Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny

Jednostki samorządu terytorialnego jako podmioty sektora finansów publicznych od 1.01.2010 r. zostały objęte wymogiem implementacji rozwiązań dotyczących kontroli zarządczej. Tym samym przed samorządami został otwarty zupełnie nowy rozdział w sferze podejścia do wykonawstwa i pomiaru realizacji zadań publicznych. Na wskazane wyżej zmiany nałożyły się także modyfikacje dotyczące podejścia do tworzenia budżetu – zarówno na poziomie centralnym, jak i jednostek samorządu terytorialnego – orientujące gospodarkę finansową na budżetowanie zadaniowe. Wdrożenie obu rozwiązań ma przy tym charakter komplementarny. W rezultacie budżet „wydatków” jednostek samorządu terytorialnego odchodzi nieodwołalnie w przeszłość, a jego miejsce zajmuje budżet „efektów” wspierany kontrolą zarządczą.

Ze względu na wagę znaczeniową przedstawionych zmian dotykających działalności jednostek samorządu terytorialnego zasadne wydaje się wskazanie na możliwości wykorzystania tych okoliczności do pełnej reorientacji działalności podmiotów podsektora samorządowego sektora finansów publicznych z dotychczasowego wydatkowania środków publicznych na zarządzanie nimi. Rozwiązaniu temu służą niewątpliwie orientacja projektowa i związane z nią techniki zarządzania finansami. Z przedstawionymi zagadnieniami nierozerwalnie wiąże się pomiar jakości i skuteczności działania administracji publicznej, modyfikacja podejścia do konstrukcji budżetu i traktowanie go jako narzędzia realizacji celów, a nie tylko instrumentu wydatkowania, a finalnie także położenie większego nacisku na racjonalizację wydatkowania środków i weryfikowanie uzyskanych za ich pomocą efektów.

Zaprezentowane w ten sposób tło dla analiz, jakie zostaną przedstawione w treści niniejszego artykułu, stanowi o wielowymiarowości omawianego zagadnienia i podejściu do tematyki finansów samorządowych w sposób odmienny od dotychczas praktykowanego. Mając na uwadze nakreślone kierunki zmian w finansach samorządowych, tym bardziej zasadne wydaje się wskazanie na potencjalne możliwości jawiące się przed jednostkami samorządu terytorialnego, o których wykorzystaniu w znacznej mierze zadecydują one same. Aby zatem wybór ten był świadomy, a efekty podjętych działań optymalne, konieczna jest świadomość potencjału, jaki niesie za sobą zarządzanie finansami zorientowane projektowo.


1. Standardy i procedury kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego

Uchwalona 27.08.2009 r. ustawa o finansach publicznych[1] wprowadza do sektora finansów publicznych pojęcie „kontroli zarządczej”. Wstępuje ona w miejsce funkcjonującej dotychczas w sektorze finansów publicznych kontroli finansowej ustanowionej ustawą z 7.07.2001 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych, ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o służbie cywilnej[2]. Kontrola zarządcza nie jest przy tym całkowicie nowym rozwiązaniem. Nawiązuje ona bowiem do systemu kontroli wewnętrznej. Ta zaś funkcjonuje w polskim porządku prawnym od wielu lat. Ponadto do kontroli zarządczej – choć nie wprost – nawiązywała także uchylona ustawa z 30.06.2005 r. o finansach publicznych[3]. Powołana ustawa, regulując zagadnienie kontroli finansowej obok badania ex post stanu faktycznego ze stanem wymaganym w jednostkach sektora finansów publicznych, obejmowała działaniami kontrolnymi również takie aspekty funkcjonowania podmiotów sektora finansów publicznych, jak celowość zaciągania zobowiązań i dokonywania wydatków. Kontrola ta uwzględniała przy tym procesy pobierania i gromadzenia środków publicznych, obejmując badaniem udzielanie zamówień publicznych, a także zwrot środków publicznych. Tym samym wymiar kontroli finansowej był dalece szerszy, aniżeli wskazywało na to terminologicznie odniesienie jej tylko i wyłącznie do aspektu finansowego działalności jednostek sektora finansów publicznych[4]. To właśnie m.in. mylne utożsamianie powołanej wyżej kontroli tylko i wyłącznie z aspektami finansowymi zadecydowało o rezygnacji z instytucji kontroli finansowej w nowej ustawie o finansach publicznych[5].

Konfrontując stan prawny obowiązujący do końca grudnia 2009 r. z ustawodawstwem funkcjonującym od 1.01.2010 r., uwzględniając przy tym zmiany, jakie wystąpiły m.in. w zakresie form organizacyjno-prawnych jednostek sektora finansów publicznych, a także mając na uwadze nowelizację ustawy z 29.09.1994 r. o rachunkowości[6] i reorientację planowania finansowego w kierunku budżetowania zadaniowego, wyraźnie widać, że zmiany dotyczące kontroli w sektorze finansów publicznych nie mają charakteru odosobnionego. Przeciwnie, stanowią one element większej całości. Przyjmują bowiem za cel rozszerzenie i pogłębienie znaczenia działań o charakterze kontrolnym w jednostkach sektora finansów publicznych poprzez ich rozciągnięcie na aspekty dotyczące efektywności i sprawności działania ww. podmiotów. Podstawą dla takiej konkluzji jest art. 68 ust. 1 u.f.p. definiujący pojęcie kontroli zarządczej.

Kontrolę zarządczą w jednostkach sektora finansów publicznych stanowi ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy. Elementem o charakterze komplementarnym względem zaprezentowanego ujęcia definicyjnego są cele stawiane przed kontrolą zarządczą koncentrujące się na zapewnieniu:

  1. zgodności działalności z przepisami prawa oraz procedurami wewnętrznymi;
  2. skuteczności i efektywności działania;
  3. wiarygodności sprawozdań;
  4. ochrony zasobów;
  5. przestrzegania i promowania zasad etycznego postępowania;
  6. efektywności i skuteczności przepływu informacji;
  7. zarządzania ryzykiem (art. 68 ust. 1 u.f.p.).


Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny 

Przedstawiony zarys celów kontroli zarządczej jest jednoznaczny z odejściem od charakterystycznego dotychczas wydatkowania środków publicznych i dokonaniem reorientacji samorządowej gospodarki finansowej w kierunku zarządzania budżetami oraz planami finansowymi jednostek organizacyjnych sektora finansów publicznych, optymalizując tym samym realizację założonych uprzednio celów[7].

Zgodnie z treścią Komunikatu Ministra Finansów z 16.12.2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych kontrola zarządcza w sektorze finansów publicznych powinna funkcjonować w dwóch komplementarnych wymiarach. Jej pierwszym poziomem jest jednostka sektora finansów publicznych. Natomiast drugi poziom tej kontroli powinien funkcjonować w ramach struktur administracji rządowej i samorządowej. Za prawidłowe działanie systemu kontroli zarządczej na wskazanym poziomie odpowiedzialność ponosi: minister kierujący danym działem administracji rządowej oraz odpowiednio wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta albo marszałek województwa w przypadku jednostki samorządu terytorialnego[8]. Powołany dokument obok nawiązania do „poziomów” kontroli zarządczej wprowadza także jej standardy. Ich zadaniem jest egzemplifikacja podstawowych wymagań odnoszących się do kontroli, natomiast celem jest promowanie wdrażania w sektorze finansów publicznych spójnego i jednolitego modelu kontroli zarządczej zgodnego z międzynarodowymi standardami w tym zakresie, z uwzględnieniem specyficznych zadań jednostki, która ją wdraża, i warunków, w których jednostka ta działa[9].

Przedstawione standardy należy postrzegać w aspekcie zestawu wytycznych wspomagających osobę odpowiedzialną za prowadzenie działań kontrolnych w opracowaniu z ich pomocą skutecznych systemów kontroli zarządczej. Mając na uwadze powyższe, Ministerstwo Finansów, formułując standardy kontroli, przyjęło za postawę funkcjonujące w tym obszarze standardy międzynarodowe (zob. tabelę 1).

Na podstawie powołanych standardów międzynarodowych w zakresie kontroli zarządczej ministerstwo opracowało zestaw 22 standardów krajowych skupionych w pięciu podanych niżej kategoriach (grupach):

  1. środowisko wewnętrzne;
  2. cele i zarządzanie ryzykiem;
  3. mechanizmy kontroli;
  4. informacja i komunikacja;
  5. monitorowanie i ocena.


„Środowisko wewnętrzne” stanowi grupę uwzględniającą standardy dotyczące systemu zarządzania jednostką sektora finansów publicznych oraz sposób jej zorganizowania jako całości. Grupa ta wskazuje na wytyczne o charakterze wymogów względem środowiska, w którym kontrola zarządcza będzie funkcjonowała[10]. Tworzą ją cztery standardy obejmujące kolejno: przestrzeganie wartości etycznych, kompetencje zawodowe, strukturę organizacyjną oraz delegowanie uprawnień[11]. Krzysztof Puchacz podkreśla przy tym, że warunkiem skuteczności funkcjonowania sytemu kontroli zarządczej jest nie tylko przygotowanie organizacyjne (a więc struktura), lecz także odpowiednio dobrana (zarówno pod względem merytorycznym, jak i mentalnym) kadra. Autor prezentuje pogląd, zgodnie z którym dopiero sprzężenie tych dwóch komponentów statuuje skuteczność wdrożeń systemów kontroli zarządczej[12].

Kolejną grupę elementów składowych po stronie kontroli zarządczej stanowi „zarządzanie ryzykiem” obejmujące standardy, na które składają się: misja, określenie celów i zadań, monitorowanie i ocena ich realizacji, identyfikacja i analiza ryzyka oraz reakcja na ryzyko[13]. Katalog ten pozwala zauważyć, że wymienione obszary działalności jednostek sektora finansów publicznych oparte bądź to wprost, bądź jedynie pośrednio na zagadnieniu ryzyka wiążą się z tworzeniem warunków służących optymalizowaniu realizacji celów oraz zadań tych jednostek poprzez efektywne nim zarządzanie. Przedstawiony pogląd pozwala sądzić, że obce do niedawna jednostkom sektora finansów publicznych podejście dotyczące zarządu ryzykiem w myśl nowej ustawy finansach publicznych będzie stanowić element codzienności ich funkcjonowania. Tym samym omawiana grupa standardów integralnie wiąże się z tematyką budżetowania zadaniowego[14]. W przeciwieństwie do budżetu tradycyjnego budżet zadaniowy wzmacnia efektywność gospodarki pieniężnymi środkami publicznymi, łącząc nakłady z oczekiwanymi efektami oraz weryfikując je przez pryzmat potencjalnego ryzyka związanego z ich realizacją. W efekcie podejście do budżetu zadaniowego jest opisywane skutecznością procedur na rzecz minimalizacji ww. ryzyka[15].

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny 

Trzecią w kolejności grupę standardów kontroli zarządczej stanowią „mechanizmy kontroli” obejmujące: dokumentowanie systemu kontroli zarządczej, nadzór, ciągłość działalności, ochronę zasobów, szczegółowe mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych oraz mechanizmy kontroli dotyczące systemów informatycznych[16].

Wymieniony katalog stanowi odpowiedź na pytanie o podstawowe mechanizmy, na których powinien zasadzać się system kontroli zarządczej. Zaprezentowane standardy mają więc charakter absolutnego minimum. Stanowią komponenty pozwalające na indywidualne kształtowanie struktury systemu kontroli zarządczej adekwatnie do specyfiki danej jednostki, wystrzegając się przy tym nadmiernego uniwersalizmu oraz transponowania gotowych rozwiązań pomiędzy podmiotami sektora finansów publicznych z pominięciem wykładnika ich adekwatności. Mając na uwadze powyższe, nieodzowne wydaje się połączenie standardów kontroli zarządczej z konkretnym typem ryzyka. Stąd też koszty poniesione na wdrożenie rozwiązań systemowych obok tego, że powinny mieć charakter racjonalny, powinny także znajdować uzasadnienie w korzyściach płynących z ich wydatkowania, tj. efektach podjętych działań kontrolnych.

Przedostatnią grupę standardów kontroli zarządczej stanowi „informacja i komunikacja”. Inferencja jej struktury wskazuje na trzy standardy. Należą do nich: bieżąca informacja, komunikacja wewnętrzna oraz komunikacja zewnętrzna[17].

Wskazana grupa standardów jest niezwykle ważna z punktu widzenia praktyki codziennej działalności struktur administracji samorządowej. Jednakże – jak wykazują doświadczenia – potencjał ten w wielu jednostkach sektora finansów publicznych nie jest wykorzystywany. To z kolei oznacza lukę w zakresie wytycznych podejmowania decyzji przez każdą organizację sektora publicznego, niejako świadomie marginalizującą własny, ukryty potencjał. Problematyka wiedzy jako klucza rozwoju organizacji wydaje się być niekwestionowaną. Potwierdza to dostrzeżenie i podniesienie tego problemu przez ustawodawcę. Efektywny i transparentny system przepływu informacji między podmiotami w każdej strukturze zarówno publicznej, jak i prywatnej nie tylko wzmacnia jej efektywność i zdolność optymalizacji osiągania celów, lecz także przekłada się na tworzenie warunków dla wewnętrznego kształtowania pokładów wiedzy w organizacji, której znaczenia nie sposób przecenić[18].

Ostatnia grupa standardów obejmuje „monitorowanie i ocenę”, a składają się na nią: monitorowanie systemu kontroli zarządczej, samoocena, ocena systemu kontroli zarządczej przez audyt wewnętrzny oraz uzyskanie zapewnienia o stanie kontroli zarządczej[19]. Wydźwięk znaczeniowy tej grupy jest jednoznaczny – każdy system kontroli zarządczej powinien zostać objęty bieżącym monitoringiem i oceną. Tylko wtedy będzie można wskazać na konstruktywne podejście nie tylko do jego tworzenia i wdrożenia, lecz kształtowania w taki sposób, aby spełniał on pokładane w nim oczekiwania. Tak jak nie ma jednego, uniwersalnego rozwiązania pozwalającego na implementację do każdej jednostki sektora finansów publicznych jednego rozwiązania modelowego w zakresie kontroli zarządczej, tak każdy wdrożony standard wymaga oceny i doskonalenia. System kontroli zarządczej powinien tym samym być kształtowany, monitorowany i korygowany w celu uzyskania takiej jego postaci, która pozwoli na wykorzystanie jego możliwości w sposób maksymalizujący skalę oczekiwanych efektów[20].
Zaprezentowane standardy kontroli zarządczej są zaledwie punktem wyjścia dla kształtowania ich układu i struktury przez każdą jednostkę sektora finansów publicznych (w tym jednostkę samorządu terytorialnego) z osobna. Wskazują one tym samym skalę potencjalnych możliwości, nie narzucając w sposób dyrektywny formuły ich implementacji. Z drugiej jednak strony wytyczają pożądany obszar płaszczyzn objętych systemem kontroli zarządczej. Rozwiązanie to pozwala tym samym z jednej strony na pewne ujednolicenie implementowanych wzorców, a z drugiej pozostawia jednostkom sektora finansów publicznych tak istotny zakres autonomii w przedmiocie ich wdrażania.


2. Orientacja projektowa w jednostkach samorządu terytorialnego i jej konsekwencje dla zarządzania finansami

Realizacja zadań nałożonych na samorząd jest warunkowana zarówno zmianami prawa, jak i procesami obserwowanymi w otoczeniu społeczno-gospodarczym. Przedstawione standardy kontroli zarządczej powinny stanowić fundament prawny dla systemowych rozwiązań usprawniających proces zarządzania jednostką samorządu terytorialnego. Wpisują się one oczywiście także w istotę nowego podejścia do konstrukcji planów finansowych w administracji publicznej, określanego powszechnie budżetowaniem zadaniowym. Warto zwrócić uwagę, że wprowadzane zmiany legislacyjne stanowią odpowiedź na konieczność przyjęcia przynajmniej w niektórych jednostkach sektora finansów publicznych nowego spojrzenia na proces zarządzania oraz jego efekty. Chodzi tutaj przede wszystkim o implementację rozwiązań sprawdzonych dotychczas w sektorze komercyjnym, a służących podniesieniu efektywności podejmowanych działań.

Jest to szczególnie istotne dla jednostek samorządu terytorialnego, głównie ze względu na konieczność uwzględnienia nowych wyzwań strategicznych determinujących rozwój systemów gospodarczych. Wynikają one z mających charakter globalny procesów integracji społeczeństw i gospodarek. Ich rosnąca otwartość oraz współzależność wyznaczają nowy wymiar konkurowania o dwie podstawowe składowe potencjału każdego systemu gospodarczego: ludzi i kapitał inwestycyjny[21]. Powszechny dostęp do informacji oraz coraz większa swoboda przemieszczania się stwarza realną groźbę marginalizacji obszarów mało konkurencyjnych pod względem jakości życia oraz warunków prowadzenia działalności gospodarczej[22].

Ta względnie nowa płaszczyzna konkurowania, w której uczestniczą samorządy, wymaga zwrócenia uwagi na jakość zarządzania samorządem lokalnym. Konieczne jest przede wszystkim umiejętne połączenie długookresowej wizji rozwoju z bieżącymi działaniami, które w dotychczasowej praktyce relatywnie łatwo mogą podlegać koniunkturalnej deformacji. Dlatego też tak powszechnie jest rozważane zjawisko „oderwania” dokumentów strategicznych od realnych decyzji. Tymczasem to właśnie koncentracja na priorytetach strategicznych w długim okresie daje szansę na zbudowanie przewagi konkurencyjnej. Natomiast rozerwanie obszarów zarządzania strategicznego i operacyjnego jest bardzo dużym zagrożeniem dla racjonalności wydawania publicznych pieniędzy. Głównym narzędziem służącym do wspomagania procesów rozwojowych przez jednostki samorządu terytorialnego jest wszak budżet.

Prace związane z wdrożeniem budżetu zadaniowego i system kontroli zarządczej zmuszają do bardziej pragmatycznego i konsekwentnego wiązania podejmowanych działań ze sprecyzowanym i zhierarchizowanym systemem celów. Przypisanie do każdej wydanej złotówki efektu, jaki ma ona wygenerować, powinno pozwolić na osiągnięcie zdecydowanie większej dyscypliny, a przede wszystkim konsekwencji w wydatkowaniu środków publicznych. Jest to szczególnie ważne w sytuacji, gdy nie tylko Polska, ale i wiele innych rozwiniętych państw, boryka się z niewydolnością systemu finansów publicznych. Warto zwrócić uwagę, że wskazany kierunek zmian dotyczących organizacji wydatkowania środków publicznych wpisuje się w bardziej ogólną koncepcję zarządzania z wykorzystaniem orientacji projektowej. Do tej pory była ona kojarzona głównie z sektorem prywatnym. Zmiany prawne ułatwiają, a w pewnym sensie nawet wymuszają jej implementację do jednostek administracji samorządowej, oczywiście przy uwzględnieniu ich specyfiki zarówno w zakresie prawnym, jak i organizacyjnym.


3. Specyfika orientacji projektowej jednostek samorządu terytorialnego

Przyjęcie orientacji projektowej przez każdą organizację (w tym także przez jednostki samorządu terytorialnego) wiąże się z wielopłaszczyznowymi zmianami, które dotykają praktycznie wszystkich obszarów procesu zarządzania. Podstawowe z nich dotyczą wdrożenia[23]:

  1. systemu zarządzania przez cele;
  2. struktury organizacyjnej umożliwiającej prawidłowe lokalizowanie odpowiedzialności za przedsięwzięcia o charakterze projektowym;
  3. technik wspomagających realizację projektów, a w szczególności ich budżetowanie, harmonogramowanie, controlling oraz kontrolę końcową;
  4. narzędzi informatycznych wspomagających realizację projektów;
  5. kompetencji menedżerskich związanych z przygotowaniem, planowaniem i realizacją projektów;
  6. elastycznej kultury organizacyjnej.

W przypadku samorządów możliwe jest uzyskanie pełnej orientacji projektowej obejmującej wszystkie wyżej wymienione obszary. Pierwszy z nich dotyczy wykorzystania w praktyce zarządzania przedsiębiorstwem – zarówno na poziomie strategicznym, jak i operacyjnym – metody określanej mianem zarządzania przez cele. Diagnoza sytuacji bieżącej w samorządach wskazuje na dość częste odrywanie postulatów zawartych zwłaszcza w dokumentach strategicznych od bieżących decyzji. Oznacza to w praktyce marginalizację programowania rozwoju oraz instrumentalizację dokumentów strategicznych. Stanowią one raczej element systemu biurokratycznego niż rzeczywisty punkt odniesienia i podstawę oceny prowadzonej polityki sterowania rozwojem lokalnym czy regionalnym. Rozwój strategiczny jednostki samorządowej opiera się więc (zwłaszcza w gminie) raczej na podstawach personalnych (np. wielokadencyjne sprawowanie funkcji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez tę samą osobę) niż formalnych.

Wprowadzenie systemu zarządzania przez cele uzupełnia więc zestaw narzędzi sterowania rozwojem, wprowadzając zasady formułowania zbioru celów, mierników ich realizacji oraz systemu pomiaru osiąganych efektów. Tworzenie dokumentów strategicznych na poziomie samorządu często przyjmuje tzw. formułę uspołecznioną. Z jednej strony pozwala ona uzyskać zaangażowanie społeczeństwa w wyznaczanie podstawowych kierunków rozwoju, z drugiej jednak utrudnia zbudowanie spójnego zbioru celów, a przez to w fazie realizacyjnej koncentrację zasobów na ich realizacji. Zarządzanie przez cele wymusza weryfikację zbioru celów strategicznych pod kątem ich wewnętrznej spójności. Przede wszystkim jednak nakazuje poprawność metodyczną w ich formułowaniu, zarówno w kwestii możliwości zmierzenia poziomu ich realizacji, jak i osadzenia w czasie, a finalnie także przypisania odpowiedzialności.
Poprawnie sformułowane cele strategicznie ułatwiają koncentrację zasobów organizacyjnych, a przede wszystkim finansowych na tych działaniach, które potencjalnie mogą przynieść najbardziej pożądane społecznie efekty w określonym przedziale czasu. Pozwala to w sposób poprawny „priorytetyzować” działania bieżące i skupiać się na tych, które przyczynią się do realizacji celów strategicznych. Wybory te są o tyle trudne, że budowanie trwałych fundamentów rozwoju lokalnego wymaga przede wszystkim skupienia się na tzw. inwestycjach preekonomicznych[24]. Przy ograniczonych środkach budżetowych może to pogorszyć poziom realizacji zadań w innych obszarach, np. związanych z obsługą komunalną, szkolnictwem, ochroną zdrowia itd. System zarządzania przez cele warunkuje zatem prawidłowy dobór projektów zarówno miękkich, jak i inwestycyjnych w taki sposób, aby poprzez ich realizację uzyskać pożądany strategiczne, mierzalny rezultat.

Efektywność zastosowania systemu zarządzania przez cele jest jeszcze bardziej widoczna na poziomie zarządzania operacyjnego procesami i projektami. Wdrożenie procedur kontroli zarządczej w jednostkach samorządu terytorialnego oraz zadaniowego układu budżetów wymaga zastosowania systemu pomiaru osiągniętych efektów praktycznie w każdym obszarze działalności samorządowej. Dotyczy to bowiem zarówno takich procesów, jak np. finanse, edukacja, ochrona zdrowia czy gospodarka komunalna, jak i konkretnych projektów, a więc przedsięwzięć o charakterze jednorazowym. Od poziomu ogólnego (np. całego procesu czy projektu), poprzez zadania, podzadania, aż do konkretnych działań mających charakter pakietu pracy konieczne jest wskazanie celów, które uzasadniają zaangażowanie zasobów. Aby te cele miały charakter operacyjny (możliwe jest zarządzanie ich realizacją i ocena stopnia osiągnięcia), powinny im zostać przyporządkowane trzy podstawowe parametry:

  • a) zakres – co należy osiągnąć,
  • b) termin – kiedy należy osiągnąć,
  • c) koszt – ile pieniędzy potrzeba do realizacji celu.


Z systemu celów strategicznych i operacyjnych wynika określony zbiór zadań do realizacji. Część z nich ma charakter procesów ciągłych, część natomiast jest realizowana jednorazowo, a więc jako projekty. Powstaje w ten sposób struktura podziału pracy, którą należy przenieść na odpowiednio przygotowany system organizacyjny. Procesy są realizowane w ramach układu funkcjonalnego urzędu, a więc wydziałów, jednostek organizacyjnych itd. Natomiast w zarządzaniu projektami jest możliwe zastosowanie trzech rozwiązań modelowych, określanych jako struktury: funkcjonalna, macierzowa i projektowa.

Wymienione rozwiązania znajdują zastosowanie również w samorządach, choć oczywiście w przypadku każdego z nich muszą być spełnione określone warunki. Realizacja projektów w ramach struktury funkcjonalnej wydaje się najbardziej naturalna w przypadku samorządów, choć trudno powiedzieć, czy zawsze jest ona wystarczająca. W przypadku gdy w skład zespołu projektowego ze względu na specyfikę przedsięwzięcia powinny wchodzić osoby pracujące w różnych jednostkach organizacyjnych, uzasadnione wydaje się wykorzystanie układu macierzowego z odpowiednio wyeksponowaną rolą kierownika projektu. Oczywiście wymaga to odpowiedniej zmiany wewnętrznych regulacji, np. regulaminu pracy. Wyłączenie projektów z układu funkcjonalnego usprawnia jednak komunikację pomiędzy członkami zespołu, a przede wszystkim precyzyjnie lokalizuje odpowiedzialność za określone rezultaty. To wyłączenie projektu poza bieżące funkcjonowanie samorządu może przybrać formę struktury projektowej, w przypadku gdy dla realizacji określonych, dużych projektów (np. infrastrukturalnych) tworzy się wyspecjalizowaną jednostkę (np. w postaci spółki), której zadaniem jest przeprowadzenie projektu, a po jego zakończeniu np. zarządzanie uzyskanymi efektami.

Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny 

Wymienione wyżej obszary orientacji projektowej, mimo że tworzą fundament organizacyjny, to jednak nie są wystarczające dla prawidłowego przebiegu zarządzania projektami. Niezbędne jest bowiem wyposażenie urzędników samorządowych w instrumentarium podnoszące efektywność realizacji projektów. Po pierwsze, konieczne jest zastosowanie odpowiedniego zbioru technik wspomagających cały przebieg projektu od fazy inicjacji, przez planowanie, realizację, aż po ocenę końcową. Powinny one pozwalać na:

  1. ocenę ryzyka realizacji;
  2. analizę potrzeb interesariuszy projektu;
  3. zdefiniowanie zbioru celów;
  4. ocenę efektywności ekonomicznej (ze względu na charakter działań chodzi tutaj głównie o efektywność kosztową);
  5. przygotowanie struktury podziału prac;
  6. czytelny przydział odpowiedzialności za efekty;
  7. przygotowanie harmonogramu;
  8. przygotowanie planu finansowego;
  9. przygotowanie planu wykorzystania zasobów;
  10. przygotowanie procedury controllingu projektu;
  11. zarządzanie zmianą;
  12. rozliczenie końcowe projektu.


Zastosowanie technik wspomagających zarządzanie projektami pozwala w sposób prawidłowy wypełnić przepisy o systemie kontroli zarządczej oraz wdrożyć układ zadaniowy budżetu. Szczegółowy opis wybranych technik i możliwości ich zastosowania w samorządzie zostanie przedstawiony w dalszej części artykułu. Tu należy jednak nadmienić, że ich zastosowanie w praktyce wymaga dość dużego nakładu pracy oraz odpowiednich kompetencji urzędników.

Ograniczenie pracochłonności działań związanych z planowaniem i kontrolą procesów i projektów najczęściej wymaga wdrożenia odpowiedniego oprogramowania. Powinno ono uwzględniać specyfikę samorządową oraz umożliwiać wykorzystanie wszystkich niezbędnych technik. Współcześnie na rynku występuje dość rozwinięta oferta różnych dostawców, choć w większości przypadków nie zapewniają oni kompleksowej obsługi orientacji projektowej samorządu. Możliwe jest jednak także wdrożenie oprogramowania dedykowanego, uwzględniającego specyficzne potrzeby konkretnego urzędu.

Oczywiście konieczne jest zapewnienie szkoleń związanych z obsługą oprogramowania, jak również szkoleń obejmujących podstawowa wiedzę z zakresu zarządzania projektami. Szczególnie wartościowe może się okazać podnoszenie kompetencji w zakresie najbardziej popularnych metodyk/wytycznych (np. IPMA, PMI czy PRINCE). Warto podkreślić, że współcześnie prócz umiejętności twardych (zarządzanie czasem, kosztami itd.) docenia się rolę kompetencji miękkich – społeczno-kulturowych, a więc związanych z budowaniem zorientowanej projektowo kultury organizacyjnej. Wśród jej przejawów można wymienić gotowość do wzięcia odpowiedzialności za precyzyjnie określone efekty, a także otwartość na zmiany oraz zgodę na wynagradzanie zależne od efektu, a nie wyłącznie od nakładu pracy. Wraz ze zmianą specyfiki zarządzania w jednostkach administracji publicznej powinno dojść do wykształcenia takich postaw, które umożliwią kreowanie przedsiębiorczej kultury organizacyjnej charakteryzującej się dużą elastycznością pracowników i ich dążeniem do doskonalenia zawodowego. Wydaje się to niezbędne, zważywszy na coraz większe wymagania otoczenia, w którym funkcjonują samorządy.
 

4. Wybrane techniki zarządzania finansami w projektach

Jednym z ważniejszych obszarów orientacji projektowej są techniki wspomagające proces zarządzania zadaniami (głównie projektami, ale po odpowiedniej modyfikacji także procesami). W dużej części odnoszą się one do sfery finansowej związanej z analizą efektów ekonomicznych, planowaniem budżetu oraz jego controllingiem i kontrolą końcową. Przedsięwzięcia realizowane przez samorządy różnią się od tych komercyjnych, głównie w określeniu przychodów z danego przedsięwzięcia. Natomiast planowanie kosztów, płynności czy organizacja controllingu mają bardzo zbliżoną charakterystykę.

Dlatego też wydaje się, że techniki tworzone dla projektów biznesowych znajdą zastosowanie w sferze administracji publicznej. W niniejszym artykule omawiamy niektóre z nich:

  1. analiza efektywności kosztowej przedsięwzięcia;
  2. budżet zadaniowy, rodzajowy oraz według centrów kosztów;
  3. histogram kosztów i krzywa s-curve;
  4. histogram płynności finansowej;
  5. technika wartości wypracowanej.


Omawiając poszczególne techniki, chcemy się skupić przede wszystkim na przybliżeniu ich mechanizmu oraz wyjaśnieniu, jakiego typu informacje zarządcze są przez nie generowane. Warto jednak podkreślić, że wszystkie te techniki należy wiązać z metodą zarządzania projektami (Project Management). Wpisanie ich w logiczną procedurę zarządzania projektem należy wiązać z genezą samej metody, a więc z projektem Manhattan, którego celem było stworzenie bomby jądrowej. Oczywiście po przeniesieniu wypracowanego modelu fazowego projektu na grunt biznesowy podlegał on dalszemu rozwojowi, czego konsekwencją jest aktualnie wykorzystywana w orientacji projektowej lista narzędzi wspomagających proces zarządzania.

Pierwsza z wymienionych technik wchodzi w skład narzędzi wykorzystywanych jeszcze w fazie przedprojektowej, a więc przed wyborem sposobu realizacji powierzonych celów. Jednostki sektora finansów publicznych nie są bowiem zwolnione z myślenia w kategoriach ekonomicznych, a więc z dążenia do uzyskania możliwie jak największej efektywności realizowanych zadań. O ile firmy komercyjne mogą tutaj stosować rozbudowany zbiór wskaźników rentowności, zarówno statycznych, jak i dynamicznych (np. ROS, NPV), o tyle w jednostkach samorządu terytorialnego w większości przypadków możliwe jest zastosowanie głównie techniki efektywności kosztowej przedsięwzięcia. Nawiązuje ona do zasady racjonalnego gospodarowania będącej swoistym fundamentem ekonomii. W części użytecznej z punktu widzenia omawianej techniki mówi ona o konieczności minimalizowania nakładów związanych z osiągnięciem przyjętego celu. W praktyce chodzi o dążenie do wyboru takiego wariantu projektu, dla którego wartość kosztu przypadającego na jednostkę uzyskanego efektu (np. km, mieszkańca, m3 itd.) będzie jak najniższa.

Procedura analizy efektywności kosztowej powinna pojawiać się w fazie koncepcyjnej przedsięwzięcia, a więc zanim zostaną poniesione koszty związane z przygotowaniem dokumentacji projektowej i planowaniem finansowo-rzeczowym. Jeśli zatem, realizując dany cel strategiczny, władze samorządowe podejmą decyzję o zaangażowaniu się w określone przedsięwzięcie (np. projekt inwestycyjny), to osoby odpowiedzialne za przygotowanie projektu powinny przygotować szacunkowe kalkulacje dla kilku wariantów jego realizacji. Wariantowanie może dotyczyć technologii, wykonawców, sposobu organizacji pracy, zastosowania źródeł finansowania oraz innych specyficznych parametrów projektu.

Do oceny wariantów pod względem efektywności w obszarze kosztów można zastosować wskaźnik efektywności kosztowej (CEI – cost efficiency index). Odnosi on wartość łącznych kosztów realizacji przedsięwzięcia oraz ewentualnie późniejszych kosztów eksploatacji (TC – total cost) do uzyskanych efektów (E – effects). W ujęciu ogólnym do wyliczenia omawianego wskaźnika można zastosować wzór:

CEI = TC/E

Oczywiście w praktyce należy zastosować najbardziej odpowiednią formułę wyliczania wskaźnika. Tym samym w przypadku projektów inwestycyjnych należy zastanowić się nad jego dynamiczną odmianą pozwalającą na dyskontowanie wartości pieniężnych odpowiednim współczynnikiem. W takiej odmianie efektywność kosztową można oceniać na podstawie tzw. dynamicznego kosztu jednostkowego (DGC – dynamic generation cost). Niezależnie jednak od przyjętej formuły wyliczenie wskaźnika dla poszczególnych wariantów projektu pozwala na dokonanie ich rangowania, które z kolei może stać się podstawą dla racjonalizacji decyzji podejmowanych przez samorząd (por. tabelę 2).

Wybór wariantu najbardziej efektywnego kosztowo, a więc zapewniającego realizację przyjętych celów najtaniej, daje podstawę do uruchomienia projektu, a więc realizację kolejnych jego faz. Inicjacja projektu polega na formalnym utworzeniu zespołu projektowego, którego zadaniem jest m.in. przygotowanie planu finansowego projektu, a następnie raportowanie przebiegu jego realizacji. Techniki wspomagające (wymienione w punktach 2–4) mają charakter planistyczno-monitoringowy, a ich przygotowanie w fazie planowania należy traktować jako stworzenie finansowego planu bazowego. Natomiast na podstawie raportów z realizacji projektu jest możliwe przygotowywanie informacji na ten temat i prezentowanie ich z wykorzystaniem tych samych technik. Dodatkowo w trakcie realizacji projektu sugeruje się stosowanie analizy techniką wartości wypracowanej (EVT – earned value technique).

Najbardziej powszechną techniką stosowaną w planowaniu i realizacji przedsięwzięć jest budżet. Stanowi on zestawienie kosztów związanych z realizacją danego projektu lub procesu. Podejście przedstawione w niniejszym artykule można traktować jako sposób przygotowania budżetu zadaniowego. W organizacji zorientowanej projektowo sugeruje się bowiem stosowanie oprócz klasyfikacji budżetowej także wszystkich trzech innych sposobów kalkulacji kosztów, a więc kalkulacji:

  1. zadaniowej (budżet zadaniowy), pozwalającej określić koszty poszczególnych działań, podzadań, zadań i projektów/procesów, opartej na zapotrzebowaniu na zasoby;
  2. rodzajowej, pozwalającej określić łączne koszty danego rodzaju zasobu na podstawie sumy kosztów, jakie ten zasób generuje we wszystkich zadaniach,
  3. według centrów kosztów, pozwalającej określić łączne koszty, jakie generuje dana jednostka organizacyjna w danym przedsięwzięciu.


Artykuł pochodzi z miesięcznika Samorząd Terytorialny 

Dwa pierwsze z wymienionych sposobów kalkulacji są użyteczne na poziomie kierownika projektu, pozwalają bowiem racjonalizować decyzje w fazie planowania i realizacji projektu. Natomiast na poziomie zarządu jednostki samorządu terytorialnego są wykorzystywane wszystkie trzy metody kalkulacji. Najczęściej analizy są prowadzone na danych zagregowanych i dają możliwość szybkiego reagowania w momencie, gdy koszty przedsięwzięć (ich wielkość bądź tempo wydatkowania) odbiegają od przyjętych planów. W tabeli 3 przedstawiono formularz matrycy budżetu w wariancie zadaniowym. To on bowiem powinien stanowić podstawę do budowania pozostałych układów budżetu.

Wyjście w planowaniu kosztów od układu zadaniowego budżetu daje szansę na przyjęcie i utrzymanie logiki przyczynowo-skutkowej w zarządzaniu przedsięwzięciami (procesami i projektami). Dzięki temu możliwe jest przejście przez wszystkie wymienione poniżej fazy planowania finansowego:

  1. zdefiniowanie mierzalnego celu przedsięwzięcia i rozpisanie go na cele szczegółowe (wskaźniki produktu/rezultatu);
  2. wybór wariantu realizacji celu na podstawie wskaźnika efektywności kosztowej;
  3. zdefiniowanie działań niezbędnych do osiągnięcia celów szczegółowych oraz ich grupowanie w strukturę podziału pracy;
  4. określenie pracochłonności i materiałochłonności poszczególnych działań;
  5. przyporządkowanie zasobów do poszczególnych działań;
  6. wyliczenie budżetu bazowego (planowanego do realizacji).


Z punktu widzenia fazy realizacyjnej projektu konieczne jest nie tylko stworzenie budżetu, lecz także lokalizacja poszczególnych jego pozycji w czasie (harmonogramie). Jest to dodatkowy, bardzo korzystny efekt proponowanego tutaj podejścia do tworzenia budżetu zadaniowego. Zastosowanie kalkulacji zadaniowej umożliwia bowiem przygotowanie takiej analizy ze względu na fakt połączenia wartości kosztu zadania z terminem jego wykonania. Obrazuje się w ten sposób powstawanie wartości wypracowanej w danym przedsięwzięciu, przez co jest możliwe skuteczne śledzenie postępów w pracy oraz skutków odchyleń zarówno dla harmonogramu, jak i łącznego kosztu przedsięwzięcia. Tego typu informacje mają niesłychanie istotny aspekt poznawczy i mogą znacząco wpłynąć na jakość zarządzania. Są więc potrzebne z punktu widzenia kontroli zarządczej. Do graficznego przedstawienia rozkładu kosztów w czasie wykorzystuje się dwie techniki – histogram kosztów, który pokazuje wartość kosztu w okresach, oraz krzywą s-curve, która przedstawia przyrost wartości kosztów (por. wykres 1).
W bardzo podobny sposób można przygotować inną wersję histogramów i krzywych skumulowanych. Mogą one dotyczyć przepływów pieniężnych. Wbrew pozorom techniki te nie są potrzebne wyłącznie podmiotom komercyjnym. Również samorządy powinny być zainteresowane przygotowywaniem planów płynności przedsięwzięć, a następnie ich monitorowaniem na podstawie faktycznej realizacji zadań. Zbieranie informacji na temat tego, kiedy mogą się pojawić zasilenia konta projektu (np. kolejne transze dotacji) i wypływy, pozwala przewidywać ewentualne problemy z obsługą zobowiązań.

Przygotowanie planu finansowego projektu w wersji do realizacji (plan bazowy) daje podstawę do uruchomienia realizacji przedsięwzięcia. W określonym czasie są wykonywane przewidziane działania, a w związku z tym ponoszone określone koszty. W trakcie realizacji projektu należy uwzględniać wszelkie zmiany związane z przesunięciami w harmonogramie czy też zmianami w budżecie. Wymienione do tej pory techniki służą tutaj do oceny stanu bieżącego (np. budżet rzeczywisty, histogram rzeczywisty) z planem bazowym. W przypadku stwierdzania odchyleń na poszczególnych pozycjach budżetowych czy też na histogramie konieczne jest podejmowanie działań korygujących. Są one często niezbędne do utrzymania celów projektu, a także założonej efektywności kosztowej.

Jedną z technik, która może służyć do oceny odchyleń, a także stanowić podstawę do szacowania kosztów na zakończenie przedsięwzięcia, jest EVT (earned value techniqe), czyli technika wartości wypracowanej. Ze względu na ograniczony rozmiar niniejszego opracowania technika ta zostanie omówiona w sposób ogólny. EVT służy do oceny projektu z dwóch perspektyw:

  1. czy rzeczywiście wykonany zakres prac do daty monitoringu odpowiada zakresowi zaplanowanemu?,
  2. czy koszty poniesione na wykonanie rzeczywistego zakresu prac odpowiadają kosztom planowanym dla tego samego zakresu?

Na podstawie raportów z realizacji projektu dokonuje się oceny zakresu wykonania prac (np. procentowo) oraz ewidencji kosztów rzeczywistych. W efekcie uzyskuje się informację na temat wartości następujących kosztów:

  1. rzeczywistych kosztów rzeczywiście wykonanego zakresu prac (ACWP – actual cost of work performed);
  2. planowanych kosztów rzeczywiście wykonanego zakresu prac (BCWP – budgeted cost of work performed);
  3. planowanych kosztów zakresu prac planowanego do daty monitoringu (BCWS – budgeted cost of work scheduled).


Porównanie wyżej wymienionych wartości daje możliwość określenia podstawowych wskaźników odchyleń od planu. Porównanie ACWP i BCWP umożliwia określenie, na ile projekt jest realizowany drożej lub taniej. Natomiast odniesienie BCWS i BCWP pozwala określić, czy tempo realizacji prac jest wyższe, czy niższe niż zaplanowano. W realiach samorządu w projektach realizowanych z dużym udziałem prac zleconych ryzyko przekroczenia budżetu jest przenoszone na wykonawcę. Oznacza to, że prawdopodobieństwo odchylenia kosztu rzeczywistego od planowanego jest relatywnie niewielkie. Sytuacja taka może jednak wystąpić, np. gdy wykonawca, zaniżając budżet ofertowy w celu wygrania przetargu, nie będzie w stanie zrealizować projektu. W takiej sytuacji nawet rozwiązanie umowy i kary kontraktowe mogą nie być wystarczającą ochroną interesów samorządu. Dlatego tak ważne jest monitorowanie wskaźnika odchylenia od harmonogramu, który może sygnalizować problemy realizacyjne.


5. Użyteczność technik orientacji projektowej w zarządzaniu finansami jednostek samorządu terytorialnego

Rozważając wdrożenie określonego rozwiązania, a tym bardziej systemowego, kierownictwo organizacji analizuje potencjalne korzyści oraz konfrontuje je z kosztami wdrożenia. Obecnie obowiązek zapewnienia kontroli zarządczej nie wymusza czy to przejścia na budżetowanie zadaniowe, czy to wdrożenia innych, zaawansowanych rozwiązań, jakim jest m.in. orientacja projektowa. Warto jednak zwrócić uwagę na kontekst zewnętrzny rozwoju, który bezspornie tworzy presję na zmiany i doskonalenie. Należy przyjąć tu tezę, że im sprawniej jest zarządzana jednostka samorządu terytorialnego, tym skuteczniej wpływa pozytywnie na procesy rozwojowe w wymiarze lokalnym czy regionalnym. Propozycję przedstawioną w niniejszym artykule należy traktować jako głos w dyskusji na temat możliwych kierunków doskonalenia jednostek sektora finansów publicznych, a w szczególności jednostek samorządu terytorialnego.
Przyjęty tu punkt widzenia polega na powiązaniu ze sobą kontroli zarządczej, budżetowania zadaniowego oraz orientacji projektowej, dzięki czemu powstaje rozwiązanie kompleksowe oraz odzwierciedlające istotę zmian proponowanych w ustawie o finansach publicznych z 2009 r. Warto jednak podkreślić, że trudno jest jednoznacznie wskazać, na ile dana technika jest użyteczna dla konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Wykorzystanie ich powinno wynikać z pogłębionej analizy potrzeb informacyjnych kierownictwa jednostki oraz możliwości dostarczenia informacji służących do opracowania danej techniki. Jeśli ich pozyskanie i analiza wymagałyby bardzo dużego nakładu pracy (jest to bardzo prawdopodobne bez wsparcia systemu informatycznego), to wówczas wykorzystanie techniki może okazać się nieefektywne (zbyt duże koszty w stosunku do efektów). W odpowiednio przygotowanej jednostce każda z wymienionych technik, a także inne wspierające zarówno zarządzanie finansami, jak i inne obszary zarządzania dostarczają jednak na tyle istotną informację zarządczą, że mogą de facto stanowić fundament kontroli zarządczej w danej jednostce.

Warto podkreślić, że oprócz technik bezpośrednio związanych z zarządzaniem finansami w projektach w ramach orientacji projektowej możliwe jest wykorzystywanie także narzędzi dotyczących innych obszarów zarządzania. Mają one przełożenie na sprawność polityki finansowej, dlatego też należy je uwzględnić w prowadzonych analizach. Należy przy tym zwrócić szczególną uwagę na wykorzystanie takich technik. jak:

  • a) analiza interesariuszy,
  • b) analiza ryzyka,
  • c) struktura podziału prac,
  • d) matryca odpowiedzialności.


Pierwsze dwie techniki pojawiają się w fazie definiowania projektu, a zatem jeszcze przed rozpoczęciem planowania. Identyfikacja interesariuszy oznacza próbę określenia, kto i w jaki sposób może być zainteresowany (pozytywnie lub negatywnie) realizacją projektu. Efektem analizy jest wyodrębnienie zbioru podmiotów, których postawa względem projektu z uwagi na ich duży wpływ na jego przebieg oraz duże ryzyko konfliktu powinna być uwzględniona przez kierownika projektu. Generują oni bowiem relatywnie istotne rodzaje ryzyka, których wystąpienie może skutecznie wpłynąć na koszty, harmonogram realizacji projektu lub mniej wymiernie, np. na wizerunek samorządu. Analiza interesariuszy pozwala zmniejszyć zatem ryzyko niepowodzenia, z drugiej strony ma jednak również skutki finansowe. Wiążą się one np. z koniecznością podjęcia dodatkowych działań, które należy wprowadzić do struktury podziału prac. Podobny mechanizm dotyczy analizy ryzyka, która ma charakter bardziej ogólny i dotyczy nie tylko potencjalnego wpływu interesariuszy, lecz także oddziaływania innych czynników otoczenia.

Struktura podziału pracy jest techniką wstępną w procesie planowania projektu. Polega ona na odpowiednim pogrupowaniu działań w ramach podzadań, podzadań w ramach zadań oraz zadań w ramach projektu. Warto zwrócić uwagę na dość istotną cechę struktury podziału prac, jaką jest jej kompletność. Wymaga ona uwzględnienia nie tylko specyfikacji technicznej produktu wytworzonego w ramach projektu, lecz także działań związanych z zarządzaniem (np. controlling, ryzyko). Wprowadzenie pełnego zakresu prac do struktury wskazuje w sposób precyzyjny miejsce powstawania kosztów, a więc pozwala oddzielić procesy od projektów. Konieczność – maksymalnie jak to tylko możliwe – precyzyjnego określenia budżetu przedsięwzięcia urealnia analizę efektywności kosztowej, a więc jest dość istotnym czynnikiem oceny zasadności podejmowanych działań.

Ostatnią techniką przedstawioną w niniejszym opracowaniu jest matryca odpowiedzialności. Wskazuje ona konkretną osobę odpowiedzialną za realizację danego zadania. Przygotowanie takiego zestawienia pozwala na osiągnięcie dwóch celów. Pierwszym jest efekt motywacyjny wynikający ze świadomości funkcji pełnionej w projekcie oraz wynikających z niej obowiązków. Metoda zapobiega rozproszeniu odpowiedzialności za konkretne cele szczegółowe pomiędzy większą liczbę osób. Drugi efekt wiąże się z usprawnieniem komunikacji pomiędzy członkami zespołu. Matryca może zawierać bezpośrednie kontakty do osób odpowiedzialnych za poszczególne zadania. W przypadku powstawania odchyleń kierownik projektu ma szybki dostęp do osoby odpowiedzialnej. Przekłada się to pośrednio na zarządzanie finansami projektu, głównie ze względu na zwiększenie dyscypliny pracy i zaangażowania pracowników w realizację całego przedsięwzięcia.


6. Konkluzje

Przeprowadzona w artykule analiza odnosi się do zmian w procesie zarządzania samorządem terytorialnym wynikających zarówno z uwarunkowań prawnych, jak i zmian w specyfice otoczenia i relacji do innych systemów gospodarczych. Orientacja projektowa jest nie tylko możliwa, ale wręcz pożądana ze względu na konieczność spełnienia założeń kontroli zarządczej i wdrożenia budżetu zadaniowego. Przeprowadzona weryfikacja użyteczności wybranych technik wspomagających zarządzanie projektem wskazuje na możliwość ich implementacji do warunków funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego. Docelowo przyjęcie orientacji projektowej wymaga podejścia systemowego obejmującego dość gruntowne zmiany w sposobie realizacji procesów zarządczych. Wydaje się, że samorządy dość dobrze rozumieją konieczność takiej restrukturyzacji. Jednym z przykładów jest uczestniczenie nie tylko urzędników, ale również władz samorządowych w projektach szkoleniowych z zakresu zarządzania projektami. Dzięki temu poziom specyficznych kompetencji projektowych z całą pewnością poprawia się, a co za tym idzie – zmniejsza się prawdopodobieństwo oporu wobec koniecznych do zaimplementowania zmian.

Przypisy:

  • [1] Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p.
  • [2] Ustawa z 7.07.2001 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych, ustawy o organizacji i trybie pracy Rady Ministrów oraz o zakresie działania ministrów, ustawy o działach administracji rządowej oraz ustawy o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 102, poz. 1116).
  • [3] Ustawa z 30.06.2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), dalej: u.f.p. z 2005 r.
  • [4] M. Siwoń, Aplikacja międzynarodowych standardów wewnętrznej kontroli finansowej do polskiego systemu prawnego, „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego. Ekonomiczne Problemy Usług” 2006/1, s. 169–175.
  • [5] Uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o finansach publicznych, Druk Sejmowy VI kadencji nr 1181, s. 25.
  • [6] Ustawa z 29.09.1994 r. o rachunkowości (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 330 ze zm.).
  • [7] B.R. Kuc, Kontrola jako funkcja zarządzania, Warszawa 2009, s. 18 i n.; J. Płoskonka, Pojęcie kontroli w ujęciu zarządczym, „Kontrola Państwowa” 2006/2, s. 3–28; A. Niewęgłowski, Controlling w jednostkach administracji publicznej, w: Samorząd terytorialny w zintegrowanej Europie, t. 2, Szczecin 2006, s. 13–19; E. Kowalczyk, Kontrola zarządcza w jednostce sektora finansów publicznych. Wzory procedur i instrukcji, Wrocław 2010.
  • [8] Komunikat nr 23 Ministra Finansów z 16.12.2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. MF Nr 15, poz. 84), s. 2–3.
  • [9] Komunikat nr 23 Ministra Finansów z 16.12.2009 r...., s. 2 i n.
  • [10] K. Puchacz, Nowe standardy kontroli zarządczej w jednostkach sektora finansów publicznych. Omówienie i propozycje wzorcowych rozwiązań, Gdańsk 2010, s. 21.
  • [11] K. Puchacz, Nowe standardy kontroli..., s. 22–30.
  • [12] Por. T. Skica, Budżet jako narzędzie zarządzania finansami lokalnymi, „Samorząd Terytorialny” 2005/7–8, s. 73–82.
  • [13] K. Puchacz, Nowe standardy kontroli..., s. 35–61.
  • [14] E. Kowalczyk, Kontrola zarządcza..., s. 27.
  • [15] J. Płoskonka, Założenia modelowe dla systemu budżetowania zadaniowego w Polsce, w: M. Postuła, P. Perczyński (red.), Wdrażanie budżetu zadaniowego, Warszawa 2009, s. 103–141.
  • [16] E. Kowalczyk, Kontrola zarządcza..., s. 31.
  • [17] K. Puchacz, Nowe standardy kontroli..., s. 79–83.
  • [18] T. Skica, M. Żmuda, Wybrane aspekty zarządzania wiedzą w jednostkach samorządu terytorialnego, „Zeszyty Naukowe Wyższej Szkoły Bankowej w Poznaniu” 2008/21, s. 127–141.
  • [19] K. Puchacz, Nowe standardy kontroli..., s. 84–90.
  • [20] E. Kowalczyk, Kontrola zarządcza..., s. 35.
  • [21] J. Strojny, Model zarządzania strategicznego rozwojem lokalnym w gospodarce globalnej, w: B. Plawgo (red.), Polska Wschodnia – zarządzanie rozwojem, Białystok 2008, s. 306.
  • [22] T. Skica, Samorządy a rozwój przedsiębiorczości. Instrumenty wspierania przedsiębiorczości przez samorząd terytorialny na przykładzie gmin województwa podkarpackiego, Rzeszów 2009, s. 71–81.
  • [23] J. Strojny, B. Ulijasz, K. Witkowski, M. Miśkiewicz, J. Żołyniak, Ocena orientacji projektowej samorządu, Nowy Targ 2012, niepubl., s. 9.
  • [24] Inwestycje preekonomiczne to takie przedsięwzięcia, które służą pobudzeniu aktywności sektora przedsiębiorstw i pozwalają na uzyskanie zwrotu poniesionych wydatków poprzez zwiększenie dochodów budżetowych. Zob. J. Strojny, Wybrane obszary dylematów decyzyjnych a koncepcja zarządzania przedsiębiorczego jednostką samorządu terytorialnego, w: A. Grzesik, W. Tabasz (red.), Rozwój lokalny. Wybrane zagadnienia społeczne, Rzeszów 2005, s. 15.