Artykuł pochodzi z Forum PPP, pierwszego w Polsce magazynu o Partnerstwie Publiczno-Prywatnym
Domy komunalne w PPP?
Począwszy od 1989 roku, zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych obywateli stało się zadaniem własnym gmin. Na mocy art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (t.j. Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), gminy stały się odpowiedzialne zarówno za komunalne budownictwo mieszkaniowe, jak i za zarządzanie skomunalizowanym majątkiem, w tym zasobami mieszkaniowymi. Przedmiotem gospodarki mieszkaniowej gminy są mieszkania komunalne. Mieszkania komunalne stanowią zasób mieszkaniowy należący do gminy i są częścią zasobów publicznych.
Pomimo przeciętnego stałego wzrostu zamożności społeczeństwa po roku 1989, nieustannie rośnie zapotrzebowanie obywateli na pomoc mieszkaniową gminy. Jednocześnie postępujący proces sprzedaży lokali komunalnych najemcom, a także nieustanne niszczenie zasobów wskutek dewastacji i braku remontów powodują ciągłe uszczuplenie zasobów lokalowych. W świetle powyższego wiele samo-rządów staje wobec konieczności budowy nowych lokali przy jednoczesnym braku wystarczających do tego zasobów pieniężnych.
Ograniczone możliwości uzyskania wsparcia ze środków rządowych i brak środków własnych zmuszają gminy do poszukiwania tańszych lub alternatywnych sposobów finansowania inwestycji mieszkaniowych. Pewne możliwości prawne gminom daje art. 20 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.), na podstawie którego gmina może także wynajmować lokale od innych właścicieli i podnajmować je osobom, których gospodarstwa domowe osiągają niski dochód, pobierając od podnajemców niższy czynsz niż ten, który sama opłaca właścicielowi lokalu.
Powyższa instytucja pozwala gminie uniknąć wydatków związanych z wytworzeniem lokali, ale wiąże się z ponoszeniem przez gminę wydatków w obcy majątek. Możliwość pozyskania na własność lokali komunalnych, przy jednoczesnym braku konieczności poniesienia wysokich nakładów początkowych, daje gminie partnerstwo publiczno - prywatne (PPP).
Dzięki zastosowaniu PPP partner prywatny w okresie najmu lokalu przez gminę mógłby być także odpowiedzialny za naprawy, remonty i zapewnienie odpowiedniego stanu lokali komunalnych.
Stworzenie optymalnego modelu współpracy z partnerem prywatnym, z uwzględnieniem przeniesienia kluczowych ryzyk (budowy, dostępności) na stronę prywatną, przy jednoczesnym zapewnieniu neutralności zobowiązań z umowy o PPP na dług publiczny, jest przedmiotem zabiegów coraz większej liczby samorządów w Polsce. Za swego rodzaju modelowe rozwiązanie posłużyć może krakowski projekt budowy co najmniej 300 mieszkań komunalnych w modelu PPP. Jakkolwiek w Krakowie nie doszło jeszcze do zawarcia umowy o PPP, a postępowanie na wybór partnera prywatnego wciąż jest w toku, projekt krakowski jest najbardziej zaawansowany w Polsce.
Krakowskie domy komunalne w PPP
Miasto Kraków (dalej „Miasto") od kilku lat boryka się z problemem deficytu lokali mieszkalnych w zasobie mieszkaniowym gminy. Potrzeby Miasta wiążą się z koniecznością dostarczenia co najmniej 1169 lokali socjalnych z tytułu orzeczonej eksmisji z zasobu prywatnego. Ponadto analizy przyszłego zapotrzebowania na lokale przeznaczone do wynajmu na czas nieokreślony dla osób o niskich dochodach wskazują, że w latach 2011-2012 będzie wymagane pozyskanie co najmniej 300 nowych lokali. Z powyższych względów Miasto już w 2009 r. zaczęło rozglądać się za możliwie najatrakcyjniejszym sposobem sfinansowania budowy nowych lokali. Jednak ze względu na nowatorski charakter współpracy w ramach PPP oraz brak szerszych doświadczeń krajowych, w tym brak jakichkolwiek doświadczeń polskich z zastosowaniem PPP w dziedzinie budownictwa społecznego, ewentualną decyzję o zastosowaniu tego modelu realizacji inwestycji postanowiono poprzedzić wszechstronną i staranną analizą.
W tym celu Miasto zatrudniło doradcę (IPPP). Na wstępie prac analitycznych ustalono, że gminy mogą realizować swoje zadania własne polegające m.in. na zapewnieniu lokali komunalnych obywatelom w formule PPP. W ramach takiej transakcji gminy mogą wykorzystywać mienie komunalne, np. wnieść wkład własny w postaci nieruchomości do przedsięwzięcia. Po opracowaniu wstępnego memorandum inwestycyjnego, Miasto przeprowadziło konsultacje rynkowe. Analizy rynkowe szybko zweryfikowały najbardziej optymistyczne założenia Miasta dotyczące możliwości realizacji przedsięwzięcia w formule koncesji na roboty budowlane lub formule PPP, przewidującego przejęcie większości ryzyka popytu przez potencjalnych partnerów prywatnych. Wszystkie uczestniczące w teście rynku podmioty podawały brak możliwości odzyskania poniesionych nakładów i realizacji zysku oraz brak możliwości pozyskania finansowania w przypadku modeli przewidujących przejęcie ryzyka popytu przez partnera prywatnego.
Dodatkowo większość podmiotów zadeklarowała brak zainteresowania działalnością deweloperską, co powodować będzie niemożliwość pozyskania dodatkowego przychodu ze sprzedaży lokali mieszkalnych i użytkowych. W wyniku przeprowadzonej analizy rynku i po weryfikacji jej wyników, doradca zaproponował trzy nowe modele realizacji przedsięwzięcia, łączące oczekiwania inwestorów oraz możliwości finansowe Miasta.@page_break@
Artykuł pochodzi z Forum PPP, pierwszego w Polsce magazynu o Partnerstwie Publiczno-Prywatnym
Po dalszych ustaleniach pomiędzy Miastem a doradcą uzgodniono następujący zakres przedsięwzięcia, jako wyjściowy dla przyszłych negocjacji bądź dialogu z potencjalnymi partnerami prywatnymi:
1) partner prywatny wybrany zostanie w trybie Prawa Zamówień Publicznych;
2) podmiotem publicznym, inicjującym realizację przedsięwzięcia będzie bezpośrednio Miasto;
3) umowa o PPP zawarta zostanie na okres ok. 15 lat;
4) partner prywatny zaprojektuje, wybuduje i sfinansuje w całości roboty budowlane w zakresie budowy co najmniej 300 mieszkań komunalnych i ponosić będzie wydatki eksploatacyjne związane z zarządzaniem lokalami mieszkalnymi i usługowymi;
5) dopuszczalne jest wniesienie do przedsięwzięcia nieruchomości partnera prywatnego - na nieruchomościach tych mogą powstać dodatkowe lokale komunalne, które partner prywatny wynajmie Miastu, a ponadto nieruchomości partnera prywatnego mogą także podlegać zamianie na nieruchomości Miasta;
6) nieruchomości Miasta zostaną udostępnione partnerowi prywatnemu na podstawie umowy użytkowania na czas realizacji przedsięwzięcia, jako wkład własny Miasta - po zakończeniu umowy o PPP nieruchomości te zabudowane lokalami mieszkalnymi i usługowymi powrócą do Miasta;
7) Miasto nie przeniesie własności żadnej z nieruchomości na rzecz partnera prywatnego;
8) po zakończeniu budowy lokali mieszkalnych partner prywatny udostępni je Miastu na podstawie umowy najmu, a lokale usługowe partner prywatny wynajmować będzie na zasadach komercyjnych innym podmiotom;
9) wynagrodzenie partnera prywatnego za realizację przedsięwzięcia pochodzić będzie w ponad 50% z płatności realizowanych przez Miasto w postaci opłat za dostępność płatnych w terminach i wysokościach ustalonych w umowie o PPP, a w pozostałej części wynagrodzenie partnera prywatnego będą stanowić wpływy z komercyjnego najmu lokali innym podmiotom niż Miasto;
10) podstawą kalkulacji opłaty za dostępność będą poniesione przez partnera prywatnego koszty robót budowlanych (płatne w ratach przez cały okres trwania umowy), koszty eksploatacyjne związane z utrzymaniem lokali oraz czynsz najmu, koszty kapitału oraz zysk - część opłat odpowiadająca kosztom robót budowlanych będzie wartością stałą a pozostała część opłaty za dostępność uzależniona będzie od wyników pracy partnera prywatnego i będzie obniżana w przypadku niedochowania przez niego standardów określonych w umowie o PPP;
11) wpływy partnera prywatnego z komercyjnego najmu lokali uzależnione będą od popytu na te usługi i będą niezależne od Miasta - w szczególności Miasto nie będzie dokonywać dopłat w przypadku, gdyby wpływy te były niższe od założonych przez partnera prywatnego;
12) Miasto wynajmować będzie lokale mieszkalne od part-nera prywatnego z przeznaczeniem na prowadzenie własnej polityki mieszkaniowej i uiszczać z tego tytułu czynsz (komponent opłaty za dostępność);
13) Miasto zawierać będzie umowy z najemcami lokali komunalnych i pobierać z tego tytułu czynsze, przy czym wysokość pobranych czynszów z tytułu podnajmu lokali komunalnych nie będzie mieć wpływu na wysokość płatności dokonywanych na rzecz partnera prywatnego z tytułu umowy o PPP.
Podział ryzyk w umowie a dług publiczny
Z uwagi na obawy Miasta dotyczące tego, czy zobowiązania z umowy o PPP skonstruowanej na ww. zasadach mogą wpłynąć ujemnie na dług publiczny, konieczne stało się przeanalizowanie projektu przedsięwzięcia pod tym względem. W oparciu o opinie Ministerstwa Finansów, Głównego Urzędu Statystycznego oraz Regionalnej Izby Obrachunkowej ustalono, że przedsięwzięcie nie będzie negatywnie wpływało na dług publiczny ze względu na podział ryzyk budowy, dostępności i popytu zgodny z zaleceniami Eurostat.
Projekt krakowski zakłada przejęcie całości ryzyka budowy przez partnera prywatnego. Partner prywatny będzie odpowiedzialny za zlecenie i sfinansowanie projektu budowlanego, jak również za sfinansowanie i wykonanie robót budowlanych bądź bezpośrednio, jako inwestor i wykonawca lub jako inwestor, zlecając wykonanie robót budowlanych podwykonawcy. Miasto nie przewiduje wniesienia wkładu pieniężnego na etapie wykonania robót budowlanych. Ewentualna zapłata za wykonane roboty budowlane rozłożona będzie w czasie w ten sposób, aby płatność Miasta na etapie budowlanym nie pokryła więcej niż 50 % wydatków partnera prywatnego. Miasto nie planuje żadnych zabezpieczeń długu partnera prywatnego na majątku własnym, jak również nie planuje zabezpieczenia wierzytelności partnera prywatnego z tytułu wynagrodzenia wobec Miasta. Miasto nie przewiduje również zgody na cesję wierzytelności partnera prywatnego z tytułu wynagrodzenia wobec Miasta na rzecz banku. Jakkolwiek Miasto nie będzie pełnić roli inwestora, to planuje zastrzec sobie prawo do weryfikacji w ramach nadzoru właścicielskiego poprawności wykonanych robót budowlanych zgodnie z umową i przyjętymi standardami.
W razie braku zgodności wybudowanych domów komunalnych i lokali z umową kontrakt przewidywać będzie kary umowne. Ponadto partner prywatny będzie zobowiązany w całości przejąć odpowiedzialność za szkody wobec osób trzecich związane z ewentualnymi wadami obiektów budowlanych.@page_break@
Artykuł pochodzi z Forum PPP, pierwszego w Polsce magazynu o Partnerstwie Publiczno-Prywatnym
W zakresie ryzyka popytu Miasto przewiduje być jedynym najemcą lokali mieszkalnych wybudowanych przez partnera prywatnego. Czynsz najmu płacony partnerowi prywatnemu, będący jedną ze składowych wynagrodzenia partnera prywatnego, co kilka lat, w zależności od ostatecznych uzgodnień stron, podlegał będzie weryfikacji przez zewnętrznych audytorów. W razie, gdyby wynik audytu wskazywał na istotną różnicę pomiędzy czynszem umownym a średnimi stawkami rynkowymi powyżej ustalonego poziomu, czynsz podlegał będzie obniżeniu do średnich stawek rynkowych. Wynagrodzeniem partnera prywatnego będzie również prawo do pobierania pożytków z przedsięwzięcia. Partner prywatny na własny rachunek będzie miał prawo do pobierania pożytków z wynajmu lokali użytkowych. Wynagrodzenie partnera prywatnego będą stanowić także inne pożytki z przedsięwzięcia, w szczególności przychody z tytułu wynajmu powierzchni reklamowych lub lokalizacji na dachach budynków wchodzących w zakres przedsięwzięcia przekaźników antenowych lub innych tego typu urządzeń.
Odnośnie ryzyka dostępności wskazać należy, że wynagrodzeniem partnera prywatnego będzie również zapłata za wykonane roboty budowlane, płatna w równych ratach, jak również zapłata za bieżące zarządzanie i utrzymywanie przedsięwzięcia.
Jednocześnie partner prywatny będzie zobowiązany zachować pełną dostępność przedsięwzięcia zgodnie z przyjętymi w umowie standardami przez cały okres wykonywania umowy. W przypadku naruszenia standardów umownych, opłata za dostępność za okres rzeczywistego ograniczenia dostępności przedsięwzięcia ulegnie obniżeniu.
W przypadku wstrzymania pełnej dostępności polegającej na naruszeniu standardu umownego z innych powodów, np. z powodów leżących po stronie partnera prywatnego i nieusunięciu naruszenia w terminie wskazanym w umowie, należna partnerowi prywatnemu rata opłaty za dostępność za dany okres będzie ulegać obniżeniu o część odpowiadającą powierzchni lokali komunalnych, wyłączonych z pełnej dostępności dla Miasta, pomnożona przez czas wyłączenia z pełnej dostępności. Natomiast w przypadku wstrzymania pełnej dostępności lokali komunalnych dla Miasta w zakresie obejmującym więcej niż 50 % powierzchni lokali przez cały okres rozliczeniowy, za dany okres rozliczeniowy partnerowi prywatnemu opłata za dostępność nie będzie przysługiwać. Niezależnie od powyższego, umowa przewidywać powinna system kar umownych w razie uchybień przez partnera prywatnego standardom wykonywania umowy.
Ukształtowana w sposób powyższy umowa o PPP powinna zapewnić neutralność zobowiązań Miasta wobec partnera prywatnego dla państwowego długu publicznego, jak również neutralność dla limitu zadłużenia Miasta. Podobne stanowisko zajęło Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oceniające pod tym względem projekt krakowski.
Domy komunalne tylko w PPP?
Powyższe rozważania wskazują jednoznacznie, że PPP jest równorzędnym, a często będzie znacznie korzystniejszym sposobem realizacji budownictwa komunalnego w PPP. Umożliwia ono nabycie samorządowi inwestycji „na swoisty" kredyt, który nie będzie wliczał się do długu publicznego.
Gotowość partnerów prywatnych do angażowania się w PPP w sektorze infrastruktury mieszkaniowej, potwierdzona wysokim zainteresowaniem rynku postępowaniem krakowskim, powinna sprzyjać zawarciu w najbliższym okresie pierwszych umów PPP na domy komunalne.