Dotacja uzdrowiskowa – dotacja czy jednak subwencja?

Gminy posiadające status gminy uzdrowiskowej otrzymują dotacje uzdrowiskowe. Określenie statusu dotacji uzdrowiskowej budzi jednak sporo kontrowersji.Praktyka wskazuje, że pomimo tego iż dotacja uzdrowiskowa bezspornie nosi cechy dotacji celowej, to jest przyznawana i rozliczana jak subwencja.

Pełna treść artykułu dostępna jest w programie LEX dla Samorządu Terytorialnego>>>


Dostępny w programie LEX dla Samorządu Terytorialnego komentarz praktyczny poświęcony jest dotacji uzdrowiskowej, którą otrzymują gminy posiadające status gminy uzdrowiskowej, przyznany im w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych[1]. Istota i charakter prawny dotacji uzdrowiskowej od chwili jej pojawienia się w przepisach budzi wątpliwości i kontrowersje co do jej statusu. Kontrowersje te powstają ze względu na brak możliwości jednoznacznego określenia tego dochodu gmin jako dotacji, na skutek ustawowego[2] przypisania mu innej roli niż to wynikałoby z definicji dotacji zawartej w ustawie o finansach publicznych[3], a równocześnie jednoznaczne określenie przez ustawę uzdrowiskową tego dochodu jako „dotacji”.

Należy podkreślić, że w Polsce charakter prawny dotacji uzdrowiskowej nie został w zdefiniowany w żadnym akcie prawnym, stąd też w komentarzu Autor podejmuje próbę określenia istoty i charakteru prawnego dotacji uzdrowiskowej.


Dywagacje prawne związane z dotacją uzdrowiskową.

Pojęcie dotacji uzdrowiskowej pojawiło się w polskim prawodawstwie po raz pierwszy w 2005 r. w art. 49 ustawy uzdrowiskowej. Natomiast w Europie instytucja dotacji uzdrowiskowej jest znana oraz stosowana już od szeregu lat. Swoje uzdrowiska, a nawet miejscowości turystyczne wspierają dotacją Niemcy, Austriacy, Francuzi czy Węgrzy. Charakter prawny dotacji w tych państwach jest różny. Dotacja ta najczęściej ma charakter dotacji celowej (Niemcy), ale też występuje w formie dotacji podmiotowej (Francja) czy przedmiotowej (Węgry). Jej charakter uzależniony jest od celu polityki społeczno- gospodarczej danego państwa. Pojęcie dotacji, jako jednej z kategorii dochodów gmin, pojawia się już w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego[4].

Ustawa ta w art. 3 stanowi, że dochodami jednostek samorządu terytorialnego są:
1) dochody własne;
2) subwencja ogólna;
3) dotacje celowe z budżetu państwa.
Zgodnie z art. 3 ust.2 ustawy o dochodach j.s.t. dochodami własnymi jednostek samorządu terytorialnego są również udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych oraz z podatku dochodowego od osób prawnych.

Dochodami jednostek samorządu terytorialnego zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy, mogą być także :
1) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi;
2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej;
3) inne środki określone w odrębnych przepisach.
Zadania własne jednostek samorządu terytorialnego oraz zadania z zakresu administracji rządowej i inne zadania zlecone ustawami zgodnie z art. 8 tej ustawy, mogą być sfinansowane dotacją celową, która stanowi w tym przypadku dochód j.s.t. [5]

Zgodnie z art. 46 ustawy uzdrowiskowej z 2005 r. zadania nałożone na gminę uzdrowiskową tym przepisem, są zadaniami własnymi[6]. Ustawa uzdrowiskowa określa, że są to zadania w szczególności, w zakresie:
1) gospodarki terenami, z uwzględnieniem potrzeb lecznictwa uzdrowiskowego, ochrony złóż naturalnych surowców leczniczych oraz budowy lub innych czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej;
2) ochrony warunków naturalnych uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej oraz spełniania wymagań w zakresie dopuszczalnych norm zanieczyszczeń powietrza, natężenia hałasu, odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, gospodarki odpadami, emisji pól elektromagnetycznych, o których mowa w odrębnych przepisach;
3) tworzenia warunków do funkcjonowania zakładów i urządzeń lecznictwa uzdrowiskowego oraz rozwoju infrastruktury komunalnej w celu zaspokajania potrzeb osób przebywających w gminie w celu leczenia uzdrowiskowego;
4) tworzenia i ulepszania infrastruktury komunalnej i technicznej przeznaczonej dla uzdrowisk lub obszarów ochrony uzdrowiskowej, związanej ze spełnieniem warunków,
o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 5 ustawy uzdrowiskowej.

Gmina uzdrowiskowa realizuje te zadania na ogólnych zasadach z dochodów własnych, ale ma też prawo do pobierania na ich realizację opłaty uzdrowiskowej na podstawie art. 48 ustawy i otrzymywania dotacji uzdrowiskowej na podstawie art. 49 ustawy uzdrowiskowej, w wysokości równej wpływom z tytułu opłaty uzdrowiskowej pobranej w uzdrowisku w roku poprzedzającym rok bazowy, w rozumieniu ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Jak słusznie uważa A. Niezgoda[7]; „zgodnie z ogólną dyrektywą wynikającą z zasady podziału zasobów publicznych odpowiednio do zadań ustawodawca, nakładając na gminy uzdrowiskowe wskazane zadania, przypisał im także dodatkowe źródło dochodów własnych w postaci opłaty uzdrowiskowej”. Niewątpliwie dochody z opłaty uzdrowiskowej na pewno nie wystarczyłyby na realizację wszystkich zadań wymienionych w art. 46 ustawy uzdrowiskowej, ale też dochody z tej opłaty nie muszą być przeznaczone wyłącznie na realizację zadań określonych w tym przepisie, bo opłata uzdrowiskowa jest bezspornie dochodem własnym gminy, który może być wydatkowany na każdy cel.

O ile kwestia opłaty uzdrowiskowej nie budzi żadnych wątpliwości zarówno co do jej charakteru jak i kwestii związanych z wydatkowaniem tych środków, to dotacja uzdrowiskowa, a szczególnie jej status prawny w systemie dochodów gminy nie jest do końca jasny. Ustawa uzdrowiskowa wyraźnie mówi bowiem o dotacji uzdrowiskowej, a nie o innej formie dochodu budżetowego gminy uzdrowiskowej i takie określenie dochodów gminy niesie za sobą określenie konsekwencje prawne. Ustawa uzdrowiskowa w art. 49 ust. 2 stanowi, że Minister właściwy do spraw finansów publicznych, po zasięgnięciu opinii reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego, określi, w drodze rozporządzenia, tryb i terminy ustalenia oraz przekazania dotacji, kierując się potrzebą zabezpieczenia środków na realizację zadań gmin uzdrowiskowych. Takie rozporządzenie Ministra Finansów zostało wydane w dniu 9 czerwca 2006 r.[8] i określone w nim zostały terminy i zasady przekazywania dotacji uzdrowiskowej z budżetu państwa gminie uzdrowiskowej. Jednakże pomimo wydania przepisów wykonawczych[9] do ustawy uzdrowiskowej w zakresie odnoszącym się do dotacji uzdrowiskowej, nie do końca wiadomo czy w sensie prawnym rzeczywiście mamy do czynienia z dotacją czy też być może z subwencją. W literaturze przedmiotu zaczynają się w tym zakresie pojawiać wątpliwości, przede wszystkim ze względu na zakres upoważnienia ustawowego dla Ministra Finansów dla wydania rozporządzenia, które ogranicza się wyłącznie do kwestii związanych trybem i terminem przekazania dotacji uzdrowiskowej. Niektórzy autorzy uważają, że w przypadku dotacji uzdrowiskowej mamy do czynienia z dotacją podmiotową, a inni uważają, że jest to w rzeczywistości dotacja celowa.

Pełna treść artykułu dostępna jest w programie LEX dla Samorządu Terytorialnego>>>

@page_break@

Rozstrzygnięcie tej kwestii ma podstawowe znaczenie dla jednostek samorządu terytorialnego (gmin uzdrowiskowych) szczególnie w zakresie celu, rozliczania dotacji uzdrowiskowej
i kontroli sposobu wydatkowania środków pochodzących z dotacji.

W prawie finansowym, definicję dotacji zawiera art. 126 ustawy z 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie z tą definicją, dotacje są to podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych przeznaczone na podstawie tej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych.

Charakter dotacji uzdrowiskowej.

Należy zauważyć, że zadania wskazane w art. 46 ustawy uzdrowiskowej, na ogół mieszczą się w zakresie działania gminy określonych w przepisach art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, choć niewątpliwie mają szerszy wymiar. Trudno byłoby bowiem doszukać się w ustawie o samorządzie terytorialnym takich zadań jak wymienione w art. 46 ustawy uzdrowiskowej.

Ustawa uzdrowiskowa w art. 49 mówi wprost, że dotacja uzdrowiskowa przysługuje gminie która realizuje zadania określone w art. 46 ustawy[10]. Zgodzić się w tym miejscu należy, że dotacja uzdrowiskowa realizuje nie tylko funkcję finansowania zadań własnych, ale zawiera także funkcję bodźcową, która z punktu widzenia podziału zasobów publicznych pomiędzy administrację rządową, a samorządową jest funkcją drugorzędną[11]. A zatem jeżeli tak, to nie powinna ona ograniczać funkcji finansowania zadań. Ponadto wskazać należy, że dotacja z budżetu państwa nie jest właściwą formą finansowania zadań własnych, na co powszechnie zwraca się uwagę w literaturze przedmiotu[12]. Pomimo tych zastrzeżeń, ustawa uzdrowiskowa w art. 49 jasno określa ten rodzaj dochodu gminy uzdrowiskowej przeznaczonej na finansowanie zadań wymienionych w art. 46 ustawy uzdrowiskowej, jako dotację.

Jednakże art. 49 ustawy uzdrowiskowej, stanowiący podstawę materialną przyznania dotacji, ani wydane na jego podstawie Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 czerwca 2006 r. w sprawie trybu i terminów ustalenia oraz przekazania dotacji z budżetu państwa gminie uzdrowiskowej nie precyzują szczególnych zasad rozliczania tej dotacji. Także zakres przedsięwzięć wymienionych w art. 46 ustawy umożliwiający przede wszystkim realizację zadań o charakterze inwestycyjnym, majątkowym oraz sposób obliczenia wysokości środków, określony termin jej przekazywania, nie wskazuje na dotacyjny charakter przyznawanych
z budżetu państwa środków, ale raczej na charakter subwencyjny tej operacji finansowej. Tym niemniej brak jest podstaw, aby uznać ten dochód gmin uzdrowiskowych za subwencję, o której mowa w art. 167 ust. 2 Konstytucji czy też w odpowiednich przepisach ustawy
o finansach publicznych. A zatem należy rozważyć jaka to jest dotacja oraz czy do tej dotacji mogą mieć zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy o finansach publicznych, w zakresie odnoszącym się do zasad dotyczących trybu jej przyznawania, rozliczania, terminów
i nadzoru.

(…)

Pełna treść artykułu dostępna jest w programie LEX dla Samorządu Terytorialnego>>>


Przypisy:

[1] Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, (j. t. Dz. U. z 2012 r. poz. 651)
[2] Art. 46 ustawy uzdrowiskowej z 2005 r. określa zadania, które gmina ma realizować z dotacji uzdrowiskowej
[3] Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych . (j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 885)
[4] Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U.2010.80.526 j.t.
z późn.zm. )
[5] Zob. szerzej na ten temat; E. Ruśkowski, J. M. Salachna, Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, ABC 2004
[6] Art. 46. Ustawy uzdrowiskowej z 2005 r. stanowi, że „Gmina uzdrowiskowa oraz gmina posiadająca status obszaru ochrony uzdrowiskowej, poza zadaniami przewidzianymi przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym, realizuje zadania własne związane z zachowaniem funkcji leczniczych uzdrowiska,…(…).
[7] Zob. A. Niezgoda, Modyfikacja zakresu działania gmin uzdrowiskowych oraz posiadających status obszaru ochrony uzdrowiskowej a podział zasobów, [w:]Podział zasobów publicznych między administrację rządową
i samorządową, Lex 2012,
[8] Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 czerwca 2006 r. w sprawie trybu i terminów ustalenia oraz przekazania dotacji z budżetu państwa gminie uzdrowiskowej (Dz.U. Nr 103 poz. 705).
[9] Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 9 czerwca 2006 r. w sprawie trybu….(…).
[10] Art. 49 ust. 1 „ Gmina uzdrowiskowa realizująca zadania, o których mowa w art. 46, otrzymuje dotację z budżetu państwa w wysokości równej wpływom z tytułu opłaty uzdrowiskowej pobranej w uzdrowisku w roku poprzedzającym rok bazowy w rozumieniu ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.”
[11] A. Niezgoda, Podział zasobów… s.
[12] Tamże,