W Sejmie trwają prace nad projektem nowelizacji kodeksu pracy oraz kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli wejdzie w życie, uniemożliwi skuteczne dochodzenie praw osobom uprawnionym do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Zaproponowana regulacja, jako przepis szczególny do art. 158 par. 2 kodeksu postępowania administracyjnego („k.p.a.”), w praktyce mogłaby uniemożliwić orzekanie o niezgodności z prawem decyzji dotkniętej wadą powodującą nieważność jedynie z tego względu, że od jej wydania upłynąłby określony czas. Postępowanie takie byłoby oceniane a priori jako bezprzedmiotowe i nie mogłoby być prowadzone, a zatem i nie mogłoby skończyć się wydaniem stosownej decyzji. Takie sformułowanie pozbawiałoby w praktyce możliwości uzyskania prejudykatu dla dochodzenia odszkodowania za bezprawne działania administracji publicznej. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa następuje bowiem właśnie w postępowaniu „nieważnościowym”, a to miałoby nie być wszczynane.

Czytaj też:
Kontrowersyjny projekt może zablokować reprywatyzację>>
Koniec reprywatyzacji? Stare decyzje mają być nie do podważenia>>

 

Zakaz wszczęcia postępowania

Zaproponowana regulacja jest wadliwa również z tego względu na to, że przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania a priori miałoby być ustalenie upływu 30 lat od daty doręczenia lub ogłoszenia zaskarżonej decyzji. Ustalenie daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji niejednokrotnie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności w przypadku gdy historyczne akta nie są dla organu dostępne. Postępowanie dowodowe winno być prowadzone w ramach postępowania administracyjnego tj. w szczególności z zapewnieniem czynnego udziału stron postępowania. Regulacja zobowiązująca organy do ustalania prima facie i przed wszczęciem postępowania okoliczności faktycznych związanych z zaskarżoną decyzją w quasi-postępowaniu dowodowym naruszałaby obowiązujące standardy procedury administracyjnej.

Przekroczenie zakresu wyroku

Powinność ustanowienia zaproponowanego ograniczenia czasowego nie wynika  z wyroku TK. Jakkolwiek prawodawca dysponuje szeroką swobodą w zakresie kształtowania treści norm prawnych, o tyle - zważywszy na zasadę ochrony zaufania do państwa i prawa - nie powinno się pomijać utrwalonej praktyki orzeczniczej, która dotychczas stała raczej na stanowisku o merytorycznym rozpoznawaniu spraw o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej nawet po upływie 10 lat od ich doręczenia lub ogłoszenia. Nadto, wyłączenie możliwości stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na upływ 30 lat od jej doręczenia lub ogłoszenia, skutkowałaby brakiem prejudykatu dla roszczeń odszkodowawczych, a w konsekwencji skutkowałaby ograniczeniem konstytucyjnego prawa do sądu. W związku z powyższym zaproponowana regulacja budzi wątpliwości co do jej zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Umorzenie postępowania z mocy prawa

Zdaniem autora art. 1 pkt 2) powinien zostać wyeliminowany z Projektu w toku prac parlamentarnych. W konsekwencji, zbędnym stałby się również art. 2 ust. 2. projektu. Postępowania „nieważnościowe” powinny móc być prowadzone nawet o upływie 10 czy 30 lat, a sprawy powinny być rozstrzygane merytorycznie. Skoro znowelizowany art. 156 par. 2 k.p.a. wyłączałby w takim wypadku stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, to organ rozpatrujący sprawę byłby uprawniony do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Gdyby jednak nawet decyzją ustawodawcy zaakceptowany został postulat wprowadzenia regulacji przewidującej odmowę wszczęcia postępowania „nieważnościowego”, to regulacja art. 2 ust.2 Projektu i tak budziłaby poważne wątpliwości. Umorzenie z mocy prawa nie jest typowym sposobem zakończenia postępowania administracyjnego w toku. W praktyce, występowałyby daleko idące wątpliwości co do faktycznego sposobu zakończenia takiego postępowania – na jakiej zasadzie, w jakim trybie i w jakiej formie organy rozpatrujące sprawy miałyby kończyć dane postępowanie. Sposób zakończenia postępowania ma istotne znaczenie dla stron postępowania bowiem ma wpływ na ewentualną możliwość wszczęcia kontroli sądowoadministracyjnej takiego umorzenia.

Stosowanie nowych przepisów do postępowań w toku

Przepisy przejściowe powinny zostać odmiennie sformułowane. Nie ma podstaw aby do wszczętych postępowań stosować, tak jak chcą autorzy projektu,  nowe regulacje. Zwłaszcza, że od wydania wyroku upłynął już znaczący okres czasu, a ustawodawca dopiero obecnie zdecydował się podjąć inicjatywę ustawodawczą celem implementacji tego rozstrzygnięcia do porządku prawnego. Na ochronę zasługuje zaufanie obywateli do Państwa i stanowionego prawa.

 

W konsekwencji, podmioty wszczynające postępowania „nieważnościowe” miały uzasadnione i prawne oczekiwanie, że ich wniosek zostanie rozpoznany zgodnie z obowiązującymi przepisami i bez uzasadnionych przyczyn nie nastąpi odstąpienie od dotychczasowej linii orzeczniczej. Zaproponowana regulacja tych uzasadnionych oczekiwań nie respektuje.

Vacatio legis

Zaproponowany termin vacatio legis 30 dni od ogłoszenia jest zdecydowanie zbyt krótki i będzie skutkował „zaskoczeniem” organów oraz stron postępowań w toku. Postępowania „nieważnościowe” niejednokrotnie są postępowaniami długotrwałymi, wymagającymi poważnych i skomplikowanych ustaleń faktycznych, wobec czego mogą być prowadzone nawet latami. Zmiana przepisów w ciągu 30 dni, mając na uwadze również znaczny upływ czasu od daty Wyroku, nie wydaje się w takim wypadku zasadna. Zdecydowanie lepszym okresem vacatio legis z punktu widzenia pewności i zaufania do prawa byłoby przyjęcie, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2022 roku. W ten sposób, zarówno strony jak i organy miałyby czas na zapoznanie się z treścią zmian i uwzględnienie ich w podejmowanych działaniach. W tym czasie na temat zmian mogliby również wypowiedzieć się przedstawiciele doktryny prawa, a ich opracowania i komentarze mogłyby znacząco ułatwić praktyczne stosowanie nowych regulacji.

Pozytywnie należy ocenić implementację wyroku wprost do porządku prawnego tj. zaproponowany art. 1 pkt 1 Projektu. Niemniej pozostałe regulacje projektu wymagają dalszych poważnych prac.

Autor: dr Łukasz Bernatowicz, radca prawny.