Pisaliśmy o tym również:
Sprawozdanie z działalności wójta dotyczy stopnia realizacji kierunków działania określonych przez radę (NK.II.0911/406/09)

Rozstrzygnięcie nadzorcze

z dnia 25 listopada 2009 r.

Wojewoda Lubelski

NK.II.0911/406/09

1. Zamieszczenie w statucie gminy przepisu obligującego pracownika urzędu, skarbnika, sekretarza gminy i kierowników jednostek organizacyjnych gminy do udziału w sesjach rady oraz przepisu upoważniającego komisje rady do żądania przybycia zastępcy wójta na ich posiedzenie, należy uznać za istotne naruszenie art. 33 ust. 5 u.s.g.

2. Wytyczne określające kierunki działania wójta, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta pewnymi sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionych wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy.

3. Sprawozdanie z działalności wójta powinno obejmować swoim zakresem stopień realizacji kierunków działania określonych przez radę w uchwale. Wójt powinien wykazać w takim sprawozdaniu, które uchwały z podjętych przez radę na ostatniej sesji zrealizował i w jakim stopniu.

4. W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. nie mieści się zatem nakazanie rozliczenia się wójta z uczestnictwa w spotkaniach i uroczystościach, wszystkich służbowych wyjazdów, przyjętych przez wójta delegacjach lub przedstawicieli firm, zatrudnienie lub zwolnienie pracowników. Przepis powyższy nie może stanowić podstawy do generalnego rozliczania wójta ze wszystkich podjętych przez niego działań w okresie między sesjami, a jedynie z tych, które zostały mu powierzone do wykonania uchwałami rady.

5. Wspólne sesje poszczególnych rad są formą współpracy o charakterze tylko i wyłącznie faktycznym. W ujęciu prawnym wspólne sesje należy traktować jako przeprowadzone w tym samym miejscu i czasie odrębne sesje poszczególnych rad, które mogą realizować własne kompetencje, podejmując w ich zakresie odrębne uchwały.

Dz.Urz.Lubel 2010/28/617

602791

Sentencja

Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.)

stwierdzam nieważność

uchwały Nr XXXIII/183/09 Rady Gminy Puchaczów z dnia 26 października 2009r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Puchaczów, w części obejmującej:

- § 7 ust. 1 pkt 1 w brzmieniu: "albo organy Gminy",

- § 10 ust. 1,

- § 21 ust. 2,

- § 24 ust. 2,

- § 27,

- § 34 ust. 3 lit. a, b, e, h,

- § 76,

- § 77,

- § 101 ust. 2,

- § 109 ust. 3 i 4,

- § 112,

- § 113 w brzmieniu: "lub Zastępcy"

Statutu, stanowiącego załącznik do uchwały.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwała Nr XXXIII/183/09 Rady Gminy Puchaczów została doręczona organowi nadzoru w dniu 28 października 2009 r.

Stosownie do treści § 7 ust. 1 pkt 1 statutu inicjatorem utworzenia, połączenia, podziału lub zniesienia sołectwa mogą być mieszkańcy obszaru, który ta jednostka obejmuje lub ma obejmować albo organy Gminy.

Przedmiotowa regulacja narusza w sposób istotny art. 5 ww. ustawy o samorządzie gminnym.

W myśl art. 5 ust. 1 gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (ust. 2). Stosownie do treści art. 5 ust. 3 tej ustawy zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy.

Powyższe oznacza, że zgodnie z przepisami ustawy inicjatywa w przedmiocie ustanowienia jednostki pomocniczej należy albo do rady gminy, która powinna podjąć po uprzednich konsultacjach z mieszkańcami stosowną uchwałę, albo do samych mieszkańców (por. P. Chmielnicki (red.): Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, wyd. 2, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 85).

Nie może więc Rada Gminy Puchaczów w drodze podejmowanych przez siebie uchwał ingerować w materię ustawową i przyznać inicjatywy w utworzeniu jednostki pomocniczej organowi gminy - wójtowi. Podkreślić ponadto należy, że gdyby ustawodawca zakładał w zakresie utworzenia jednostki pomocniczej inicjatywę organu wykonawczego, jakim zgodnie z art. 26 ustawy o samorządzie gminy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), wskazałby to wprost w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Przyjęcie odmiennej interpretacji, takiej, jaką przyjęła Rada, doprowadziłoby do prymatu statutu nad przepisami ustawy.

Jednostki samorządu terytorialnego wykonują istotną część zadań publicznych samodzielnie, ale na podstawie ustaw i w ich ramach. Oznacza to, że samodzielność ta nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom, ustanowionym przez prawodawcę. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza więc podporządkowania ich działalności przepisom prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00, OTK-A 2002/3/30).

W tym miejscu zauważyć należy, że konsultacje są konieczne w każdym przypadku tworzenia jednostki pomocniczej. Ustawa nakłada wprawdzie obowiązek przeprowadzenia konsultacji, ale nie narzuca ani formy, ani trybu ich przeprowadzenia, nie określa liczby mieszkańców mających wyrazić swoją wolę. W tej sytuacji, stosownie do ust. 3 art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, ta regulacja powinna znaleźć się w statucie gminy i w tym zakresie ustawodawca pozostawił swobodę radzie gminy. Podkreślić jednak należy, iż uprawnienie rady gminy do uregulowania w statucie kwestii wskazanych w art. 5 ust. 3 ustawy nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że utworzenie jednostki pomocniczej przez radę gminy może nastąpić z inicjatywy wójta - organu wykonawczego gminy, i że w tym zakresie ustawodawca również pozostawił radzie gminy swobodę działania, pozostawiając tę materię uznaniu rady (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 września 2007r. III SA/Łd 500/07).

W myśl § 10 ust. 1 statutu kontrolę gospodarki finansowej sołectw sprawuje Skarbnik Gminy i przedkłada informacje w tym zakresie Wójtowi.

Według art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej określa statut jednostki pomocniczej. Przepis ten - po pierwsze - stanowi podstawę do określenia zakresu kontroli w treści statutów jednostek pomocniczych, nie zaś w statucie gminy, po wtóre - wskazuje organy gminy jako uprawnione do sprawowania nadzoru nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 powołanej ustawy, organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Granice swobody prawodawczej rady gminy zakreślone są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zatem Rada Gminy Puchaczów uchwalając statut gminy, zobowiązana jest do przestrzegania przepisów tej ustawy. Rada gminy nie jest w szczególności władna do zmiany porządku kompetencyjnego ustanowionego przez ustawę, jeśli ustawa nie zawiera w tym zakresie wyraźnego upoważnienia.

Sprawa zakresu czynności poszczególnych pracowników urzędu gminy, w tym skarbnika gminy, należy do jego kierownika, czyli do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W tym zakresie przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują jakichkolwiek kompetencji dla rady gminy, a w szczególności nie przewidują możliwości bezpośredniego nakładania przez radę gminy na skarbnika gminy zadań kontrolnych w stosunku do jednostki pomocniczej gminy.

Przepis § 10 ust. 1 statutu, przekazujący skarbnikowi gminy nadzór nad działalnością jednostek pomocniczych w zakresie spraw finansowych, jest zatem niezgodny z powołanym art. 11a ust. 1 ustawy, a niezgodność ta ma charakter istotny.

Zgodnie z brzmieniem § 21 statutu obsługę Rady i jej organów zapewnia pracownik Urzędu Gminy (ust. 1). Pracownik, o którym mowa w pkt 1 podlega w sprawach merytorycznych Przewodniczącemu Rady (ust. 2).

W myśl § 24 ust. 2 statutu w sesjach Rady uczestniczy Wójt, Skarbnik, Sekretarz oraz wskazani przez Wójta pracownicy Urzędu Gminy a także kierownicy jednostek organizacyjnych gminy.

Komisje Rady mogą żądać przybycia Wójta lub Zastępcy na ich posiedzenie (§ 113 statutu).

Z art. 33 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż kierownikiem urzędu jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ponadto, jak to wynika z art. 33 ust. 5, kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W świetle art. 7 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458) czynności z zakresu prawa pracy wobec zastępcy wójta, sekretarza, skarbnika oraz pozostałych pracowników urzędu wykonuje wójt.

Z powyższego wynika zatem w sposób jednoznaczny, iż to wójt może wydawać wymienionym wyżej osobom polecenia służbowe uczestniczenia w sesjach rady, sporządzania protokołów z sesji rady, czy też obsługi biurowej rady. Jest to wyłączna kompetencja wójta i uchwała rady w tej materii jest nie tylko zbędna, ale wręcz niedopuszczalna.

O ile więc możliwe byłoby wydanie przez wójta polecenia służbowego zobowiązującego pracownika do uzgadniania z przewodniczącym czynności z zakresu obsługi biurowej rady, o tyle niedopuszczalne jest statutowe ograniczenie wójta do wykonywania względem jakiegokolwiek pracownika urzędu czynności z zakresu prawa pracy. Należy bowiem mieć na uwadze, iż wynikające z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym upoważnienie do uregulowania statutem organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy dotyczy możliwości unormowania wewnętrznej struktury i trybu pracy organu (co w przypadku organu monokratycznego - jakim jest wójt, - nie jest dla właściwej organizacji pracy niezbędne) nie obejmuje możliwości ingerowania w obowiązki pracownicze pracowników urzędu.

Z powyższym stanowiskiem koresponduje również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2004 r. we Wrocławiu - sygn. akt II SA/Wr 1235/03.

Zamieszczenie w Statucie Gminy przepisu obligującego pracownika urzędu, skarbnika, sekretarza gminy i kierowników jednostek organizacyjnych gminy do udziału w sesjach rady należy uznać za istotne naruszenie art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zapisy takie w Statucie Gminy są wkroczeniem w kompetencje organu wykonawczego. Powyższe uwagi odnoszą się także do zapisu upoważniającego komisje rady do żądania przybycia zastępcy wójta na ich posiedzenie.

Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 13 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Wr 26/04 (niepubl.):

"Przyznanie gminie prawa do wykonywania w imieniu własnym władzy publicznej, w tym także do stanowienia powszechnie obowiązujących norm prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie jest wyrazem przekonania, że organy władzy lokalnej najlepiej rozpoznają potrzeby i uwarunkowania swojego regionu, co pozwala im na zastosowanie środków najbardziej adekwatnych do realizacji tych potrzeb. Samodzielność ta nie oznacza jednak autonomii samorządów, w art. 16 ust. 2 Konstytucji wyrażono zasadę, zgodnie z którą zakres kompetencji organów samorządu określają ustawy. Granice samodzielności jednostek samorządu w stanowieniu prawa miejscowego wyznacza jednak zgodność z obowiązującym prawem powszechnym (...) Fakt udziału rady gminy w powoływaniu skarbnika i sekretarza gminy nie tworzy podległości służbowej między tymi osobami a radą, nie rodzi również uprawnień nadzorczych rady nad ich działalnością."

Należy zatem podkreślić jeszcze raz, iż niewątpliwie wójt powinien zapewnić obsługę Rady, i faktycznie pracownicy, którzy będą się tym zajmować będą wykonywać polecenia radnych, a w szczególności przewodniczącego, ale nie stanowi to dla Rady podstawy do wprowadzania w drodze regulacji statutowej zasady podległości pracownika wobec Przewodniczącego Rady, bowiem Przewodniczącemu Rady nie przysługują żadne uprawnienia wobec pracowników urzędu gminy, a wszelkie kompetencje związane ze zwierzchnictwem służbowym przysługują wójtowi.

Stosownie do treści § 27 statutu wyłączenie jawności sesji jest dopuszczalne jedynie w przypadkach przewidzianych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Zgodnie z art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Cytowany art. 61 ust. 3 Konstytucji w sposób jednoznaczny wskazuje w jakich przypadkach jawność może być ograniczona.

W związku z tym, jawność obrad może być wyłączona, ale tylko w sytuacji wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 61 ust.3 Konstytucji i jedynie w drodze ustawy, a nie jak postanowiła Rada "przepisami powszechnie obowiązującego prawa". Zapis taki sugeruje, że takie wyłączenie możliwe byłoby również na podstawie rozporządzenia czy np. Statutu, a tym samym, że wyłączenia takiego może samodzielnie dokonać Rada w drodze uchwały, co stoi w oczywistej sprzeczności z cytowanym wyżej art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Stosownie do treści § 34 ust. 3 statutu porządek obrad obejmuje w szczególności sprawozdanie z działalności Wójta w okresie między sesyjnym, Wójt składa na piśmie i dostarcza radnym przed rozpoczęciem sesji w szczególności:

a) uczestnictwa Wójta w spotkaniach i uroczystościach,

b) wszystkich służbowych wyjazdów Wójta: dokąd, w jakim celu,

e) przyjętych przez Wójta delegacjach lub przedstawicieli firm: jakie, w jakim temacie,

h) zatrudnienie, zwolnienie pracowników na jakie lub z jakiego stanowiska,

W ocenie organu nadzoru wskazana wyżej regulacja w punktach a, b, e i h narusza w sposób istotny art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności.

Nie budzi wątpliwości, że cytowany przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. zawiera kompetencję rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. Podejmowanie uchwał w tym przedmiocie należy do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu. Należy jednak zauważyć, że wytyczne te nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy. Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta pewnymi sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionych wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy (por. P Chmielnicki [w:] red. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, str. 217 - 218).

W kontekście powyższego, biorąc pod uwagę brzmienie cytowanego art. 18 ust. 2 pkt 2 sprawozdanie z działalności wójta powinno obejmować swoim zakresem stopień realizacji kierunków działania określonych przez radę w uchwale. Innymi słowy, wójt powinien wykazać w takim sprawozdaniu, które uchwały z podjętych przez radę na ostatniej sesji zrealizował i w jakim stopniu. W żadnym razie jednak przepis powyższy nie może stanowić podstawy do zbyt daleko idącego wchodzenia w sferę działalności wójta, gdyż wójt jako autonomiczny organ gminy musi mieć swobodę działania. Szczegółowe rozliczanie wójta ze sposobu wykonywania przez niego zadań i pełnienia funkcji kierownika urzędu jest zbyt daleko posuniętą ingerencją w ustawowe kompetencje tego organu. W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 1 u.s.g. nie mieści się zatem nakazanie rozliczenia się wójta z uczestnictwa w spotkaniach i uroczystościach, wszystkich służbowych wyjazdów, przyjętych przez wójta delegacjach lub przedstawicieli firm, zatrudnienie lub zwolnienie pracowników. Przepis powyższy nie może stanowić podstawy do generalnego rozliczania wójta ze wszystkich podjętych przez niego działań w okresie między sesjami, a jedynie z tych, które zostały mu powierzone do wykonania uchwałami rady.

Zgodnie z § 76 załącznika Rada może odbywać wspólne sesje z radami innych jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności dla rozpatrzenia i rozstrzygnięcia ich wspólnych spraw (ust. 1).

Wspólne sesje organizują przewodniczący rad zainteresowanych jednostek samorządu terytorialnego (ust. 2).

Zawiadomienie o wspólnej sesji podpisują wspólnie przewodniczący lub upoważnieni wiceprzewodniczący zainteresowanych rad samorządu terytorialnego (ust. 3).

Jak stanowi § 77 załącznika, koszty wspólnej sesji ponoszą równomiernie zainteresowane jednostki samorządu terytorialnego, chyba że radni uczestniczący we wspólnej sesji postanowią inaczej (ust. 1).

Przebieg wspólnych obrad może być regulowany wspólnym regulaminem uchwalonym przed przystąpieniem do obrad (ust. 2).

Powyższymi zapisami Rada Gminy wprowadziła instytucję odbywania sesji rady gminy z radami innych jednostek samorządu terytorialnego w celu rozpatrywania i rozstrzygania wspólnych dla nich spraw. Wprowadziła także procedurę dotyczącą kwestii ich zwoływania oraz uchwalania przez odpowiednie rady wspólnego regulaminu obrad.

W ocenie organu nadzoru, przytoczone regulacje nie znajdują uzasadnienia i zostały przyjęte z przekroczeniem upoważnienia określonego przepisami ustawy o samorządzie gminnym.

W kontekście przepisów ustrojowych należy stwierdzić, że kompetencje uchwałodawcze na poziomie gminy przysługują radzie gminy, jako jej organowi stanowiącemu. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje, iż współdziałanie gmin w realizacji zadań publicznych może odbywać się w ramach prawa publicznego (administracyjnego) lub prywatnego (cywilnego). Współdziałanie gmin w pierwszej z wymienionych form następuje na podstawie porozumień (art. 8 ust. 2a, art. 74), w ramach stowarzyszeń (Rozdział 9) i związków międzygminnych (art. 64 - 73a). W ramach tych rozwiązań gmina ma możliwość realizowania swoich zadań poprzez dokonywanie odpowiednich czynności, prawnie doniosłych. Nie ma natomiast takiej możliwości w przypadku wspólnych sesji poszczególnych rad, które są formą współpracy o charakterze tylko i wyłącznie faktycznym. W ujęciu prawnym wspólne sesje należy traktować jako przeprowadzone w tym samym miejscu i czasie odrębne sesje poszczególnych rad, które mogą realizować własne kompetencje, podejmując w ich zakresie odrębne uchwały. Wspólnie obradujące rady nie są więc jednolitym organem, który posiada możliwość dokonywania jakichkolwiek czynności prawnych we własnym imieniu. Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2001 r. (sygn. akt SA/Sz 2428/00) gminą, w rozumieniu art. 1 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, jest twór prawny złożony z dwóch elementów: wspólnoty samorządowej oraz odpowiedniego terytorium. W świetle uregulowań ww. ustawy rada gminy może podejmować uchwały obowiązujące na terenie tej gminy. Wykonywanie zadań publicznych przekraczających możliwość jednej gminy następuje wyłącznie w drodze współdziałania międzygminnego (art. 10 ustawy).

W § 101 statutu postanowiono, iż komisja rewizyjna może korzystać z porad, opinii i ekspertyz osób posiadających wiedzę fachową w zakresie związanym z przedmiotem jej działania (ust. 1). W przypadku, gdy skorzystanie z wyżej wskazanych środków wymaga zawarcia odrębnej umowy i dokonania wypłaty wynagrodzenia ze środków komunalnych, Przewodniczący komisji rewizyjnej przedstawia sprawę na posiedzeniu Rady, celem podjęcia uchwały zobowiązującej osoby zarządzające mieniem komunalnym do zawarcia stosownej umowy w imieniu Gminy (ust. 2).

Przytoczone postanowienie § 101 ust. 2 statutu uprawnia radę gminy do podjęcia uchwały zobowiązującej wójta do zawarcia umowy w imieniu gminy w celu dokonania wypłaty wynagrodzenia ze środków komunalnych osobie zaangażowanej w charakterze biegłego na wniosek komisji rewizyjnej.

Według art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Wójt gospodaruje także mieniem komunalnym (art. 30 ust. 2 pkt 3).

Skoro materia przedmiotowej regulacji należy do kompetencji wójta, to sprawa ta nie może być regulowana uchwałą rady gminy, a działanie rady stanowi ingerencję w ustawowo określone kompetencje wójta. Zatem przedmiotowe postanowienie zostało wprowadzone do statutu z przekroczeniem kompetencji przysługujących radzie gminy.

Realizując swoje wyłączne kompetencje wójt gminy jest w pełni samodzielny. Rada gminy nie może udzielać mu w tym zakresie zaleceń, ani też zobowiązywać go do podejmowania czynności prawnych z określonymi osobami.

W myśl art. 60 ww. ustawy za gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt (ust. 1); wójt jest dysponentem budżetu i jemu też przysługuje wyłączne prawo m.in do zaciągania zobowiązań mających pokrycie w ustalonych w uchwale budżetowej kwotach wydatków, w ramach upoważnień udzielonych mu przez radę gminy oraz do dokonywania wydatków budżetowych (ust. 2 pkt 1 i 3). Kompetencje rady gminy w zakresie gospodarki finansowej obejmują uchwalenie budżetu, nie zaś dysponowanie wydzielonymi w nim środkami (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2005r. III SA/Wr 26/04). Podjęcie przez Radę uchwały zobowiązującej wójta do dokonania wydatku na rzecz eksperta lub biegłego nie znajduje zatem uzasadnienia prawnego.

Ponadto podkreślenia wymaga, że art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym statut gminy określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy, nie daje umocowania radzie gminy do stanowienia w statucie przepisów upoważniających do wydawania przez radę gminy odrębnych uchwał zobowiązujących wójta do zawierania umów.

Zgodnie z § 109 statutu kluby mogą uchwalać własne regulaminy (ust. 1). Regulaminy klubów nie mogą być sprzeczne ze Statutem Gminy (ust. 2) Przewodniczący klubów są obowiązani do niezwłocznego przedkładania regulaminów klubów Przewodniczącemu Rady (ust. 3). Postanowienie ust. 3 dotyczy także zmian regulaminów (ust. 4).

W ocenie organu nadzoru przytoczonych regulacji nie można zaliczyć do zasad działalności klubów przewidzianych w art. 23 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Regulamin klubu ma charakter aktu wewnętrznego, poświęconego zagadnieniom czysto organizacyjnym i kancelaryjnym, natomiast miejsce klubu w systemie samorządu terytorialnego jest określone w omawianej ustawie i w zasadach działalności klubów radnych sformułowanych przez radę gminy w statucie. Zasady działalności klubów określone przez radę mają charakter przepisów gminnych, tak jak i inne postanowienia statutu gminy (art. 40 ust. 2 pkt 1); muszą one obowiązywać, zanim powstaną kluby radnych i opracują swoje regulaminy, jeśli się na to zdecydują (tak wyrok NSA z 25 sierpnia 1997 r. II SA 310/97). Regulacje dotyczące regulaminu klubu nie są zatem przepisami rangi statutowej. Ponadto, fakt uchwalenia regulaminu przez klub jest wewnętrzną sprawą danego klubu. W sytuacji opracowania regulaminu przez radnych ustanowiony w statucie warunek przedłożenia regulaminów Przewodniczącemu Rady nie znajduje zatem uzasadnienia prawnego. Ma on charakter pozaustawowego utrudnienia działalności klubu.

Zgodnie z § 112 statutu wójt wykonuje:

1) uchwały Rady,

2) jemu przypisane zadania i kompetencje,

3) zadania powierzone, o ile ich wykonanie - na mocy przepisów obowiązującego prawa - należy do niego,

4) inne zadania określone ustawami i niniejszym Statutem.

Przytoczona regulacja statutowa została podjęta z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem określenie zakresu zadań jednego z organów gminy - wójta nie mieści się w pojęciu organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy. Kompetencje wójta gminy określają ustawy, w tym przepisy ustawy o samorządzie gminnym (art. 30), natomiast niedopuszczalne jest określanie ich w drodze statutu gminy, którego regulacje takich spraw nie obejmują.

Rada gminy nie może w statucie powtarzać rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych, ani też tym bardziej modyfikować tych przepisów, jak to ma miejsce w treści § 112 przedmiotowego statutu, który określając kompetencje wójta w sposób niedopuszczalny modyfikuje powołany art. 30 ustawy o samorządzie gminnym.

W tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXIII/183/09 we wskazanym zakresie jest uzasadnione.

Na niniejsze rozstrzygnięcie nadzorcze przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, złożona za moim pośrednictwem, w terminie 30 dni od daty jego doręczenia.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt NK.II.0911/406/09