W myśl art. 22 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, dalej: u.w.a.r.w.) wojewoda odpowiada za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie, w szczególności zapewnia współdziałanie wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w województwie i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków, na zasadach określonych w odrębnych ustawach. W sytuacjach nadzwyczajnych, określonych wyżej, które mają na celu zapewnienie szeroko pojętego interesu publicznego, wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie, a w sytuacjach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 22 pkt 2, obowiązujące również organy samorządu terytorialnego. O wydanych poleceniach wojewoda niezwłocznie informuje właściwego ministra (art. 25 ust. 1 u.w.a.r.w.).
Prawna sytuacja wojewody w systemie organów administracji rządowej nie budzi większych kontrowersji. Rozdział VI Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost., dalej: Konstytucja) zatytułowany „Rada Ministrów i administracja rządowa” w art. 152 ust. 1 stwierdza, że przedstawicielem Rady Ministrów w województwie jest wojewoda, co oznacza wprost, że wojewoda, wypełniając to zadanie, staje się reprezentantem państwa jako podmiotu pierwotnego administracji publicznej. Konsekwencją jest to, że za niewłaściwe działania wojewody lub w ogóle za brak tych działań odpowiedzialność ponosi państwo.
Co do zasady, wojewoda funkcjonuje w systemie organów rządowej administracji scentralizowanej, co przejawia się przynajmniej dwoma zależnościami: zwierzchnością służbową Prezesa Rady Ministrów, który z mocy art. 148 pkt 7 Konstytucji RP jest zwierzchnikiem służbowym pracowników administracji rządowej, kieruje działalnością wojewody, w szczególności wydając w tym zakresie wytyczne i polecenia, żądając przekazania sprawozdań z działalności wojewody oraz dokonując określonej oceny jego pracy (por. art. 8 ust. 1 u.w.a.r.w.). Prezes Rady Ministrów sprawuje nadzór nad działalnością wojewody na podstawie kryterium zgodności jego działania z polityką Rady Ministrów (art. 8 ust. 2 u.w.a.r.w.), co wynika bezpośrednio z art. 146 ust. 1 Konstytucji RP , w myśl którego Rada Ministrów prowadzi politykę wewnętrzną i zagraniczną Rzeczypospolitej Polskiej. Drugą zależnością jest zwierzchność osobowa przejawiająca się w tym, że tylko Prezesowi Rady Ministrów przysługuje kompetencja do powoływania i odwoływania wojewody na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej (por. art. 6 ust. 1 u.w.a.r.w.).
Zatem kierowanie i wydawanie poleceń organów stojących w systemie scentralizowanym wyżej organom usytuowanym niżej w zasadzie nie doznaje żadnych ograniczeń, jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, nauką organizacji i zarządzania, a przede wszystkim z logiką sprawnego działania. W pewnych, prawnie określonych sytuacjach ustawodawca poszerza możliwości kierowania i wydawania poleceń przez organy pozostające w systemie scentralizowanym, np. wojewodę, organom zakwalifikowanym prawnie do systemu zdecentralizowanego[1].
Kierowanie działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz wydawania im poleceń to sytuacja odbiegająca od reguł ustalonych w obowiązującym ustawodawstwie. Umiejscowiona w preambule Konstytucji RP zasada pomocniczości[2], która ma umacniać uprawnienia obywateli i wspólnot, w tym także terytorialnych, oraz będąca jej następstwem decentralizacja władzy publicznej (art. 15 Konstytucji RP ) czynią samorządy terytorialne podmiotami administracji publicznej względnie niezależnymi od administracji rządowej. Niezależność byłaby pełna, gdyby organy administracji rządowej nie sprawowały nadzoru nad samorządem terytorialnym.
Z kolei, na co zwraca uwagę art. 8 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost., Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107, dalej: EKSL), wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w Konstytucji lub w ustawie.
Organami nadzoru nad samorządem terytorialnym są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP ). Przedmiotem nadzoru jest działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji). Kwestie sprawowania nadzoru wojewody nad samorządem terytorialnym i ich związków porusza także art. 12 u.w.a.r.w. Przedmiot i zakres nadzoru nad samorządami terytorialnymi opisują poszczególne ustawy samorządowe: art. 88 ustawy o samorządzie gminnym , art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 79 ustawy o samorządzie wojewódzkim .
Warto podkreślić, że wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może jednakże obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane (art. 8 ust. 2 EKSL).
Przypisy:
Przydatne materiały:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.(Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.)
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.)