Przy zmianie przepisów dotyczących opłaty adiacenckiej stosuje się przepisy korzystniejsze dla strony (II OSK 1459/09, LEX nr 746559)

Nie można zaakceptować rozstrzygnięcia zgodnie z którym, ustala się opłatę adiacencką w wysokości 50% stawki procentowej, kiedy od dnia 22 października 2007 r. przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami mówi, że wysokość tej stawki nie może być większa niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

1. W sytuacji kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna przed wejściem w życie (z dniem 22 października 2007 r.) zmienionego brzmienia przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami , nie ma możliwości dokonania wykładni tego przepisu przy ustalaniu opłaty adiacenckiej tak, aby jednocześnie miała zastosowanie uchwała rady gminy z 2001 r. i wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie była większa niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Nie można też zaakceptować rozstrzygnięcia zgodnie z którym, ustala się opłatę adiacencką w wysokości 50% stawki procentowej, kiedy od dnia 22 października 2007 r. przepis ustawy (art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami .)) mówi, że wysokość tej stawki nie może być większa niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

2. Jeżeli pomiędzy datą wszczęcia postępowania administracyjnego a datą wydania decyzji przez organ I instancji nastąpiła zmiana przepisów ustawy, przy braku przepisów przejściowych, należy stosować przepisy korzystniejsze dla strony postępowania.

Prezydent miasta zatwierdził podział nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 22 lutego 2007 r. Prezydent miasta powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. WSA stwierdził nieważność decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji prezydenta miasta w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż warunkiem naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości jest podjęcie przez radę gminy uchwały określającej stawkę opłaty i jej obowiązywanie w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Podstawę do ustalenia wysokości tej opłaty przyjmuje się z uchwały, która obowiązywała w dniu, kiedy decyzja o podziale stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna z dniem 22 lutego 2007 r. Obowiązywała wówczas uchwała ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50%, dlatego też, w dniu wydania decyzji przez organ I instancji istniała podstawa prawna do ustalenia opłaty adiacenckiej. Bowiem obowiązek poniesienia opłaty adiacenckiej wynika wprost z ustawy a uchwała rady gminy określa tylko wysokość stawki procentowej. Nie ma więc racji skarżący, iż brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej, wyklucza wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką na podstawie uchwały rady, obowiązującej w dacie kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna.

Zdaniem Sądu I instancji, z zestawienia wysokości stawki procentowej wynikającej z uchwały rady miejskiej z dnia 28 lutego 2001 r. (50%), mającej zastosowanie na podstawie art. 98a ust. 1a zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami  i przyjętej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 30 września 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję prezydenta miasta (30%), wynika oczywista sprzeczność, stanowiąca o rażącym naruszeniu tego unormowania, która musiała skutkować stwierdzeniem nieważności wydanych w tej sprawie decyzji. Zdaniem Sądu, uchwały podjęte do 21 września 2004 r. w trybie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami  zachowują aktualność, dlatego nie utraciła mocy obowiązującej uchwała rady miejskiej z dnia 28 lutego 2001 r., na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06 (Dz. U. z 2007 r. Nr 69, poz. 468), orzekającego, iż art. 98 ust. 4 (na podstawie, którego została wydana przedmiotowa uchwała) w związku z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami , w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji RP i jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zmiana przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami  dokonana ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw nie zawierała przepisów przejściowych, dlatego też, do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną winny mieć zastosowanie przepisy nowe.
Oznacza to, że podstawą rozstrzygnięcia winien być przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami  w brzmieniu obowiązującym od dnia 22 października 2007 r.

Zdaniem NSA trafnie wskazano, że przepis art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami  w sprawie został niewłaściwie zastosowany, co stanowi naruszenie prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że decyzja prezydenta miasta w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz decyzja SKO utrzymująca ją w mocy, powinny być wydane na podstawie art. 98a w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 38 lit. a ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) . Powyższa zmiana weszła w życie z dniem 22 października 2007 r., ustawa zmieniająca nie zawierała jednak żadnych przepisów przejściowych. Zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami wprowadzone z dniem 22 października 2007 r., bez zamieszczenia w ustawie zmieniającej przepisów intertemporalnych, stwarzają istotne problemy interpretacyjne przy zastosowaniu przepisów art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami  do tych stanów faktycznych, w których decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna przed wejściem w życie powyższych zmian.

Uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej spełnia w istocie rolę aktu wykonawczego w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym utrata mocy obowiązującej przepisu ustawowego (art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami ), który zawierał upoważnienie do podjęcia uchwały, powoduje również utratę mocy obowiązującej tej uchwały, o ile przepisy przejściowe nie stanowią inaczej. Powyższa zasada, że wraz z derogacją przepisu ustawy, na podstawie którego wydano akt wykonawczy, traci moc taki akt wykonawczy a tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach przejściowych, jeżeli nie jest niezgodny z nowelizowaną ustawą, można go wyjątkowo zachować czasowo w mocy, wynika także z § 32 i 33 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Usunięcie przepisu ustawy z porządku prawnego może mieć miejsce na skutek derogacji parlamentarnej lub na skutek orzeczenia TK o niekonstytucyjności tego przepisu. Zdaniem NSA nie można więc tak, jak to przyjął Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznać, że w dniu 22 lutego 2007 r. kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Łodzi nr LIV/1225/01 z dnia 28 lutego 2001 r. Bowiem uchwała ta na skutek wyroku TK z dnia 2 kwietnia 2007 r., utraciła moc obowiązującą i nie można jej traktować jako obowiązującej w dniu wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości, gdyż byłoby to sprzeczne z tą częścią przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami  (po zmianie), z której wynika, że wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie może być większa niż 30% różnicy wartości nieruchomości.

W sytuacji kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna przed wejściem w życie (z dniem 22 października 2007 r.) zmienionego brzmienia przepisu art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami , nie ma możliwości dokonania wykładni tego przepisu przy ustalaniu opłaty adiacenckiej tak, aby jednocześnie miała zastosowanie uchwała rady gminy z 2001 r. i wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej nie była większa niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Nie można też zaakceptować rozstrzygnięcia zgodnie z którym, ustala się opłatę adiacencką w wysokości 50% stawki procentowej, kiedy od dnia 22 października 2007 r. przepis ustawy (art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami ) mówi, że wysokość tej stawki nie może być większa niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Jeżeli pomiędzy datą wszczęcia postępowania administracyjnego, a datą wydania decyzji przez organ I instancji nastąpiła zmiana przepisów ustawy, przy braku przepisów przejściowych, należy stosować przepisy korzystniejsze dla strony postępowania.

Zdaniem NSA należy zgodzić się z poglądem Sądu, że obowiązek ponoszenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości, wynika wprost z przepisów ustawy (już od 15 lutego 2000 r.) i brak przepisów przejściowych przy wprowadzaniu zmian przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może zwalniać organu od wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką, ani strony od ponoszenia takiej opłaty. Jednak w tym przypadku, decyzja ustalająca opłatę adiacencką, powinna być w zakresie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej zgodna z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami  (w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007 r.) i § 1 uchwały rady miejskiej w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218