Wprowadzenie.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zasługuje na zainteresowanie. Nie tylko bowiem porusza niezwykle żywotną z punktu widzenia radnego gminnego (ale także powiatowego i wojewódzkiego) materię dotyczącą prowadzenia zabronionej przez niego działalności gospodarczej, ale dotyczy jednej z przesłanek tej działalności, dotychczas niebędącej przedmiotem zainteresowania orzecznictwa.

Stan faktyczny.

Rada gminy podjęła uchwałę w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym ¹ w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ². Faktycznym uzasadnieniem była okoliczność dzierżawienia przez radnego gruntów rolnych o powierzchni 1,58 ha, stanowiących własność gminy. Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radny nie może prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat. Z zapisów umowy z gminą wynikało, że radny zobowiązał się do prowadzenia na przedmiocie dzierżawy działalności gospodarczej. Nadto radny złożył oświadczenie, że jest płatnikiem składek KRUS. Te okoliczności w połączeniu z danymi zawartymi w oświadczeniu majątkowym doprowadziły radę do wniosku, że radny musi uzyskiwać dodatkowe dochody poza pracą za granicą.

Wojewoda, dokonując kontroli rozstrzygnięcia rady, stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku brak było podstaw do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Ani fakt dzierżawienia od gminy gruntów rolnych, ani też analiza zapisów umowy oraz opłacanie przez radnego składek KRUS nie były wystarczające do przyjęcia, że ten prowadzi działalność gospodarczą. Dodatkowo organ nadzoru zwrócił uwagę, że z przedstawionego przez radnego oświadczenia majątkowego również nie wynika, aby osiągał on z gospodarstwa rolnego jakiekolwiek dochody (z oświadczenia tego wynika, że posiada on jedną nieruchomość i nie ma żadnych oszczędności powyżej 10.000 zł).

Stanowisko WSA.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, do którego rada gminy wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, uznał, że rozstrzygnięcie to zgodne było z prawem i skargę gminy oddalił. Zdaniem WSA rada gminy podjęła uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego nie dokonując ustalenia, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym . W analizowanej sprawie dotyczyło to określenia, czy radny prowadził na dzierżawionych gruntach działalność rolniczą, która jednocześnie spełniała warunki do uznania jej za działalność gospodarczą. W sprawie bowiem ustalono jedynie fakt dzierżawy gruntów gminnych przez radnego oraz okoliczność, że radny jest płatnikiem składek w ramach KRUS. Rada powiązała więc przymiot działalności gospodarczej z samym tylko faktem posiadania gruntów gminnych i podlegania z tego tytułu ubezpieczeniu rolniczemu. Dlatego brak było dostatecznych podstaw do stwierdzenia, iż radny, którego dotyczyła sporna uchwała, prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminnego.

WSA wskazał, że w sprawie nie ustalono dwóch istotnych elementów:

a) prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego i korzystania z mienia gminy w związku z tą działalnością, przepis art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zabrania bowiem radnym korzystania z mienia gminnego - stanowi on jedynie zakaz celowego wykorzystywania takiego mienia do prowadzenia z jego udziałem działalności gospodarczej;

b) faktycznego i realnego prowadzenia działalności gospodarczej, która z definicji musi być wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły, dającego się stwierdzić na podstawie obiektywnie występujących okoliczności faktycznych; fakt posiadania ziemi i podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników nie może jeszcze przesądzać o tym, że posiadacz taki prowadzi działalność wytwórczą w rolnictwie, którą można dodatkowo zakwalifikować jako działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie prowadzenia takiej działalności - samą okoliczność posiadania gruntów można traktować najwyżej jako zapowiedź prowadzenia takiej działalności, a opłacanie składki KRUS oznacza jedynie, że radny zalicza się do normatywnej kategorii rolnika, jednakże nie oznacza, że rzeczywiście prowadzona jest działalność rolnicza.

Faktyczne prowadzenie działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 1994 r.³ podniósł, że działalność gospodarcza jest prawnie określoną sytuacją, którą trzeba oceniać na podstawie zbadania konkretnych okoliczności faktycznych, wypełniających lub niewypełniających warunki tejże działalności. Sąd podkreślił, że prowadzenie działalności gospodarczej jest kategorią obiektywną, stąd nie zależy od tego, jak działalność tę ocenia sam prowadzący ją podmiot oraz jak ją nazywa; także fakt prowadzenia działalności gospodarczej nie jest uzależniony od dopełnienia ciążących na danym podmiocie obowiązków z działalnością tą związanych. Stąd niedopełnienie obowiązku zgłoszenia do ewidencji okoliczności podjęcia działalności gospodarczej czy też niezgłoszenie obowiązku podatkowego z tego tytułu nie ma charakteru przesądzającego dla oceny samego zaistnienia tej działalności. W wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r. stwierdzono, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej czy też uzyskanie numeru REGON mają deklaratoryjny charakter. Dlatego brak urzędowego wpisu do ewidencji nie oznacza, iż skarżący nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.) w sytuacji, gdy osoba fizyczna działalność gospodarczą faktycznie wykonuje, lecz jej nie rejestruje⁴. Także w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r. wskazane zostało, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, nie zaś dowodem, że działalność taka jest w istocie prowadzona⁵.

W piśmiennictwie prawniczym, na tle podobnie skonstruowanego do art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne⁶ wyrażono pogląd, że zakaz określony w tym przepisie odnosi się jedynie do sytuacji, gdy osoba pełniąca funkcję publiczną faktycznie prowadzi działalność gospodarczą. Nie należy zatem wiązać działalności gospodarczej jedynie z wpisem do ewidencji, który może posłużyć wyłącznie jako środek dowodowy pomocny przy ustaleniu, czy dana osoba pełniąca funkcję publiczną prowadzi działalność gospodarczą⁷.

Prawidłowe więc i zgodne ze wskazanymi poglądami orzecznictwa i piśmiennictwa prawniczego jest rozstrzygnięcie WSA co do konieczności faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej przez rolnika. Wypływa to także niewątpliwie z ratio legis zakazu, ustanowionego w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym . Brak bowiem faktycznego, rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej nie rodzi niebezpieczeństwa kolizji pomiędzy interesem radnego a interesem publicznym.

Prowadzenie gospodarstwa a działalność gospodarcza.

Aktualnie w świetle uchwały NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r.⁸ nie budzi już żadnych wątpliwości pogląd, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem gminnych gruntów jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Kontrowersje w tej materii związane były z brzmieniem art. 2 i 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej⁹. W art. 2 tej ustawy zawarto definicję działalności gospodarczej, natomiast w art. 3 zawarto wskazanie, że przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Na tle takiej konstrukcji normatywnej w orzecznictwie słusznie wskazano, że dokonane w art. 3 wyłączenie nie przesądza, iż prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest działalnością gospodarczą, lecz jedynie o tym, że działalność ta nie podlega określonej w art. 1 tej ustawy regulacji w zakresie podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej¹⁰.

Istotnym elementem w sprawie jest okoliczność, wynikająca zresztą właśnie z zastosowanej przez ustawodawcę w art. 2 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej konstrukcji, że prowadzenie gospodarstwa rolnego nie wymaga wpisu do rejestru przedsiębiorców czy do ewidencji działalności gospodarczej. Również jej zakończenie nie podlega wykreśleniu; dodatkowo nie podlega innym rygorom wynikającym z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (posługiwania się określonymi w niej dokumentami, kontroli wykonywania działalności prowadzonej na podstawie jej przepisów, itd.). W tym miejscu warto wskazać, że wprawdzie w innych rodzajach działalności gospodarczej, jak wyżej wskazano, wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza o jej faktycznym prowadzeniu, stanowi jednak jedną z okoliczności, która podlega ocenie przy rozważaniu faktu prowadzenia takiej działalności. W przypadku działalności rolniczej tego elementu przy ocenie stanu faktycznego z natury rzeczy będzie brak.

Czy zawsze prowadzenie działalności rolniczej stanowi prowadzenie działalności gospodarczej?

W sprawie istotnym elementem, od czego zdaje się abstrahować WSA w glosowanym wyroku¹¹, jest zbadanie okoliczności, czy prowadzenie działalności rolniczej zawsze będzie prowadzeniem działalności gospodarczej. Niewątpliwie elementem konstytutywnym działalności gospodarczej jest zarobkowy charakter takiej działalności, stanowiący podstawową jej cechę. Dana działalność jest zarobkowa, jeżeli jest prowadzona w celu osiągnięcia dochodu, zarobku, rozumianego jako nadwyżka przychodów nad nakładami z tej działalności. Zarobkowy charakter danej działalności oznacza zarazem, iż jest ona prowadzona na zaspokojenie cudzych potrzeb materialnych bądź niematerialnych. Można ją określić jako działalność prowadzoną na zbyt. Działalność taka oznacza, że dany towar, rozumiany szeroko jako produkt, usługa jest zbywany na rzecz anonimowego klienta. Brak takiej cechy przesądza, iż w danym przypadku nie można mówić o działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej¹². W realiach pracy rolniczej często dzieje się tak, że dana osoba, prowadząc gospodarstwo, nie dąży do osiągnięcia zysku, albowiem wytworzone w wyniku działalności produkty przeznacza na własne potrzeby. Innymi słowy, rolnik nie działa w celu osiągnięcia zysku, nie w celu wystawienia uzyskanych w wyniku swej pracy produktów na zbyt, lecz na potrzeby własne i swojej rodziny. W piśmiennictwie zauważono, że samo wytwarzanie szeroko rozumianych produktów rolnych, czyli bez ich sprzedaży w mniejszym lub większym zakresie, zatem wytwarzanie ich tylko na własne potrzeby w ogóle nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jako że nie spełnia przesłanki zarobkowości¹³. Tym samym prowadzenie takiej działalności rolniczej nie stanowi działalności gospodarczej. W konsekwencji nie zabrania jej prowadzenia - nawet z wykorzystaniem mienia gminy - art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym .

Podsumowanie.

WSA słusznie zaakcentował w swoim rozstrzygnięciu okoliczność konieczności wystąpienia faktycznego i rzeczywistego prowadzenia działalności gospodarczej przez rolnika. Niewątpliwa i mająca swe potwierdzenie w orzecznictwie NSA jest również okoliczność, że prowadzenie działalności rolniczej można kwalifikować jako prowadzenie działalności gospodarczej.

Uszło jednak uwadze sądu, że w sprawie możliwa (i prawdopodobna) jest również taka okoliczność, iż pomimo prowadzenia rzeczywistej i faktycznej działalności rolniczej, np. wytwórczej, z działalnością gospodarczą nie będziemy mieli do czynienia. Może zaistnieć bowiem sytuacja braku spełnienia wszystkich przesłanek konstytutywnych dla przyjęcia zaistnienia takiej działalności. W przypadku rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne na własne potrzeby lub potrzeby swojej rodziny będzie zachodził brak elementu działania w celu osiągnięcia zysku, w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tym samym w przedmiotowej sprawie rada gminy, poza dokonaniem ustaleń wskazanych przez WSA, winna również ustalić, czy rolnik, jeśli faktycznie prowadził działalność rolniczą, zbywał wytwory swej pracy w gospodarstwie. Jeśli bowiem przeznaczał je wyłącznie na potrzeby swoje i rodziny - w ogóle nie możemy mówić o prowadzeniu przez niego działalności gospodarczej.

___________
Przypisy:

¹ Tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.

² Tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.

³ Wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1994 r., SA/Łd 741/94, LEX nr 26531.

⁴ Wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 listopada 2006 r., VI SA/Wa 1852/05, LEX nr 312029.

⁵ Wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r., VI SA/Wa 2215/05, LEX nr 257125.

⁶ Tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 216, poz. 1584 z późn. zm.

⁷ M. Bator, G. Ninard, Ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, Przegląd Prawa Handlowego 2006, nr 6, str. 16.

⁸ Uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/2007, ONSA i WSA 2007, nr 3, poz. 62.

⁹ Tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.

¹⁰ Uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/2007, ONSA i WSA 2007, nr 3, poz. 62.

¹¹Problemu tego zdaje się również nie dostrzegać Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej wyżej uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. - skoro w uzasadnieniu podnosi: "działalność wytwórcza w rolnictwie natomiast mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w art. 2 [ustawy o swobodzie działalności gospodarczej]. Działalność gospodarczą przepis ten charakteryzuje jako zarobkową oraz wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Cechy te ma prowadzenie gospodarstwa rolnego".

¹² K. Kohutek (w:) Komentarz do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, LEX/el. 2005 - teza 3.2. do art. 2 ustawy.

¹³ Ibidem, teza 2 do art. 3 ustawy.

Pełna treść wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r., III SA/Wr 16/08 pobrana została z Systemu Informacji Prawnej LEX (nr 249087).

Przydatne materiały:

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.)
Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.)

Glosa do wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 kwietnia 2008 r., III SA/Wr 16/08