Rozstrzygnięcie nadzorcze
 
z dnia 19 stycznia 2010 r.
 
Wojewoda Dolnośląski
 
NK.II.PK1.0911-1/10
 
Upoważnienie, zawarte w art. 5b u.s.g., do nadawania statutu określającego tryb wyboru członków młodzieżowej rady gminy oraz ustanawiania zasad jej działania, jest umocowaniem do wydania przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Wydany akt adresowany jest do obywateli i dotyczy ich praw oraz obowiązków. Uchwała ma charakter aktu ogólnego, kierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów i wywołującego skutki prawne poza strukturami organizacyjnymi gmin. Akt ten posiada cechy ogólności i abstrakcyjności, które pozwalają uznać dany akt za normatywny i powszechnie obowiązujący, jest więc aktem prawa miejscowego.
 
 
Sentencja
 
 Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.)
 stwierdzam nieważność
 uchwały nr LII/250/2009 Rady Miejskiej w Żarowie z dnia 14 grudnia 2009 roku w sprawie zmiany uchwały nr XXXVIII/228/2001 Rady Miejskiej w Żarowie z dnia 29 listopada 2001 roku w sprawie Młodzieżowej Rady Miejskiej oraz nadania jej statutu określającego tryb wyboru członków oraz zasady działania, z powodu istotnego naruszenia art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 5b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449).
 
Uzasadnienie faktyczne
 
 Rada Miejska w Żarowie podjęła na sesji w dniu 14 grudnia 2009 r. uchwałę nr LII/250/2009 zmiany uchwały nr XXXVIII/228/2001 Rady Miejskiej w Żarowie z dnia 29 listopada 2001 roku w sprawie Młodzieżowej Rady Miejskiej oraz nadania jej statutu określającego tryb wyboru członków oraz zasady działania.

 Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 21 grudnia 2009 roku.

 W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 5b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449).

 Rada Miejska w Żarowie mocą uchwały nr LII/250/2009 nadała statut określający tryb wyboru członków Młodzieżowej Rady Miejskiej oraz określiła zasady jej działania. W § 3 uchwały postanowiono, że: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Mocą niniejszego przepisu przewidziano zatem wejście w życie uchwały bez jej publicznego ogłoszenia.

 Uchwała została podjęta na podstawie art. 5b i art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym:
 "Art. 5b.
 1. Gmina podejmuje działania na rzecz wspierania i upowszechniania idei samorządowej wśród mieszkańców gminy, w tym zwłaszcza wśród młodzieży.
 2. Rada gminy na wniosek zainteresowanych środowisk może wyrazić zgodę na utworzenie młodzieżowej rady gminy mającej charakter konsultacyjny.
 3. Rada gminy, powołując młodzieżową radę gminy, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania".
 "Art. 7.
 1. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy.

 W szczególności zadania własne obejmują sprawy: (...) 17) wspierania i upowszechniania idei samorządowej, (...)".

 Zdaniem organu nadzoru upoważnienie, zawarte w art. 5b ustawy o samorządzie gminnym, do nadawania statutu określającego tryb wyboru członków młodzieżowej rady gminy oraz ustanawiania zasad jej działania, jest umocowaniem do wydania przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Wydany akt adresowany jest do obywateli i dotyczy ich praw oraz obowiązków. Uchwała ma charakter aktu ogólnego,

kierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów i wywołującego skutki prawne poza strukturami organizacyjnymi gmin. Akt ten posiada cechy ogólności i abstrakcyjności, które pozwalają uznać dany akt za normatywny i powszechnie obowiązujący. Warto zauważyć, iż jest on wydany na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, co stanowi konstytucyjny warunek uznania uchwały organu gminy za akt prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 97 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

 Uchwała organu gminy - Rady Miejskiej w Żarowie, w sprawie zmiany uchwały nr XXXVIII/228/2001 Rady Miejskiej w Żarowie z dnia 29 listopada 2001 roku w sprawie Młodzieżowej Rady Miejskiej oraz nadania jej statutu określającego tryb wyboru członków oraz zasady działania, podjęta została na podstawie art. 5b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jest więc aktem prawa miejscowego.

 Akty prawa miejscowego są to akty o charakterze normatywnym podejmowane przez terenowe organy administracji publicznej. Za ich pomocą organy administracji publicznej w sposób władczy (jednostronny) określają reguły zachowania dotyczące generalnie (nie imiennie) oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjnie (a więc również niekonkretnie) wskazanych sytuacjach (P. Lisowski, Powiat. Z teorii. Kompetencje. Komentarz., red. J. Boć, Wrocław 2001 r., s. 80). Zatem cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów gminy, wydawane przez nich akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach.

 Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie (art. 88 ust. 1 Konstytucji). Konstytucja wyklucza możliwość wejścia w życie aktu prawnego o charakterze normatywnym bez ogłoszenia go w ustawowo przewidzianym trybie. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, zaś zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa powołana wyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (art. 42 ustawy o samorządzie gminnym).

 Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Przepis art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, iż:
 "Art. 4.
 1. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy.
 2. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (...).
 Zgodnie zaś z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:
1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej,
2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy,
3) statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów,
4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej,
5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy,
6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte:
a) między jednostkami samorządu terytorialnego,
b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej,
7) uchwałę budżetową województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu województwa,
8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy,
9) statut urzędu wojewódzkiego,
10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

 Ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych).

 Ujmując powyższe ustalenia w kontekście konkretnego przypadku należy stwierdzić, że wskazana uchwała Rady Miejskiej w Żarowie nr LII/250/2009, nie odpowiada wymaganiom stawianym tej kategorii aktów przez wskazane przepisy. Zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, akty prawa miejscowego podlegają publikacji w dzienniku urzędowym województwa. Przedmiotowa uchwała wymaga więc publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Jest to warunek konieczny do wejścia w życie uchwały tej kategorii. Ponadto zgodnie z art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych akt prawa miejscowego powinien przewidywać odpowiedni czasokres wejścia w życie uchwały liczony od dnia opublikowania.

 Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym, jak i formalnym. Oznacza to, że treść uchwały musi być zgodna z przepisami prawa, a ponadto tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić można także konieczność realizacji obowiązku promulgacyjnego. O ile przepisy prawa przewidują obowiązek publikacji aktów prawnych określonej kategorii, niewykonanie takiego obowiązku równoznaczne jest z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

 Z woli Rady uchwała weszła w życie w sposób i w terminie niedopuszczalnym dla tego typu aktów administracyjnych. Brak reguły, jak i nieprawidłowe określenie reguły, wskazującej sposób i termin wejścia w życie aktu prawa miejscowego, skutkować będzie zawsze nieważnością całej uchwały (podobnie NSA w wyroku z 14 października 1999 r., nr sygn. II SA/Wr 1113/98, opubl. w OSS z 2001/1/16). Samo stwierdzenie nieważności § 3 uchwały pozostawiłoby w obrocie prawnym akt prawa miejscowego nieobowiązujący i nadal naruszający prawo, bo nieogłoszony w dzienniku urzędowym.

 Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak w sentencji.

 Od niniejszego rozstrzygnięcia przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu za pośrednictwem Organu Nadzoru - Wojewody Dolnośląskiego w terminie 30 dni od jego doręczenia.

 Zgodnie z art. 92 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
 


Pisaliśmy o tym również:
Uchwała w sprawie młodzieżowej rady gminy