Ujednolicone zostały zasady zarządzania funduszami strukturalnymi i Funduszu Spójności. Poprzedni okres wyraźnie rozróżniał pojęcia: polityka regionalna, strukturalna, spójności. Obecnie działania związane z każdą z tych polityk realizowane są w zakresie tych samych celów.

Ramy prawne, uzewnętrznione w postaci aktów prawnych, regulujące zasady zarządzania funduszami, są czytelne i spójne. Szukając odpowiedzi na pytania dotyczące podstaw funkcjonowania wsparcia unijnego, instrumentów polityki regionalnej wystarczy odwołać się do ściśle określonych przepisów unijnych i odpowiednich regulacji szczebla krajowego.

Deklaracją polityki strukturalnej UE jest art. 174 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej[1]: „W celu wspierania harmonijnego rozwoju całej Unii rozwija ona (Unia) i prowadzi działania służące wzmocnieniu jej spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. W szczególności Unia zmierza do zmniejszenia dysproporcji w poziomach rozwoju różnych regionów oraz zacofania regionów najmniej uprzywilejowanych”[2]). Z tej wyraźnie wskazanej ścieżki wyprowadzone zostały mechanizmy i stworzone regulacje, kładące podwaliny pod wypracowanie zasad wdrażania wsparcia unijnego.

Rozporządzenia unijne regulujące zasady funkcjonowania funduszy

Wtórne prawo wspólnotowe dotyczące wsparcia unijnego na okres programowania 2007-2013 można zamknąć w pakiecie aktów, rozporządzeń unijnych. Rozporządzenia te – jako akty bezpośrednio stosowane i bezpośrednio obowiązujące w krajach członkowskich są źródłem prawa dla poszczególnych krajów korzystających z pomocy – w tym Polski[3].

Wspomniany pakiet obejmuje:

  1. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 25);
  2. Rozporządzenie (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 1, z późn. zm.);
  3. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz. Urz. UE L 371 z dnia 27 grudnia 2006 r., s. 1);
  4. Rozporządzenie (WE) nr 1081/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1784/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 12, z późn. zm.);
  5. Rozporządzenie (WE) nr 1084/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające Fundusz Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1164/94 (Dz. Urz. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 79);
  6. Rozporządzenie (WE) nr 1082/2006 w sprawie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnej (EUWT) (Dz. Urz. UE L 210 z dnia 31 lipca 2006 r., s. 19)

Charakterystyka rozporządzeń

Rozporządzenie nr 1083/2006 reguluje ogólne zasady polityki spójności na lata 2007-2013. Dotyczy funduszy strukturalnych, ale także Funduszu Spójności, które w obecnym okresie programowania, stały się narzędziami zarządzanymi na podstawie analogicznych zasad[4]. Akt wyznacza ogólny kształt dokumentów wewnętrznych (krajowych) realizujących politykę spójności. Rozporządzenie powołuje 3 cele:

  1. Konwergencja (czyli wspieranie wzrostu gospodarczego i tworzenia nowych miejsc pracy),
  2. Regionalna konkurencyjność i zatrudnienie (czyli dążenie do zmian strukturalnych w regionach, które nie wchodzą w ramy kwalifikowane do celu 1),
  3. Europejska współpraca terytorialna (harmonijny rozwój terytorium Unii)[5].

Rozporządzenie nr 1083/2006 – uszczegóławia rozporządzenie ogólne w zakresie indywidualnego instrumentu – EFRR. Wskazuje na główne założenie funkcjonowania funduszu, czyli niwelowanie dysproporcji rozwojowych regionów poprzez wzmocnienie spójności społecznej i gospodarczej. Posługując się dużym uproszczeniem można powiedzieć, iż EFRR, przemyślany jest jako narzędzie służące do dofinansowaniu takich działań, jak np. inwestycje w małych i średnich przedsiębiorstwach dla tworzenia i ochrony stałych miejsc pracy, przedsięwzięć infrastrukturalnych, inwestycji w rozwój regionalny i lokalny, rozwój potencjału „wewnętrznego” (endogenicznego).

Rozporządzenie nr 1081/2006 – uszczegóławia regulacje dotyczące funkcjonowania EFS, który ukierunkowany jest na wspieranie zatrudnienia, tworzenie nowych, trwałych miejsc pracy, wdrażanie zasady równych szans, a realizacja tych założeń ma być spójna z Europejską Strategią Zatrudnienia.

Rozporządzenie nr 1084/2006 – dotyczy Funduszu Spójności, szczegółowych zasad jego funkcjonowania oraz specyfiki Funduszu. Główne cele Funduszu Spójności, ograniczone w stosunku do np. zakresu wsparcia EFRR, to projekty związane z transeuropejskimi sieciami transportowymi i środowiskiem.

Rozporządzenie nr 1082/2006 – dotyczy trzeciego celu polityki spójności – europejskiej współpracy terytorialnej, tu realizowanym poprzez instrument obdarzony mianem europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnej (EUWT). Rozporządzenie podkreśla potrzebę wzmocnienia rozwoju współpracy terytorialnej, poprzez tworzenie ugrupowań – osób prawnych, powstających na podstawie prawa unijnego. Działać one mają w imieniu swoich członków dla realizacji programów i projektów współpracy terytorialnej, współfinansowanych głównie ze środków funduszy strukturalnych. Regulacje rozporządzenia wskazują m.in. sposób tworzenia, zasady budżetowania, likwidację ugrupowania – stanowią więc o rozwiązaniach niezbędnych dla ich funkcjonowania.

Ustawodawstwo polskie

Podstawowym aktem prawnym funkcjonującym w krajowym systemie, regulującym zagadnienia związane z wykorzystaniem wsparcia unijnego jest ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.). W poprzednim okresie programowania odpowiednikiem tej regulacji była ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.).

Kluczowe znaczenie ma zawarta w ustawie definicja polityki rozwoju rozumianej jako: zespół wzajemnie powiązanych działań podejmowanych i realizowanych w celu zapewnienia trwałego i zrównoważonego rozwoju kraju, spójności społeczno-gospodarczej, regionalnej i przestrzennej, podnoszenia konkurencyjności gospodarki oraz tworzenia nowych miejsc pracy w skali krajowej, regionalnej lub lokalnej (art. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Polityka rozwoju, prowadzona w Polsce, to działania, które nie zamykają się w wykorzystywaniu jedynie środków unijnych. Działania te są szersze, prowadzone systemowo, oparte na różnych dokumentach strategicznych (w zależności od szczebla), w długookresowej perspektywie, w oparciu o różne, aczkolwiek zdefiniowane źródła finansowania. Podmiotami odpowiedzialnymi za wdrażanie polityki rozwoju są w odpowiednim zakresie Rada Ministrów, samorząd wojewódzki oraz samorząd powiatowy i gminny. Istotne jest, iż z zakresu regulacji ustawy wyłączone zostały programy współfinansowane z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Rybackiego.

Komplementarną rolę w stosunku do ustawy pełni szereg rozporządzeń wykonawczych. Akty te nie stanowią katalogu zamkniętego, co więcej nie muszą nawet bezpośrednio dotyczyć problematyki stricte funduszowej. Niemniej jednak zapoznanie się z nimi może znacznie uprościć poruszanie się na krajowej płaszczyźnie wsparcia unijnego.

Są to m.in.:

  1. rozporządzenie z dnia 13 października 2006 r. w sprawie ustalenia mapy pomocy regionalnej (Dz. U. Nr 190, poz. 1402),
  2. szereg rozporządzeń tematycznych wydanych na podstawie i w celu wykonania przepisów ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 45, poz. 275 ze zm.),
  3. pakiet rozporządzeń wydanych dla realizacji założeń ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, takich jak np.: rozporządzenie z dnia 20 maja 2009 r. w sprawie udzielenia pomocy na wzmacnianie potencjału instytucji otoczenia biznesu w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 85, poz. 719), rozporządzenie z dnia z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie udzielania pomocy na rewitalizację w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 117, poz. 787), czy rozporządzenie z dnia 15 czerwca 2009 r. w sprawie udzielania pomocy przez fundusze pożyczkowe i poręczeniowe w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz. U. Nr 105, poz. 874 ze zm.). Lista ta jest oczywiście listą otwartą i przykładową, a pełen jej zakres obejmuje liczbę ok. 80 rozporządzeń wykonawczych.

Aktem o zasadniczym znaczeniu jest także nowa ustawa o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

Wytyczne ministerialne

Wytyczne wydawane są przez Ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego. Celem ich jest zapewnienie jednolitego wdrażania programów operacyjnych, zgodnie z wymaganiami Komisji Europejskiej i prawem Unii Europejskiej. Przyjmuje się, iż wytyczne, mimo iż nie są zdefiniowane jako źródło prawa, mają charakter obowiązujący[6]. Takie założenie ma uprościć i usprawnić procesy absorpcji środków unijnych[7].

Ramy prawne powołujące instrumenty, określające zasady oraz wskazujące kierunki działań, stanowią bazę, fundament, który jest zawsze punktem wyjścia dla dalszych działań. Tak też jest w przypadku poznania, wdrażania, wykorzystywania szansy, jaką daje nam finansowe wsparcie unijne. Specyfika legislacji wykorzystywania funduszy europejskich polega na konieczności posiadania świadomości dwutorowości legislacyjnej – unijnej i krajowej. Przedstawione opracowanie ma stanowić katalog, wskazać gdzie i jak poszukiwać podstaw działania przez podmioty zainteresowane możliwością sięgnięcia po wsparcie UE.


--------------------------------------------------------------------------------
Przypisy:
[1] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dawniej: Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską) oraz Traktat o Unii Europejskiej zmienione przez Traktat z Lizbony.
[2]www.eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2008:115:0047:0199:PL:PDF
[3] Teksty rozporządzeń, również w języku polskim, dostępne są na stronie: www.eur-lex.europa.eu
[4] Fundusz Spójności nie stanowi funduszu strukturalnego, niemniej jednak wcielono go w ramy zarządzania funduszami strukturalnymi.
[5] Wysoce prawdopodobne jest, iż w nadchodzącym okresie programowania (po 2013 r.) cel 3 - Europejska współpraca terytorialna może stać się celem wiodącym.
[6] Jednocześnie wskazuje się jednak, iż takie założenie przyznaje Ministrowi zbyt duży zakres uznaniowości, co wpływać może na niepewność i niestabilność rozwiązań.
[7] Materiały wykorzystane do opracowania:
- E. Kornberger-Sokołowska, J. Zdanukiewicz, R. Cieślak, Jednostki samorządu terytorialnego jako beneficjenci środków europejskich, Oficyna, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2010;
- Fundusze UE dla jednostek samorządu terytorialnego w latach 2007-2013, Europejska Akademia Samorządowa, Twigger 2007;
- Komentarz do aktów prawnych Wspólnot Europejskich w Zakresie Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności na lata 2007-2013 http://www.funduszeeuropejskie.gov.pl/dzialaniapromocyjne/Documents/pakiet7komentarzedorzporz3.pdf