Kiedy wójtem może kierować wojewoda lub starosta?
Sprawowanie nadzoru przez organy administracji rządowej na podstawie kryteriów innych niż legalność spowoduje naruszenie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej. Jedynie w ściśle określonych przypadkach i w celu ochrony najwyższych wartości, ustawodawca odstępuje od niektórych elementów zasady decentralizacji.
Ustrój terytorialny Rzeczypospolitej Polskiej zapewnia decentralizację władzy publicznej, co w praktyce oznacza, że przynajmniej część organów administracji publicznej jest pozbawiona hierarchicznego podporządkowania. Brak zależności służbowej i osobowej czyni samorząd terytorialny jednym z podmiotów administracji zdecentralizowanej. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Owa samodzielność obejmuje różne płaszczyzny: można mówić o samodzielności w zakresie realizacji zadań publicznych w oderwaniu od władz centralnych, samodzielności finansowej, czy też ustrojowej. Cała władza administracyjna państwa bierze swój początek od ośrodka centralnego, jakim pozostaje Rada Ministrów i administracja rządowa. Samorząd terytorialny, będąc podmiotem administracji zdecentralizowanej, pozostaje względnie niezależny od organów administracji rządowej. Nie można w tej sytuacji mówić o pełnej niezależności czy wręcz o autonomii. Gmina, powiat i samorząd województwa w zakresie określonym prawem pozytywnym pozostaje jednak zależny od scentralizowanych organów administracji rządowej. Relacje: administracja rządowa a samorząd terytorialny są określone jednoznacznie, w sposób pozbawiony wątpliwości, tak by konstytucyjne zasady pomocniczości i decentralizacji państwa nie zostały pozbawione swych walorów normatywnych i praktycznych.
Podstawowym przejawem zależności jednostek samorządu terytorialnego od organów administracji rządowej jest funkcja nadzoru, o którym mówi art. 171 Konstytucji . Działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji ). Organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (art. 171 ust. 2 Konstytucji ). W szczególnych sytuacjach Sejm, na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli ten organ rażąco narusza Konstytucję lub ustawy (art. 171 ust. 3 Konstytucji ). Podstawowym kryterium nadzoru jest przede legalność. Sprawowanie nadzoru na podstawie kryteriów innych niż legalność spowoduje naruszenie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej (por. art. 165 ust. 2 Konstytucji ).
Przedstawicielem Rady Ministrów w województwie jest wojewoda i jemu przysługują szczególne kompetencje jako odpowiedzialnemu za wykonywanie polityki Rady Ministrów w województwie. Wojewoda jako organ o właściwości ogólnej jest odpowiedzialny za realizację interesu publicznego państwa a przede wszystkim ochronę dóbr publicznych o szczególnej wartości. Do właściwości wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. W myśl art. 22 pkt. 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm., dalej u.o.w. ), wojewoda zapewnia współdziałanie wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w województwie i kieruje ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków, na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przez współdziałanie w tym wypadku należy rozumieć wspólną pracę i działanie na rzecz osiągnięcia zamierzonego celu, określonego wcześniej normatywnie. W tym wypadku do wojewody należeć będzie wskazanie i wybranie podmiotów współdziałających, organizowanie ich spotkań, przewodzenie w rozmowach i w dyskusji oraz wyprowadzanie wniosków a następnie określenie sposobu ich realizacji. Następnym etapem będzie wskazywanie konkretnych dyrektyw dotyczących podmiotów kierowanych z obowiązkiem ich realizacji. Jeśli wojewoda w tej sytuacji będzie kierował organami administracji rządowej, to będziemy mieli do czynienia z kierownictwem służbowym, funkcjonującym w obrębie tego samego systemu administracji rządowej. Natomiast, jeśli czynności kierownicze wojewody będą dotyczyły organów jednostek samorządu terytorialnego, odrębnego od administracji rządowej, to będzie to kierownictwo organizacyjne. W praktyce rozróżnienie to nie będzie miało większego znaczenia, ponieważ istotą tak określonego kierowania ma być zrealizowanie celów określonych przez ustawodawcę.@page_break@
To że wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie pozostaje jak najbardziej naturalnym zjawiskiem, charakterystycznym dla systemu scentralizowanej administracji rządowej. Odstępstwem jednak pozostaje wydawanie poleceń, w sytuacjach nadzwyczajnych, obowiązujących również organy samorządu terytorialnego (por. art. 25 ust. 1 u.o.w. ). Polecenia te nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, a także nie mogą dotyczyć czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń (art. 25 ust. 2 u.o.w. ). Czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze są czynnościami Policji prowadzonymi w celu rozpoznania, zapobiegania i wykrywania przestępstw i wykroczeń (por. art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), a także Centralnego Biura Antykorupcyjnego (por. art. 13 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, Dz.U. Nr 104, poz. 708 z późn. zm.). Ponadto wojewoda wykonuje i koordynuje zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa oraz zarządzania kryzysowego (por. art. 22 pkt. 4 u.o.w. ). Kompetencje wojewody do kierowania i koordynowania prac organów jednostek samorządu terytorialnego nie należących do scentralizowanej administracji rządowej, jest wyrazem jednostkowych odstępstw ustawodawcy od niektórych elementów zasady decentralizacji, w celu ochrony najwyższych wartości.
W niektórych sytuacjach - określonych normatywnie - wojewoda, jako organ administracji rządowej w terenie, oraz starosta mogą kierować określonymi działaniami. Również w tych sytuacjach organy administracji rządowej oraz starosta, przejmują rolę kierujących organami wykonawczymi jednostek samorządu terytorialnego (wójtami, burmistrzami i prezydentami, dalej wójtami). Art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. Nr 62, poz. 558 z późn. zm., dalej u.k.ż ) przewiduje, że stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych lub awarii technicznych noszących znamiona klęski żywiołowej oraz w celu ich usunięcia. Ustawa przez klęskę żywiołową rozumie katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku o znacznych rozmiarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tyko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem (art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.k.ż ). Co do zasady w czasie klęski żywiołowej organy władzy publicznej działają w dotychczasowych strukturach organizacyjnych państwa i w ramach przysługujących im kompetencji, z zastrzeżeniem przepisów ustawy u.k.ż . (por. art. 7 ). W czasie stanu klęski żywiołowej działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia kierują: wójt, burmistrz, prezydent miasta – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono tylko na obszarze gminy, starosta – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednej gminy wchodzącej w skład powiatu, wojewoda – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego powiatu wchodzącego w skład województwa, minister właściwy do spraw wewnętrznych lub inny minister - w zakresie działania którego należy zapobieganie skutkom danej klęski żywiołowej lub ich usuwanie, a w przypadku wątpliwości co do właściwości ministra lub w przypadku gdy właściwych jest kilku ministrów – minister wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrów – jeżeli stan klęski żywiołowej wprowadzono na obszarze więcej niż jednego województwa. W zakresie wyżej wymienionych działań, wójt (burmistrz, prezydent miasta niebędącego miastem na prawach powiatu) podlega staroście (art. 9 ust. 4 u.k.ż .). Nie jest to podległość osobowa. Starosta nie ma uprawnień do odwołania organu wykonawczego gminy, bo te kwestie wynikają z innych unormowań. Jednakże w przypadku niezdolności do kierowania lub niewłaściwego kierowania działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia wojewoda z inicjatywy własnej lub na wniosek starosty może zawiesić uprawnienia wójta oraz wyznaczyć pełnomocnika do kierowania tymi działaniami (por. art. 9 ust. 5 u.k.ż ). Mimo, że starosta nie posiada bezpośrednich kompetencji do zawieszenia wójta, to pośrednio może wpływać na jego pozycję prawną.@page_break@
Zawieszenie organów jednostek samorządu terytorialnego oprócz stanu klęski żywiołowej przewiduje się także podczas stanu wojennego i wyjątkowego. W myśl art. 14 ust. ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym oraz o kompetencjach Naczelnego Dowódcy Sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 156, poz. 1301 z późn. zm.), jeżeli organy gminy, powiatu lub samorządu województwa nie wykazują dostatecznej skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych lub w realizacji działań wynikających z przepisów o wprowadzeniu stanu wojennego, Prezes Rady Ministrów, na wniosek właściwego wojewody, może zawiesić te organy do czasu zniesienia stanu wojennego lub na czas określony i ustanowić w ich miejsce zarząd komisaryczny sprawowany przez komisarza rządowego. Komisarza rządowego powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody. Komisarz rządowy z dniem powołania przejmuje wykonywania zadań i kompetencje zawieszonych organów. Stan zawieszenia organów ustaje z upływem czasu określonego przez Prezesa Rady Ministrów oraz z mocy prawa z dniem zniesienia stanu wojennego. Tożsame rozwiązanie zawiera art. 12 ustawy z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. Nr 113, poz. 985 z późn. zm.) .
W czasie stanu klęski żywiołowej na obszarze powiatu, działaniami w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia kieruje starosta. W tym zakresie może on wydawać polecenia wiążące wójtom, kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez powiat, kierownikom powiatowych służb, inspekcji i straży, kierownikom jednostek organizacyjnych ochrony przeciwpożarowej działających na obszarze powiatu oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez właściwe organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zadań na obszarze powiatu (art. 10 ust.2 u.k.ż ). Polecenia wiążące mają inny charakter niż polecenia służbowe, wynikające z relacji przełożony-podwładny. Te ostatnie wynikają bezpośrednio za stosunku kierownictwa, istniejącego w obrębie każdej organizacji. Polecenia wiążące mogą być kierowane tylko w sytuacjach określonych w ustawie, a mianowicie w czasie stanu klęski żywiołowej i tylko na czas obowiązywania tej sytuacji. Wójt nie może odmówić ich wykonania, ponieważ wiążą one w każdej sytuacji. Można je porównać do rozkazów obowiązujących w obrębie jednostek zmilitaryzowanych, od których nie ma odwołania i które obowiązują natychmiast. Z zastrzeżeniem, że są one legalne. Na obszarze województwa w czasie stanu klęski żywiołowej, działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia kieruje wojewoda. W zakresie tych działań, wojewodzie są podporządkowane organy i jednostki organizacyjne administracji rządowej i samorządu województwa działające na obszarze województwa oraz inne siły i środki wydzielone do jego dyspozycji i skierowane do wykonywania tych działań na obszarze województwa , w tym pododdziały i oddziały Sił Zbrojnych RP (art. 11 ust. 1 u.k.ż .). W zakresie działań wynikających ze stanu klęski żywiołowej, starosta podlega wojewodzie i podobnie jak wójt, może zostać zawieszony w razie niezdolności do kierowania lub niewłaściwego kierowania działaniami prowadzonymi w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej lub ich usunięcia.
Przydatne materiały:
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
Ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz.U. Nr 62, poz. 558 z późn. zm.)
Ustawa z dnia 21 czerwca 2002 r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. Nr 113, poz. 985 z późn. zm.)
