Utrzymywanie zwierząt domowych, w tym psów, nie jest zbyt szczegółowo regulowane przepisami prawa - przede wszystkim szczątkowe są powszechnie obowiązujące uregulowania ustawowe. Aby zapewnić porządek i bezpieczeństwo na swoim terenie gminy niekiedy usiłują wprowadzać swoje własne rozwiązania dotyczące warunków utrzymywania psów, takie jak konieczność oznaczenia psa czy wpisania go do rejestru. Czy są to działania dopuszczalne przez prawo i czy można nakładać takiego rodzaju obowiązki na posiadaczy psów? Odpowiedzi na to można poszukać zwłaszcza w orzecznictwie sądowym.

Do obowiązkowych zadań własnych gmin z zakresu utrzymania czystości i porządku należy m. in. określanie wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych (art. 5 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach . Wykonanie tego obowiązku następuje w uchwalanym na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulaminie utrzymania czystości i porządku - jednym z jego elementów jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ). Aby stwierdzić jakie możliwości prawodawcze ma gmina, tj. jakie obowiązki może nałożyć na posiadaczy psów należy przeprowadzić szczegółową analizę tego przepisu, uwzględniając zwłaszcza cel jakiemu mają służyć te regulacje.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, iż regulamin utrzymania czystości i porządku określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Z takiego brzmienia przepisu wynika wprost kilka istotnych kwestii:
- rada określa zasady utrzymania czystości i porządku, wobec czego musi skupić się na zapewnieniu czystości i porządku, a pominąć (co do zasady) kwestie np. estetyki, kontroli przestrzegania przepisów regulaminu itp.;
- ta część regulaminu kierowana jest do osób utrzymujących zwierzęta domowe, zatem przepisy uchwały nie mogą być kierowane do innych podmiotów; uchwała rady gminy nie może rozszerzać kręgu podmiotów, do których jest kierowana, bowiem wynika to z przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ;
- regulamin ma dotyczyć utrzymywania zwierząt domowych - ustawa o utrzymaniu czystości nie definiuje tego pojęcia, zatem należy zaczerpnąć je z ustawy o ochronie zwierząt , gdzie jako zwierzęta domowe traktuje się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza; do zwierząt domowych nie należą wobec tego np. gołębie (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r. II SA/Go 392/08, LEX nr 519115);
- celem regulacji gminnej ma być po pierwsze ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, a po drugie ochrona przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; zakres gminnej regulacji musi te cele uwzględniać i nie może poza nie wychodzić; oznacza to, że rada gminy nie może podejmować takich przepisów, tj. ustanawiać takich obowiązków posiadaczy psów, które nie będą miały za cel którejś z powyższych wartości.

Wobec powyższych uwag powstaje poważna wątpliwość czy nakładanie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe takich obowiązków jak rejestracja czy trwałe oznakowanie psów mieści się w powyższym upoważnieniu i czy rada gminy może takie obowiązki nałożyć, a jeśli tak, to jak powinna wyglądać taka regulacja. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych kwestia ta była już poruszana.

Przeciwko możliwości wprowadzania powyższych obowiązków wypowiedział się m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (wyrok z dnia 19 września 2008 r. II SA/Lu 485/08, LEX nr 475237), który stwierdził, iż z przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można wyprowadzić upoważnienia dla gminy do wprowadzenia obowiązku rejestracji psów. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (wyrok z dnia 20 maja 2010 r. II SA/Łd 149/10, LEX nr 674632), który wprost stwierdził, iż w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie można doszukać się upoważnienia do nakładania na osoby utrzymujące psy obowiązków polegających na znakowaniu psa poprzez wszczepienie mikro czipa (określającego numer identyfikacyjny zwierzęcia) celem jego identyfikacji. Takie uregulowanie z całą pewnością nie wypełnią dyspozycji ustawowej art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach , gdyż niewątpliwie nie wprowadza to ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi i nie ogranicza zanieczyszczenia terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Analogiczną argumentacją posłużył się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyrokach: z dnia 7 kwietnia 2009 r. II SA/Op 62/09, LEX nr 509623 oraz z dnia 6 lipca 2010 r. II SA/Op 319/10, LEX nr 674334.

@page_break@

 

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną od ostatniego z przywołanych wyroków (wyrok z dnia 21 grudnia 2010 r. II OSK 2171/10, niepublik.) przyjął pogląd, iż nałożenie obowiązków trwałego oznakowania oraz rejestracji psów nie chroni w sposób bezpośredni przed zagrożeniem czy uciążliwością dla ludzi, ani nie chroni też bezpośrednio żadnego miejsca przed zanieczyszczeniem przez psa. Umożliwia jednak sprawną identyfikację opiekuna odpowiedzialnego za psa, a w konsekwencji pozwala na skuteczne egzekwowanie obowiązujących na danym terenie zasad. W wymiarze ogólnym ma to zatem charakter prewencyjny, a działania o takim charakterze wpływać mogą w sposób efektywny na zapewnienie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Nie każdy jednak obowiązek, którego realizacja temu celowi służy, może być ustanowiony aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach . W konsekwencji sąd uznał, że art. 4 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wyklucza ustalenia obowiązków prewencyjnych, pod warunkiem jednak, że regulacja pozostawać będzie w granicach upoważnienia ustawowego i nie będzie sprzeczna z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami. W dalszej części uzasadnienia NSA podkreślił jednak, iż regulacja polegająca na wprowadzeniu do zapisów regulaminu czystości i porządku w gminie obowiązków implantacji psom mikroczipów i zgłaszania wszelkich zmian w stanie posiadania psa wykracza poza właściwy zakres normowania i ingeruje w materie regulowane innymi aktami powszechnie obowiązującego prawa.

Z kolei nieco inny pogląd przyjął NSA w wyroku z dnia 27 października 2010 r. (II OSK 1568/10, LEX nr 746647), gdzie w uzasadnieniu można przeczytać, iż redakcja art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia do tak zawężającej interpretacji tego przepisu, aby całkowicie wykluczone było ustalenie obowiązków profilaktycznych, uprzednich, jak i następczych - oczywiście pod warunkiem, by nie były to dyrektywy postępowania wykluczone przez inne przepisy powszechnie obowiązujące oraz by takie obowiązki były proporcjonalne do celu, jakiemu art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma służyć. Punktem odniesienia czyli dobrem chronionym przez cytowany przepis jest czystość terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie ma powodów, aby akceptować wyłącznie działania prawodawcze rady gminy mające za przedmiot sam tylko nadzór nad psem w miejscu publicznym. W konsekwencji NSA nie wykluczył możliwości nałożenia obowiązku oznakowania i rejestracji psa w regulaminie utrzymania czystości i porządku.

Podsumowując powyższe rozważania należy przychylić się do dominującego w orzecznictwie poglądu o niedopuszczalności wprowadzania trwałego oznakowania psów oraz ich rejestracji w regulaminie utrzymania czystości i porządku. Wprowadzenie takich regulacji zdecydowanie wykracza poza zakres tego aktu prawa miejscowego. Cele regulacji, do której rada gminy została upoważniona w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach , są w tym przepisie określone i regulacje podjęte przez radę muszą bezpośrednio służyć wykonaniu tych celów. Rejestracja i oznakowanie psów mogą służyć jedynie pośrednio urzeczywistnieniu tych celów, przez co są niedopuszczalne. Powszechnie przyjmowana zasada zawężającej interpretacji upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego stoi na przeszkodzie zbyt szerokiemu określeniu uprawnień gminy do konstruowania treści regulaminu. Zwrócić też należy uwagę na istniejące regulacje dotyczące rejestrów zwierząt - istnieją one choćby na mocy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 ze zm.) . Oznacza to, iż ustawodawca ma świadomość konieczności prowadzenia rejestrów wybranych zwierząt, a jednocześnie nie wprowadził obowiązku lub możliwości prowadzenia przez jakiekolwiek organy administracji publicznej prowadzenia rejestru psów. Z tego faktu wynika, iż rada gminy, ani żaden inny organ administracji, nie ma możliwości wprowadzania takich rejestrów. Warto zwrócić uwagę, iż na utrzymywanie psa lub prowadzenie hodowli psów rasy uznawanej za agresywną wymagane jest zezwolenie (wydawane przez organ wykonawczy gminy w drodze decyzji administracyjnej), ale ustawodawca nie wprowadził obowiązku oznakowania tych psów, ani nie wprowadził również żadnego rejestru tych psów lub rejestru wydanych zezwoleń. Ponadto, na co zwracały również uwagę sądy administracyjne, prowadzenie rejestru psów oznacza konieczność ujawniania przez osoby rejestrujące posiadanie psa danych osobowych, do czego niezbędne jest wyraźne upoważnienie ustawowe, którego brakuje w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach .

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.)
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.)
Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 ze zm.)