Wedle utartego schematu obsługa prawna organów jednostek samorządu terytorialnego jest realizowana przez prawnika – zazwyczaj radcę prawnego – zatrudnionego podobnie jak pozostali pracownicy samorządowi przez organ wykonawczy samorządu terytorialnego, jakim jest wójt (burmistrz, prezydent). Powyższe jest warunkowane faktem, iż z mocy przepisów ustrojowych (ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa) inne organy jednostek samorządu terytorialnego nie są pracodawcami w rozumieniu Kodeksu pracy, nie mogą zatem w sposób samodzielny składać oświadczeń woli w przedmiocie nawiązania z kimkolwiek stosunku pracy. Bieżąca obsługa organów stanowiących i kontrolnych jest zatem realizowana przez wyspecjalizowane agendy aparatów pomocniczych organów wykonawczych. Sytuacja taka nie budzi zasadniczo większych wątpliwości ani nie powoduje utrudnień natury praktycznej, wyjąwszy jednak specyficzną dziedzinę obsługi prawnej.

Prawnik (radca prawny) bądź wyspecjalizowany wydział obsługi prawnej (np. zespół radców prawnych) pozostaje w strukturach urzędu gminy (miasta), urzędu powiatu, urzędu marszałkowskiego. Gros swojej pracy osoba ta lub wydział poświęca obsłudze swojego zwierzchnika, inne organy obsługuje tylko pobocznie.

Tymczasem z uwagi na specyfikę działalności rad gmin i powiatów, stanowiących przecież prawo miejscowe, bieżący dostęp do obsługi prawnej winien być zawsze zagwarantowany zarówno na sesjach rady, jak i wynikających z planu pracy rady posiedzeniach poszczególnych komisji i innych, ad hoc powoływanych zespołów problemowych. Tymczasem interesy poszczególnych ustawowych organów gminy mogą być sprzeczne, niezależnie od często destrukcyjnej walki politycznej pomiędzy organami. W tej sytuacji jeden radca prawny – bez podejrzenia o istnienie konfliktu interesów, o którym mowa w art. 15 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, z późn. zm.) – może wykonywać czynności zawodowe na rzecz dwóch organów gminy, pozostających nierzadko w formalnym i permanentnym konflikcie.

Rodzi się w tej sytuacji pytanie o istnienie sposobu uregulowania kwestii obsługi organów gminy w sposób niezależny.

Z mocy art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Norma prawna w powyższym przepisie zawarta formułuje więc ogólną zasadę domniemania kompetencji rady gminy, wyznaczając zarazem granice tych kompetencji, wskazując na zakres działania gminy jako jednostki samorządu terytorialnego (wynikający z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym ), jak też ewentualne inne ustawy szczególne. In concreto rada gminy – jako organ stanowiący i kontrolny – wyznacza z mocy art. 18 ust. 2 pkt 2 kierunki działania wójta (burmistrza, prezydenta). Wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy jest natomiast zobligowany – z mocy art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – do wykonywania uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, by rada jako organ stanowiący zobligowała w drodze uchwały burmistrza do zapewnienia jej obsługi prawnej, optymalnie przez prawnika niewykonującego na co dzień pracę na rzecz organu wykonawczego i jego aparatu pomocniczego bądź w ostateczności – do wydzielenia jednego radcy prawnego spośród zatrudnianych przez urząd wyłącznie dla jej potrzeb. Koniecznością jest natomiast, iż to wójt – z uwagi na treść art. 31 ustawy o samorządzie gminnym – winien być stroną takiej umowy, gdyż takie właśnie zasady reprezentacji osoby prawnej, jaką jest gmina, określa prawo (uregulowanie dotyczące pozostałych szczebli samorządu terytorialnego jest analogiczne). Wola burmistrza i jego ocena uchwały nie ma w tym przypadku znaczenia, gdyż ma on (wynikający ze wskazanego art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ) prawny obowiązek wykonywania uchwał rady. Rada, będąc organem kolegialnym pochodzącym z wyborów powszechnych, stanowi większością głosów uchwały, wykonywane następnie przez organ wykonawczy, jakim jest wójt; jakkolwiek jest on władny zawierać umowy z osobami fizycznymi bądź prawnymi, to zarazem prawem rady jest wskazać, iż umowa taka ma w ogóle dojść do skutku.

Sytuację opisaną powyżej określić trzeba jako w zasadzie optymalną.

Zatrudniany przez urząd gminy (miejski) radca prawny świadczy, jak wspomniano powyżej, pracę wyłącznie na rzecz i w interesie tegoż urzędu, nie zaś rady. Tymczasem zadania i obowiązki rady, wynikające z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wymagają w sposób niebudzący kwestii bieżącego dostępu do usług wykwalifikowanego prawnika, mającego kwalifikacje do opiniowania projektów uchwał poddawanych pod głosowanie rady, jak też udzielania jej członkom wszelkiej potrzebnej pomocy w ich działalności publicznej. Odpowiedzialność za treść stanowionego prawa miejscowego spoczywa w przeważającej części na radzie, stąd – w trosce o poziom swojej pracy prawodawczej – powinna ona widzieć konieczność korzystania w tym zakresie ze wsparcia radcy prawnego, do którego bezstronności będzie miała zawsze pełne zaufanie. Ewentualna wadliwość stanowionego prawa miejscowego może powodować nie tylko jego nieskuteczność, ale także narażać na ryzyko stwierdzenia jego nieważności przez organy nadzoru w trybie przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym . Zauważyć w tym miejscu też trzeba, iż wysoki poziom prawodawstwa lokalnego ma istotne znaczenie dla poszczególnych samorządów także ze względów natury prestiżowej. Za niezbędnie konieczne należy zatem uznać opiniowanie przez niezależnego radcę prawnego nie tylko wszystkich projektów uchwał poddawanych pod rozwagę rady gminy, ale także – przede wszystkim – konsultowanie z nim projektów istotniejszych innych pism i czynności przez radę przedsiębranych, czy też udzielanie pomocy w pracach poszczególnych komisji działających w ramach rady.

Organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego zazwyczaj – jak dowodzi niestety praktyka dnia codziennego – stanowczo sprzeciwiają się rozbudowie aparatu prawnego i wydzielania jego części do wyłącznej dyspozycji innych organów, czy też zlecania obsługi niezależnym radcom prawnym na zasadzie umowy cywilnoprawnej. Powyższe jest uzasadniane na wiele sposobów, w szczególności natury etatowo-budżetowej.

Niezależnie od wskazanej powyżej kwestii częstego, faktycznego braku dostępu do usług radcy prawnego zatrudnianego przez organy wykonawcze trzeba wskazać, iż nawet gdyby taka możność realnie istniała, to co najmniej dalece niezręczna i nader niepożądana jest sytuacja, w której obsługa prawna dwóch różnych i niezależnych od siebie organów jednostki samorządu terytorialnego – mających odmienne zadania i kompetencje, a niewspółpracujących niestety w sposób zgodny – realizowana jest przez tego samego radcę prawnego. Sytuacja taka z jednej strony może wywoływać wśród radnych poczucie obawy co do bezstronności radcy prawnego zatrudnianego przez wójta (burmistrza), z drugiej zaś – powoduje powstanie przypuszczenia, czy nie dochodzi aby w takim przypadku do zaistnienia sytuacji określonej w art. 15 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jednolity, Dz. U. z 2002 r. Nr 123, z późn. zm.), tj. konfliktu interesów.

Wskazać trzeba, iż możliwość niezależnej obsługi organów gminy przez więcej niż jednego radcę prawnego w istocie nie budzi większych wątpliwości literatury przedmiotu, czego przejawem jest np. publikacja M. Chmielewskiej pt. Obsługa prawna organów gminy (Wspólnota 2008, nr 21, s. 32 i n.). Godny podkreślenia jest zawarty w tej pracy kategoryczny pogląd Autorki, wedle to którego ,,(…) jeżeli zatem rada gminy ma zastrzeżenia co do bezstronności radcy prawnego, to może zobowiązać wójta do zapewnienia jej dodatkowej, niezależnej obsługi prawnej, poprzez zawarcie umowy (np. zlecenie) z innym radcą prawnym na prowadzenie tylko i wyłącznie obsługi prawnej rady gminy”, jak też przytoczony tamże fragment rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego, wydanego w podobnej sprawie: ,,rada gminy może zobowiązać wójta do takiego zorganizowania obsługi prawnej organów gminy, w której zakresie zapewniona byłaby stała obecność radcy prawnego na sesjach rady”. Autorka publikacji zwraca też uwagę na zasygnalizowaną powyżej kwestię konfliktu interesów radcy prawnego, który miałby świadczyć pomoc prawną dla dwóch organów jednostki samorządu terytorialnego.

De lege ferenda widoczna jest potrzeba działań legislacyjnych, zmierzających do jednoznacznego uregulowania poruszonej kwestii.

Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)

Kontrowersje wokół prawnej dopuszczalności zapewnienia odrębnej obsługi prawnej rady gminy (miasta)