W statucie powiatu rada określiła m. in. przepisy dotyczące komisji rady, do czego upoważnia ustawa o samorządzie powiatowym. W przepisach dotyczących sposobu głosowania w komisjach rada ustaliła, iż w przypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego komisji (dotyczyło to zarówno komisji powołanych do określonych zadań, jak i komisji rewizyjnej). Takie rozwiązanie zostało zakwestionowane przez wojewodę.
Organ nadzoru podniósł w rozstrzygnięciu nadzorczym ( NK.II.0911-339/09 z dnia 31 lipca 2009 r. ), że takie uregulowania nie znajdują uzasadnienia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Powołał się przy tym na art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym , który stanowi m. in., że uchwały rady powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z tego przepisu wojewoda wywiódł, iż zasady głosowania w komisjach rady powinny być analogiczne, jak zasady obowiązujące radę i zarząd powiatu. W rezultacie o wyniku głosowania decyduje przewaga głosów "za" nad głosami "przeciw" bądź przewaga głosów "przeciw" nad głosami "za", a równa liczba głosów "za" i "przeciw" uniemożliwia uznanie uchwały za przyjętą. Uzasadniając swoje stanowisko wojewoda stwierdził, że regułą powszechnie obowiązującą w głosowaniu jest to, że każdy ma tylko jeden głos, a przyznanie przewodniczącemu komisji dodatkowo decydującego głosu w przypadku równej ilości głosów narusza zasady głosowania oraz konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Podobnie w drodze analogii należy stosować do komisji rady art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym , zgodnie z którym zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. W konsekwencji przewodniczący komisji bierze udział w głosowaniu nie jako przewodniczący ale jako radny. Podsumowując, wojewoda podkreślił, że brak jest ustawowego umocowania dla rady powiatu do uregulowania w statucie zasady głosowania, w której przewodniczącemu komisji przysługuje dodatkowy głos decydujący, jako przywilej, który przyjmuje formę upoważnienia.
Rada powiatu nie zgodziła się z taką interpretacją i złożyła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Po rozpoznaniu sprawy sąd doszedł do odmiennych wniosków niż wojewoda i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze.
W uzasadnieniu wyroku ( III SA/Lu 474/09 z dnia 26 listopada 2009 r.) sąd nie podzielił argumentacji wojewody o analogicznym stosowaniu art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym do głosowania w komisjach rady - przepis ten dotyczy wyłącznie rady i zarządu powiatu. Kompetencja do określenia sposobu głosowania w komisjach wynika z art. 19 ustawy o samorządzie powiatowym i rada powinna określić reguły podejmowania uchwał przez komisje w statucie gminy. Nie ma przy tym przeszkód, aby statutowe rozwiązanie przyznawało przewodniczącemu komisji głos decydujący w przypadku równiej liczby głosów. Zdaniem sądu nie oznacza to, że przewodniczącemu przyznaje się dodatkowy głos, ale jedynie że głos przewodniczącego jest rozstrzygający ("cięższy"), w przypadku równej liczby głosów. Tego rodzaju regulacja pozwala na podjęcie uchwały ciału kolegialnemu w sytuacji, gdy wynik głosowania jest remisowy. Sąd przywołał również podobne regulacje funkcjonujące również w innych aktach prawnych regulujących tryb procedowania w ciałach kolegialnych (np. w Regulaminie Sejmu, Regulaminie Senatu czy ustawie o samorządzie województwa). Takie rozwiązanie nie powoduje również naruszenia konstytucyjnej zasady równości, bowiem "równość" nie jest synonimem "identyczności" i nie polega na jednakowym traktowaniu wszystkich, czy przyznawaniu każdemu tego samego.
Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem, wojewoda wniósł skargę na powyższy wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd kasacyjny podtrzymał jednak interpretację zaprezentowaną przez sąd I instancji i przyznał rację samorządowi powiatu (II OSK 642/10 z dnia 8 czerwca 2010 r.). NSA odwołał się przy tym do zasady samodzielności organizacyjnej jednostek samorządu terytorialnego, które określają swój ustrój wewnętrzny. W sytuacji braku jednoznacznych uregulowań sposobu podejmowania uchwał przez komisje rady w ustawie ustrojowej należy przyjąć, że należy to do sfery samodzielności organizacyjnej samorządu. Sąd odniósł się również do podejmowania uchwał jako wyrazu mechanizmów demokratycznych. Jeśli jednostki samorządu terytorialnego mają zagwarantowaną konstytucyjnie samodzielność organizacyjną - w ramach ustaw - i określając reguły głosowania nie naruszają przepisów ustaw, to brak jest w takiej sytuacji podstaw do ingerencji nadzorczej, gdyż jedynym jej kryterium jest legalność. Obawy organu nadzoru o funkcjonowanie mechanizmów demokratycznych nie mają podstaw prawnych i nie uzasadniają ingerencji nadzorczej.
Przydatne materiały:
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2010 r., II OSK 642/10, LEX Nr 599387
Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 474/09, LEX Nr 599389
Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 31 lipca 2009 r., NK.II.0911-339/09, LEX Nr 553474
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)