprawa odpowiedzialności majątkowej pracowników jest w kodeksie pracy detalicznie uregulowana.
Cóż zatem w istocie może znaczyć art. 4 u.o.m.f.p.? Jego literalne stosowanie oznaczałoby, że w kwestii określonej ustawą o odpowiedzialności majątkowej odsunięte zostają przepisy kodeksu pracy, a w ich miejsce stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Miałoby to bardzo poważne skutki, które trudno nawet w całości przewidzieć. Na przykład w sytuacji uznania, że szkoda została wyrządzona czynami niedozwolonymi dwóch lub większej liczby funkcjonariuszy, ich odpowiedzialność byłaby solidarna (art. 441 k.c. ), mimo że takowej nie dopuszcza kodeks pracy. Ponadto stałoby się np. możliwe zaspokojenie wierzyciela poprzez potrącenie wzajemnych wierzytelności (art. 498 k.c. ). Znakomitemu wydłużeniu uległyby terminy przedawnienia roszczeń odszkodowawczych (art. 117 i n. k.c.).
W moim przekonaniu art. 4 u.o.m.f.p. mocno ociera się o niekonstytucyjność. Ustawa zasadnicza jest bowiem m.in. gwarantem praw pracowników, zaś ww. przepis stwarza w tej mierze wyraźny regres. Należy mieć nadzieję, że praktyka jego stosowania nie będzie jednak tak ortodoksyjna, jak brzmienie, i dopuści stosowanie w pewnej mierze także ogólnych przepisów prawa pracy.
4. Przesłanki odpowiedzialności
Przepis art. 5 u.o.m.f.p. uzależnia odpowiedzialność na podstawie ustawy od spełnienia trzech przesłanek:
− wypłacenia odszkodowania na mocy prawomocnego wyroku lub ugody za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa,
− zawinionego działania lub zaniechania jako powodu rażącego naruszenia prawa,
− stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w jednym z trybów nakazanych w ustawie (w art. 6).
W przypadku pierwszej przesłanki można mieć zastrzeżenie, dlaczego wymagane są koniecznie – jako podstawa wypłaty odszkodowania rodzącej odpowiedzialność funkcjonariusza – prawomocny wyrok lub ugoda. Przecież najwłaściwszym zachowaniem dłużnika jest po prostu uznanie długu i jego dobrowolne zaspokojenie. W zasadzie przecież na niczym innym nie polega określony w art. 160 k.p.a. tryb przyznawania odszkodowania przez organ publiczny, który stwierdził nieważność decyzji. Czy zatem jeśli Skarb Państwa, względnie np. gmina zachowają się w ten naturalny i przyzwoity sposób, uznawszy i zaspokoiwszy żądanie poszkodowanego, wyzbędą się prawa dochodzenia regresu na podstawie ustawy (a w konsekwencji być może wyzbędą się go w ogóle z uwagi na ww. przepis art. 3)? Jeśli zaś tak, to w imię czego?
Przepis art. 5 pkt 1 u.o.m.f.p. zapewne stanie się przyczyną bezwzględnego przestrzegania formy wyroku lub ugody w sposobie załatwienia sprawy, co na pewno jeszcze dodatkowo wydłuży sprawę i wypłaty odszkodowania, a następnie regresu. Zapewne też jednostki publiczne będą miały obawę przed zawieraniem ugód pozasądowych (lub też ugód w ogóle), jako mogących rodzić obawę o postawienie im zarzutu niedostatecznej dbałości o mienie publiczne.
Zastrzeżenie budzi też okoliczność, że jest to już kolejny przepis ustawy, w którym użyto określe-nia „rażące naruszenie prawa” bez jego wyjaśnienia. Niestety, ustawa w ogóle takiego wyjaśnienia nie zawiera, co jest jej bodaj najpoważniejszą wadą. Jedynie częściowo można ten brak uzupełnić poprzez dorobek orzeczniczy zgromadzony na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (oraz analogicznego art. 247 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej[9]), a to dlatego, że zgodnie z art. 6 u.o.m.f.p. istnieją też inne podstawy prawne uruchomienia zawartego w niej trybu, a nieuzależnione – przynajmniej jak dotąd – od istnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa. @page_break@
5. Stwierdzanie rażącego naruszenia prawa
Ze wstępnych przepisów ustawy wiadomo już, że nie każde naruszenie prawa przez funkcjonariusza jest nią objęte, a jedynie popełnione przy tworzeniu decyzji, względnie postanowienia. Przepis art. 6 u.o.m.f.p. ustanawia dalsze ograniczenia zasięgu przedmiotowego ustawy, przy tym dwojakiej natury. Po pierwsze, owo naruszenie ma być rażące, cokolwiek by to miało oznaczać. Po drugie, jedynie niektóre, ściśle w ustawie w 11 punktach określone sytuacje proceduralne zostają zaliczone do owego stanu rażącego naruszenia prawa uruchamiającego nowy ustawowy tryb odszkodowawczy.
I tak np. już regulacja zawarta w art. 6 pkt 1 ustawy sprawia, że nie wszystkie określone w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a. naruszenia prawa, powodujące nieważność decyzji administracyjnej (względnie postanowienia), zostają objęte omawianą ustawą, a jedynie te zawarte w art. 156 § 1 pkt 2. Można się zatem jedynie domyślać, że naruszenia prawa, określone w art. 156 § 1 pkt 1 i 3–7, „po staremu” podlegają reżimowi odpowiedzialności odszkodowawczej, określonemu w pierwszej fazie w art. 160 k.p.a., a w etapie regresowym – w art. 114 i następnych k.p., względnie w analogicznych ogólnych przepisach kodeksu cywilnego, dotyczących funkcjonariuszy niebędących pracownikami (choć i te domysły nie są całkiem pewne z uwagi na ww. przepis art. 4 u.o.m.f.p. , nakazujący stosować w sprawach nieuregulowanych jedynie kodeks cywilny). Rodzi się w związku z tym kolejne pytanie: co począć w sytuacji (częstej), gdy decyzja administracyjna zostaje unieważniona z kilku przyczyn naraz, np. na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i dodatkowo na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ? Który tryb dochodzenia roszczenia odszkodowawczego od funkcjonariusza jest wówczas właściwy: określony w ustawie o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych czy w kodeksie pracy? A może oba, każdy w zakresie danego uchybienia? Ustawa w tej ważnej kwestii milczy, co jest jej kolejną poważną wadą.
Jednak stosowanie procedury ustawowej do przypadku objętego dyspozycją art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest jeszcze stosunkowo nie najbardziej kłopotliwe, bowiem przynajmniej na podstawie tego przepisu w sposób automatyczny badana jest przesłanka rażącego naruszenia prawa (względnie braku podstawy prawnej). Znacznie gorzej jest w innych przypadkach, w których dotychczas nigdy owej przesłanki nie badano, jak np. naruszenia art. 37 k.p.a. (bezczynność organu). Ustawodawca wynalazł tu rozwiązanie, według którego odtąd organ rozpatrujący zażalenie na ową bezczynność będzie równocześnie orzekał, czy – jego zdaniem – „niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa” (zob. art. 11 u.o.m.f.p. – nowelizacja art. 37 k.p.a. ).
Nie jest to, moim zdaniem, dobry pomysł. Należy zauważyć, że każdy organ orzekający – czy to w trybie administracyjnym, czy sądowym – może ustalać wszelkie okoliczności tylko na podstawie zebranych w sprawie materiałów. Ani nie jest tak, że organ orzekający wygłasza jedynie swą subiektywną opinię prawną, ani też tak, że może on ustalić stan rażącego czy nierażącego naruszenia prawa bez zgromadzenia w tej mierze dostatecznej liczby faktów i dowodów. Ustawodawca nie daje przy tym choćby podstawowych wskazówek, np. takich, czy stan wstępnie domniemywany to stan rażącego naruszenia prawa (który dopiero można wzruszyć dowodami), czy też jest przeciwnie – stan przyjmowany jako pierwotny to brak rażącego naruszenia prawa i dopiero zebrane w sprawie materiały mogą owo pierwotne założenie odmienić. Argumenty można znaleźć na rzecz obu tych ewentualności. Za pierwszym z ww. założeń przemawia to, że skoro rażące naruszenie prawa jest czymś więcej niż jakiekolwiek naruszenie prawa, to musi istnieć jakieś dodatkowe uzasadnienie dla przyjęcia tego kwalifikowanego stanu. Zwłaszcza że za owym ustaleniem potencjalnie idzie czyjaś zwiększona odpowiedzialność prawna. Za założeniem przeciwnym przemawiałoby to, że wymienione w art. 6 u.o.m.f.p. sytuacje stanowią już same przez się szczególnie wyselekcjonowane sytuacje znacznego naruszenia prawa, którego przecież ktoś się dopuścił – z założenia autor (autorzy) decyzji. Dopiero pojawienie się szczególnych okoliczności ekskulpacyjnych, niezależnych od działania czy zaniechania owych autorów decyzji, może pozwolić na rezygnację z zaostrzonej odpowiedzialności. Podobnie np. w prawie cywilnym domniemywa się wstępnie (przy odpowiedzialności kontraktowej) winę kontrahenta z samego faktu nienależytego wykonania umowy.
Osobiście uważam jednak za słuszne pierwsze z ww. założeń. Omawiana ustawa jest bowiem regulacją szczególną w stosunku do ogólnych zasad odpowiedzialności materialnej, a zatem nie należy konstruować domniemań, które, co do zasady, nakazywałyby ją stosować w każdym przypadku, a jedynie w wyjątkowych sytuacjach wracać do reguł ogólnych. Co za tym idzie, uważam również, że dopóki organ orzekający nie dostrzeże okoliczności przemawiających za uznaniem naruszenia prawa za rażące (jakkolwiek by to rozumieć – o tym niżej), dopóty powinien twierdzić, że rażące naruszenie prawa nie nastąpiło. Konsekwentnie, jeśli zdarzy się, że sąd (np. na skutek omyłki) w ogóle pominie w wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie rażącego naruszenia prawa (i nie można już żądać uzupełnienia wyroku), omawiana ustawa nie znajduje zastosowania.
Ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych nie daje również żadnych wskazówek dotyczących tego, jakimi kryteriami i metodami powinien kierować się organ orzekający przy rozstrzyganiu, czy stwierdzone naruszenie prawa jest rażące,
czy też nie. W szczególności czy ta przesłanka powinna być badana na płaszczyźnie obiektywnej (jako stopień rozziewu pomiędzy sytuacją nakazaną przez prawo a stanem faktycznym zaistniałym w danej sprawie), czy też na płaszczyźnie subiektywnej (jako stopień rozziewu pomiędzy należytym zachowaniem funkcjonariusza a jego działaniami i zaniechaniami stwierdzonymi w danej sprawie). W tym drugim przypadku organ orzekający zajmowałby się w istocie badaniem rozmiaru winy (tyle tylko że jedynie abstrakcyjnej winy organu, bez przesądzania co do winy indywidualnej poszczególnych osób) i w zależności od owego stwierdzonego rozmiaru („natężenia”) winy uznawałby, czy dopuszczono się w danym przypadku rażącego naruszenia prawa, czy też nie. Uważam, że to badanie powinno następować jedynie na płaszczyźnie obiektywnej. Po pierwsze dlatego, że tak się ono odbywa na podstawie przepisów dotychczasowych, operujących (choć w nieco innym znaczeniu, bowiem jako przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji) pojęciem rażącego naruszenia prawa. Po drugie dlatego, że samo określenie „naruszenie prawa” jest związane z obiektywną oceną danej sytuacji, w oderwaniu od jej przyczyn.
Kolejny problem to kwestia cezury granicznej pomiędzy rażącymi naruszeniami prawa a całą ich resztą. Wracając do konkretnego przykładu naruszenia przepisu art. 37 k.p.a. (uchybienia terminowi wydania decyzji), należy zadać pytanie: jak znaczne przekroczenie terminu powinno być zakwalifikowane jako już rażące naruszenie prawa? Miesiąc? Dwa? I czy tylko skala tego przekroczenia ma znaczenie, czy także inne okoliczności (np. liczba ponagleń, rozmiar poniesionej przez stronę szkody itp.)? Te ważne wątpliwości są jednymi z wielu argumentów nakazujących krytycznie oceniać nową ustawową kategorię rażącego naruszenia prawa.
Inną uwagą krytyczną jest np. to, że ustalanie istnienia owej przesłanki, mającej decydować o zaostrzeniu czyjejś odpowiedzialności, odbywa się bez udziału samego zainteresowanego. W dodatku, nie zawsze organem ją stwierdzającym jest sąd. Nie została też rozwiana wątpliwość, czy owo ustalenie jest następnie wzruszalne w toku późniejszego sądowego postępowania odszkodowawczego, czy też przeciwnie – przyjmowane jako prawomocnie rozstrzygnięte zagadnienie wstępne, niepodlegające już kontestowaniu. Innymi słowy – czy funkcjonariusz może bronić się, jedynie wykazując brak swej winy, kwestionując rozmiar szkody itp., czy też może ponadto dowodzić, że rażące naruszenie prawa w istocie nie nastąpiło, a zatem w ogóle tryb postępowania, określony w omawianej ustawie, nie powinien być kontynuowany. Wszystkich tych rozterek można było uniknąć, nie konstruując nowego pojęcia rażącego naruszenia prawa.
Warto również przyjrzeć się nieco bliżej innym, niż wyżej wymienione (istniejącym na podstawie art. 37 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz analogicznych przepisów ordynacji podatkowej, a określonym w art. 6 pkt 1, 2, 4, 5, 6 i 7 u.o.m.f.p. ), sytuacjom mogącym potencjalnie zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenia prawa. Są to sytuacje:
1) wydania prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, potwierdzającego fakt bezczynności organu (art. 149 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[10]), oraz wyroku nakładającego grzywnę za dalszą bezczynność organu (art. 154 p.p.s.a. ). Ustawa określa te obie sytuacje w art. 6 pkt 8, a równocześnie ustanawia obowiązek sądów administracyjnych dokonania przez sąd stwierdzenia, czy nastąpiło rażące naruszenie prawa (art. 14 u.o.m.f.p. ),
2) stwierdzenia braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. , czyli dokonania takiego stwierdzenia w wyroku uwzględniającym skargę (art. 6 pkt 3 u.o.m.f.p. ),
3) prawomocnego stwierdzenia rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 47714
§ 3 k.p.c., czyli w wyroku sądu ubezpieczeń społecznych, wydanym na skutek odwołania wniesionego z uwagi na niewydanie decyzji przez organ rentowy (art. 6 pkt 9 u.o.m.f.p. ),
4) prawomocnego stwierdzenia braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 47931a § 3 k.p.c., czyli takowego stwierdzenia w wyroku sądu ochrony konkurencji i konsumentów, oddalającego odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) – art. 6 pkt 10 u.o.m.f.p. ,
5) art. 6 pkt 11 u.o.m.f.p. – czyli w razie ostatecznego stwierdzenia braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 81 ust. 3 ustawy z 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów[11] (tzn. wówczas gdy Prezes UOKiK, po zapoznaniu się z odwołaniem od swej decyzji, postanawia sam ją dobrowolnie zmienić).
Niestety, także przepis art. 6 u.o.m.f.p. został sformułowany w sposób budzący wiele zarówno wątpliwości, jak i innego rodzaju krytycznych spostrzeżeń. W szczególności jeśli chodzi o sytuację opisaną w punkcie drugim (art. 6 ust. 3 u.o.m.f.p. ), należy zwrócić uwagę, że przepis art. 54 p.p.s.a. (w tym także jego § 3) dotyczy wszelkich skarg wnoszonych do sądu administracyjnego, a nie tylko tych związanych z naruszeniem art. 156, względnie art. 37 k.p.a. (tym sytuacjom są specjalnie poświęcone przepisy art. 6 pkt 4 i 8 u.o.m.f.p. ), a także w ogóle nie tylko tych związanych z zaskarżeniem decyzji (względnie postanowień) administracyjnych. Konsekwentnie, obecne brzmienie przepisu art. 54 p.p.s.a. nakłada na sądy administracyjne obowiązek stwierdzania istnienia (bądź nieistnienia) rażącego naruszenia prawa we wszystkich przypadkach uwzględnienia skargi, nie zaś jedynie np. w przypadkach skargi na decyzję czy postanowienie. Nowy, dodatkowy zapis w tym przepisie brzmi: „uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa” – nie zaś np. że sąd stwierdza, czy wydanie lub niewydanie decyzji bądź postanowienia nastąpiło bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zatem literalnie rzecz ujmując, obecnie sąd administracyjny będzie miał obowiązek takiego dodatkowego rozstrzygania o stopniu naruszenia prawa, nie tylko uwzględniając skargę od decyzji czy postanowienia, lecz także od uchwały rady, gminy, aktu nadzorczego wojewody itp. Pytanie tylko, po co, skoro ustawa dotyczy jedynie uchybień przy wydawaniu decyzji i postanowień. Przepis art. 6 pkt 3 u.o.m.f.p. uważam, w konsekwencji, za rażąco błędny i wymagający natychmiastowej nowelizacji.
Dodatkowo, korespondujący z nim ściśle art. 14 pkt 1 u.o.m.f.p. , zawierający nowelizację art. 54 § 3 p.p.s.a. , został sformułowany w sposób niezgodny z zasadami prawidłowej legislacji, bowiem dotychczasowa (pozostawiona) treść tego przepisu nie ma absolutnie nic wspólnego z obecnie nowo dodanym do niej zdaniem drugim. Tak nie wolno pisać ustaw. Za zupełnie pozbawiony sensu uważam również zapis art. 6 pkt 11 u.o.m.f.p. Czyni on bowiem Prezesa UOKiK sędzią we własnej sprawie. Również przepis art. 6 ust. 9 u.o.m.f.p. i związana z nim nowelizacja art. 47714 § 3 k.p.c. budzą poważne wątpliwości. Wynika z nich bowiem, że omawiana ustawa znajdzie zastosowanie tylko do tych (bardzo rzadkich) uchybień polegających na niewydaniu decyzji przez organ rentowy. Natomiast decyzja organu rentowego, nawet najbardziej szokująco łamiąca prawo, nie uruchomi szczególnej odpowie-dzialności w ramach niniejszej ustawy. Do decyzji organów rentowych nie mają zastosowania przepisy art. 165 i n. k.p.a. (zob. art. 181 k.p.a.). @page_break@
6. Postępowanie odszkodowawcze
Kierownik jednostki, która dokonała wypłaty odszkodowania, powinien w ciągu 14 dni od tej wypłaty złożyć do właściwego miejscowo prokuratora okręgowego wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, załączając stosowną dokumentację sprawy. Ten zaś przeprowadza takie postępowanie według przepisów (nie wiadomo, dlaczego użyto liczby mnogiej) art. 43 ustawy o prokuraturze[12] i w zależności od jego ustaleń wytacza powództwo lub odmawia wykonania tej czynności. W tym pierwszym przypadku wzywa wpierw funkcjonariusza do dobrowolnego spełnienia świadczenia w terminie 7 dni.
Również i ten przepis budzi wątpliwości. Po co zaangażowano prokuratora do czynności, które z oczywistych względów zawsze należą do radcy prawnego jednostki? W dodatku: dlaczego aż prokuratora okręgowego? Ponadto, skoro udział prokuratora ma jakoś usprawnić postępowanie (bliżej zresztą nie wiadomo, w jaki sposób, ale trzeba zawsze poszukiwać w przepisach jakiegoś sensu), to dlaczego owo postępowanie wyjaśniające nie zostało ograniczone żadnym terminem maksymalnym? Przecież większość przesłanek roszczenia odszkodowawczego jest już wówczas prawomocnie przesądzona, pozostają do rozważenia ewentualnie jakieś okoliczności ekskulpacyjne, względnie rozdział odpowiedzialności na więcej niż jednego funkcjonariusza.
Przepis art. 43 u.p. stanowi jedynie, że prokurator może brać udział w innych, niż karne, postępowaniach na zasadach określonych w osobnych ustawach, ale zanim to uczyni, może badać sprawę, żądając jej akt, a także przeprowadzając dowody – do tych jego działań stosuje się kodeks postępowania administracyjnego. Zatem w rzeczywistości prokurator ma w ramach postępowania wyjaśniającego dokonać dokładnie tych samych czynności, które dotychczas należały do poszkodowanej wypłatą odszkodowania jednostki administracji publicznej przed złożeniem przez nią pozwu. Tyle że prokurator mniej od niej wie o sprawie.
Ustawa nie tylko nie reguluje, ile czasu maksymalnie może prokurator na owym poznawaniu sprawy strawić, lecz także w jakich sytuacjach może odmówić wytoczenia powództwa i w jakiej formie to czyni. Ponadto ustawa nie wyjaśnia, co poszkodowana jednostka ma począć w razie takiej odmowy. Wydaje się, że skoro prokurator działa na rzecz pokrzywdzonej jednostki (art. 55 k.p.c.), to powinien zachowywać standardy właściwe dla niej. Zatem odmowa wytoczenia powództwa może być uzasadniona jedynie argumentami przemawiającymi w sposób przekonujący przeciwko powodzeniu owego postępowania. Nie musi ona mieć, moim zdaniem, formy szczególnej, bo też takowa nie byłaby do niczego użyteczna. W szczególności nie wydaje się, by można ją było dokądkolwiek skutecznie zaskarżyć.
Otrzymawszy odmowę ze strony prokuratora, strona poszkodowana poprzez wypłatę odszkodo-wania na pewno nie jest nią w jakikolwiek sposób upośledzona w samodzielnym dochodzeniu roszczenia. Tyle że będzie się już ono odbywało na ogólnych zasadach proceduralnych, z jej bezpośredniego powództwa. Natomiast odmowa wszczęcia powództwa przez prokuratora nie uchyli sama przez się dokonanego już wcześniej przez sąd czy organ administracyjny (art. 6 u.o.m.f.p. ) ustalenia, że nastąpiło naruszenie prawa lub działanie bez podstawy prawnej. Uważam zatem, że jednostka poszkodowana poprzez wypłatę odszkodowania także pozywając funkcjonariusza samodzielnie (wobec odmowy ze strony prokuratora), będzie mogła domagać się odszkodowania od sprawcy szkody według limitów ustawy, tj. do 12-miesięcznej pensji pozwanego w razie jego winy nieumyślnej.
Skoro efektem działań prokuratora ma być docelowo złożenie pozwu, to powinien on nieodzownie rozstrzygnąć również wszystkie wstępne kwestie szczegółowe, jak np. rozdzielenie odpowiedzialności w przypadku kilku osób lub inne sytuacje jedynie częściowego zawinienia funkcjonariusza w powstaniu szkody. Jego praca będzie zatem duża, a przy tym w znakomitej większości będzie dotyczyła zagadnień nie prawa karnego, ale prawa cywilnego wraz z prawem pracy oraz prawa administracyjnego. Ustawa będzie więc stanowiła dodatkowe wymierne zwiększenie obowiązków prokuratorskich – i to na szczeblu okręgowym.
Ustawa milczy, czy i kto byłby upoważniony do prowadzenia z funkcjonariuszem ewentualnych pertraktacji ugodowych w kierunku polubownego zakończenia sprawy. Przepis art. 1211 k.p. wyraźnie do takich ugód zachęca wszystkich, bez różnicy, pracodawców. Również okoliczności skłaniające do ugody miewają charakter uniwersalny i mogą za jej zawarciem przemawiać także w sektorze publicznym. W interesie obu stron ugody może leżeć zarówno zmniejszenie kwoty (gdy rozmiar przyczynienia się funkcjonariusza do powstania szkody pozostaje sporny i nie do końca jasny lub gdy dochodzenie całej kwoty zagrozi pozyskaniu choćby jej części itp.), jak i jej rozłożenie na raty. Należy jednak żywić obawę, że nazbyt kategoryczne sformułowanie przepisu art. 7 ust. 4 u.o.m.f.p. zniechęci zarówno prokuratora, jak i sąd do ugody pozasądowej. Nie zawsze będzie zaś to dla interesu publicznego, w tym zwłaszcza dla szybkości odzyskania rekompensaty korzystne.
Przepis art. 8 ust. 1 u.o.m.f.p. , stanowiący, że postępowanie sądowe o odszkodowanie, o którym mowa w art. 7 ust. 3, toczy się według kodeksu postępowania cywilnego, jest całkowicie zbędny, zważywszy, że sprawy majątkowe należą do właściwości sądów cywilnych (art. 1 k.p.c.). Jest też niedbale napisany: powołany art. 7 ust. 3 u.o.m.f.p. określa nie odszkodowanie (jedynie o nim wzmiankuje), ale postępowanie wyjaśniające prokuratora. Wynika to nawet z następnego przepisu art. 8 ust. 2 u.o.m.f.p. Jednak i ów ust. 2 jest napisany nie lepiej. Wynika zeń, że do złożenia wniosku na podstawie art. 194 lub 195 k.p.c. nie jest konieczne prowadzenie postępowania wyjaśniającego, o którym jest mowa w art. 7 ust. 3 w odniesieniu do osoby wskazanej we wniosku. Otóż należy przypomnieć, że w trybie art. 195 k.p.c. powód w ogóle nie składa żadnego wniosku o czyjś udział w postępowaniu, a jedynie na żądanie sądu wskazuje osoby, których współudział w sprawie jest, zdaniem sądu, konieczny. Osoby te wzywa następnie sąd. Natomiast przepis art. 194 k.p.c. określa dwa różne rodzaje wniosków o wezwanie innej osoby do udziału w sprawie po stronie pozwanej: w miejsce lub obok dotychczasowego pozwanego. Artykuł 8 ust. 2 mówi zaś o wniosku, nie o wnioskach.
Poza tym, z punktu widzenia zasad zdrowego rozsądku, pozostaje zagadką, dlaczego prokurator musi poprzedzić decyzję o złożeniu powództwa odbyciem procesu myślowego, ubranego nieodzownie w formę postępowania przygotowawczego, zaś decyzji o zmianie strony pozwanej – nie musi. I po co w ogóle istnieje przepis art. 8 ust. 2 u.o.m.f.p. , skoro zmiana podmiotowa w trybie art. 194 czy 195 k.p.c. dzieje się w obrębie tego samego postępowania (zaś przepis art. 7 ust. 3 u.o.m.f.p. nakazuje poprzedzić postępowaniem wyjaśniającym jedynie złożenie pozwu, żadną inną czynność)? W konkluzji uważam również art. 8 ust. 2 u.o.b.f.p. za przepis zbędny i do tego źle napisany.
7. Wysokość odszkodowania
Przepisy dotyczące wysokości odszkodowania są zawarte w art. 9 u.o.m.f.p. Nie jest to jednak regulacja wyczerpująca. Już pierwszy zapis (ust. 1) budzi zastrzeżenia nawet co do samej jego prawdziwości. Stanowi mianowicie, że „Odszkodowanie (...) ustala się w wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 5 ust. 1 (...)”. Czyli w wysokości odszkodowania wypłaconego osobie poszkodowanej rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem jeśli przyjrzeć się owym sytuacjom rażącego naruszenia prawa, wymienionym w art. 6, okazuje się, że odszkodowanie to wypłaca się stronom poszkodowanym na rozmaitych podstawach prawnych. Jedynie w części jest to art. 160 k.p.a. , wtedy mianowicie gdy naruszony został przepis art. 156 k.p.a. W innych przypadkach podstawą tą są analogiczne do art. 160 k.p.a. przepisy ordynacji podatkowej. A w pozostałych przypadkach (niewydanie decyzji, naruszenie w decyzji innych przepisów niż ww. podstawy prawne) podstawą tą są – z braku innej – ogólne przepisy kodeksu cywilnego (art. 417 k.c. i n.). Otóż te ostatnie, w odróżnieniu od art. 160 k.p.a., przewidują pokrycie nie tylko rzeczywistej straty, lecz także utraconych korzyści. Mało tego – wspomniany już wcześniej art. 4 u.o.m.f.p. jednoznacznie nakazuje stosować do odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (a zatem nie np. do odpowiedzialności samych jednostek administracyjnych wobec stron) w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie przepisy kodeksu cywilnego (a nie np. kodeksu pracy). Tymczasem według art. 115 k.p. pracownik odpowiada tylko za rzeczywistą stratę, a za utracone korzyści – już nie (wyjąwszy oczywiście sytuacje winy umyślnej). Zatem literalna wykładnia zarówno art. 9 ust. 1, jak i art. 4 u.o.m.f.p. (każdego z nich z osobna!) prowadzi do wniosku brzmiącego sensacyjnie: że na podstawie omawianej ustawy także funkcjonariusz publiczny będący pracownikiem (a takowych jest przecież znakomita większość) odpowiada w kilku przypadkach także za lucrum cessans (utracone korzyści), mimo winy nieumyślnej!
Należy się bardzo poważnie zastanowić nad przyczynami tego stanu rzeczy. Albo bowiem jest tak, że istotnie świadomą wolą ustawodawcy było rozszerzenie w ustawie odpowiedzialności pracowniczej na lucrum cessans – przemawiałyby za tym nie tylko ww. podwójna wykładnia literalna, lecz także fakt, że ustawodawca niewątpliwie świadomie podwyższył limit odpowiedzialności z kodeksowych 3 miesięcy na 12 miesięcy (a zatem było jego wolą zmienić również standardy kodeksu pracy) – albo też jest tak, że ustawodawca nie miał woli wprowadzać ww. odpowiedzialności za utracone korzyści, zaś art. 4 i 9 ust. 1 u.o.m.f.p. są po prostu fatalnie napisane. Opowiadam się za drugą wykładnią. Nie tylko dlatego, że jest w ustawie więcej takich błędów. Również dlatego, że jeśliby uznać potrzebę literalnej wykładni art. 4 u.o.m.f.p. , to – jak już wcześniej zauważyłem – konsekwentnie zniknęłaby cała ochrona wynagrodzenia za pracę, przewidziana w art. 84 i n. k.p. Ponadto byłoby zupełnie niezrozumiałe, dlaczego w jednych sytuacjach tej samej ustawy (np. gdy odszkodowanie wypłacono stronie na podstawie art. 160 k.p.a. ) pracownik odpowiada jedynie za damnum emergens (rzeczywistą szkodę) pokrzywdzonej strony, a w innych także za jej lucrum cessans. I to niezależnie od stopnia jego winy. W istocie zatem odszkodowanie od funkcjonariusza nie jest ustalane „w wysokości”, ale na podstawie odszkodowania wypłaconego poszkodowanej stronie.
Dalsza istotna treść merytoryczna art. 9 u.o.m.f.p. to jedynie wprowadzenie limitu 12-miesięcznego wynagrodzenia funkcjonariusza w miejsce kodeksowych trzech miesięcy jako górnego limitu odpowiedzialności z winy nieumyślnej. Pozostałe ustępy to albo zwykła kalka rozwiązań kodeksu pracy (ust. 2−5), albo też regulacje od strony formalnej nieudolnie zredagowane, a od merytorycznej pozbawione jakiegokolwiek sensu i znaczenia (ust. 6). Wynika z nich np., że wynagrodzenie stanowiące podstawę ustalenia ww. górnego limitu odszkodowania ustala się „na dzień” taki bądź inny (działania, zaniechania, stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, końca zatrudnienia i inne). Otóż należy zauważyć, że w istocie chodzi tu o wynagrodzenie miesięczne. Zapewne chodziło o to, w którym miesiącu ww. dni występują. Poza tym w kodeksie pracy istnieje już odpowiedni mechanizm wyliczania owego limitu trzymiesięcznego, który zapewne będzie po prostu odpowiednio przejęty. Zatem przepis ust. 6 u.o.n.f.p. jest kompletnie zbędny.
8. Sankcja karna
Jako nowy występek zostało potraktowane niewypełnienie obowiązku określonego w art. 7 ust. 1 u.o.m.f.p. (złożenie wniosku do prokuratury o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w terminie 14 dni od wypłaty odszkodowania). Odpowiedzialność w tej mierze grozi kierownikowi podmiotu odpowiedzialnego, względnie jego jednostce organizacyjnej, która wypłaciła odszkodowanie. Odpowiedzialność grozi także w przypadku winy umyślnej, jednak w takiej sytuacji sankcja jest znacznie mniejsza. Cały przepis art. 10 u.o.m.f.p. wydaje się ściśle wzorowany na art. 231 k.k., który zapewne miałby w razie jego braku zastosowanie.
Dalsze przepisy ustawy to już jedynie odpowiednie zmiany w innych aktach, omówione w trakcie dotychczasowych wywodów. Na szczególne, powtórne podkreślenie zasługuje przy tym nowy, mało zapewne przemyślany zapis art. 54 § 3 zd. 2 p.p.s.a. , który wydaje się zbyt szeroki przedmiotowo w stosunku do sytuacji wymienionych w art. 7 u.o.m.f.p.
9. Podsumowanie
Ustawa nie zasługuje, w moim przekonaniu, na pozytywną ocenę. Jest niestety w wielu miejscach bardzo źle sformułowana, nawet w stopniu wymagającym wykładni contra verba legis. Jeśli zatem – jak twierdzą jej twórcy – prace nad nią trwały kilka lat, to zapewne z dużymi przerwami czasowymi i myślowymi.
Jej główny pomysł, polegający na zwiększeniu limitu odpowiedzialności, zostanie zapewne całkowicie zneutralizowany przez długotrwałą i skomplikowaną procedurę dochodzenia owej odpowiedzialności.
Ustawa ma – wbrew swemu tytułowi i publicznemu mniemaniu – bardzo wąski zasięg przedmiotowy, dotyczy jedynie niektórych przypadków błędów przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Zapewne przy jej wydawaniu ważny był głównie jej efekt medialny, bowiem gdyby istotnie miała ona polepszyć standardy działania administracji, nie zostałaby określona w aspekcie przedmiotowym tak wycinkowo. Z kolei jej zakres przedmiotowy jest ujęty bardzo szeroko i mało konkretnie, obejmuje wszelkie osoby tak czy owak zaangażowane w kreowanie decyzji, przy czym nawet nie określono, kto w pierwszym rzędzie ponosi odpowiedzialność określoną w ustawie (a powinna to być, moim zdaniem, osoba publicznie autoryzująca ową decyzję). Będzie to prowadziło do unikania, odpowiedzialności i do trudności w jej rozdziale pomiędzy kilku odpowiedzialnych.
Ustawa stwarza dodatkową wymierną uciążliwość zarówno dla prokuratur okręgowych, jak i sądów oraz innych organów zobowiązanych odtąd do rozstrzygania o rażącym (lub nie) naruszeniu prawa. Pierwsze efekty materialne ustawy dadzą się poznać dopiero w przyszłym roku, ale nie należy się, w moim przekonaniu, spodziewać czegokolwiek dobrego ani w kwestii zwiększenia wpływów z regresów wobec funkcjonariuszy, ani w kwestii polepszenia standardów działania administracji. Natomiast efektem ustawy może być zwiększenie postaw asekuracyjnych wśród funkcjonariuszy, a przez to efekt odwrotny od zamierzonego. Tak jak swego czasu efektem zwiększonej presji penalnej na lekarzy transplantologów stało się zmniejszenie liczby przeszczepów. Dobrze zatem będzie, jeśli ustawa okaże się martwa, a nie szkodliwa.
Ustawa nie stanowi również żadnej korzyści dla samych stron poszkodowanych. Ich odszkodo-wania pozostają po staremu regulowane tymi samymi, co dotąd, przepisami, jak art. 160 k.p.a. czy 417 k.c. Mając zatem w pamięci szczególnie drastyczne przypadki umyślnych nadużyć decyzyjnych, różne przypadki
„polowania na ludzi” przy użyciu aparatu administracyjnego (np. znana sprawa Romana Kluski, byłego prezesa spółki Optimus), może warto rozważyć w przyszłości stworzenie poszkodowanym w jakimś zakresie możliwości dochodzenia przez nich odszkodowania również bezpośrednio od sprawców szkody. W przypadkach winy umyślnej sytuację „przy wykonywaniu funkcji” (ale jeszcze w jej ramach) od sytuacji działania „przy okazji wykonywania funkcji” (a już poza jej ramami) dzieli granica bardzo cienka i w rzeczywistości słabo widoczna. Z kolei szeroki immunitet umyślnego sprawcy, wynikający z art. 120 k.p. czy 430 k.c. (polegający na braku jego bezpośredniej odpowiedzialności wobec poszkodowanego), wydaje się w takich sytuacjach bardzo mocno dyskusyjny. Podobnie jak pokrywanie owego odszkodowania de facto głównie przez podatnika.
Przypisy:
[1] Ustawa z 20.01.2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), dalej: u.o.m.f.p.
[2] Zob. E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2011, s. 302 (przytoczony fragment oficjalnego uzasadnienia projektu ustawy).
[3] Zob. np. P. Wojtasik, Urzędnik fiskusa zapłaci za naruszenie przepisów, „Rzeczpospolita” 2011/63, s. C4; A. Tarka, Urzędnik musi być winny, „Rzeczpospolita” 2004/121, s. C6; Ł. Sobiech, Urzędnik rzadko zapłaci za błąd, „Gazeta Prawna” 2011/94, s. B 10.
[4] Zob. wypowiedź cytowana w: Ł. Sobiech, Urzędnik rzadko zapłaci za błąd…
[5] Ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ), dalej: k.p.a.
[6] Ustawa z 6.06.1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) , dalej: k.k.
[7] Ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) , dalej: k.c .
[8] Ustawa z 26.06.1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.:
Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) , dalej: k.p .
[9] Ustawa z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.).
[10] Ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) , dalej. p.p.s.a.
[11] Ustawa z 16.02.2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.).
[12] Ustawa z 20.06.1985 r. o prokuraturze (tekst jedn.:
Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) , dalej: u.p.