Właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu mogą otrzymać decyzję organu wykonawczego gminy o ustaleniu opłaty adiacenckiej z uwagi na wzrost jego wartości, spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej. Nie dziwi odwoływanie się od decyzji w tej sprawie. Kontrola decyzji dotyczących wymierzania opłat adiacenckich prowadzi często do jej uchylenia. Autor analizuje popełniane błędy, zwłaszcza w odniesieniu do nieruchomości uzbrajanych nowymi urządzeniami (sieciami) wodociągowymi i kanalizacyjnymi, podkreślając, że brak uchwał i wadliwe decyzje uszczuplają dochody gmin o miliony złotych.

Opłaty adiacenckie w budżecie gminy w praktyce stanowią niewielki udział. Jednak nie jest to powód, aby odstępować od ich naliczania, ponieważ ratio legis przepisów jest właśnie częściowe odzyskanie nakładów ponoszonych przez gminę, a skoro publiczne pieniądze zostały zainwestowane w uzbrojenie terenu, to gmina ma prawo i obowiązek pobierać opłaty z tytułu wzrostu wartości gruntów. Opłaty mają rekompensować częściowo koszty działania gminy, wywołujące wzrost wartości nieruchomości, które zostały poniesione przez państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego[1].

Zakres rozważań dotyczy głównie rozdziału 7 „Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej” ustawy o gospodarce nieruchomościami [2] oraz licznego orzecznictwa. Opłata adiacencka to m.in. opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi (art. 4 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami ).

Jeżeli właściciel oraz użytkownik wieczysty gruntu (dalej: właściciel), zgodnie z art. 144 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami , otrzyma nagle decyzję o obowiązku zapłaty opłaty adiacenckiej, konkretnej kwoty pieniędzy w określonym terminie, to im większa wysokość opłaty i im mniejsze możliwości jej zapłaty lub większa świadomość prawna, tym częściej właściciel skorzysta z możliwości odwołania się po to przynajmniej, aby jeszcze przez jakiś czas decyzja była nieprawomocna i by opóźnić datę zapłaty (opóźnienie zapłaty o 6 miesięcy to realnie o 2–3% niższa opłata, bo takie odsetki można uzyskać od tej kwoty w półrocznej lokacie w banku). Z tego powodu orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące opłat adiacenckich jest bogate.

Według kontroli przeprowadzonej w 2007 r. przez NIK (będącej w dużej mierze inspiracją do niniejszego artykułu) w zakresie 204 decyzji nakładających obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej, wobec których złożono odwołania, w przypadku 97 decyzji – 47,5% zostało z różnych przyczyn uchylonych przez SKO lub organy wykonawcze gminy[3]. Analizując orzecznictwo, podjąłem próbę wykazania najistotniejszych błędów popełnianych przez organy gminy, przy czym nie jest to wyliczenie wyczerpujące.

1. Niepodjęcie uchwały (uchwalenie zerowej stawki procentowej)

Niepodjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej to naruszenie prawa. Przepis art. 146 ust. 2 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami został sformułowany jednoznacznie i kategorycznie: „(...) wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały”. Można uznać, że w niektórych sytuacjach – wyjątkowo – podjęcie uchwały byłoby bezprzedmiotowe. Dotyczy to tych gmin, w których wprawdzie urządzenia infrastruktury technicznej zostały zbudowane, lecz nie korzystano z wymienionych w ustawie czterech źródeł środków publicznych. Przykładowo, sieci wodociągowe i kanalizacyjne buduje spółka ze 100% udziałem gminy i wyłącznie ze środków uzyskanych z taryfy oraz z kredytu bankowego. Nie zostały tam zaangażowane środki publiczne wymienione w art. 143 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami

Jednak do uznania, że nastąpiło wydatkowanie środków publicznych, cała inwestycja nie musi być pokryta w 100% z tych środków ani nawet w połowie. Wystarczy sam „udział”, czyli część kosztów.

A zatem gminy nie mogą dobrowolnie rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, zaś „ustalenie stawki procentowej opłaty adiacenckiej w wysokości 0% stanowi rezygnację ze źródła dochodów gminy określonego w ustawie i jest zatem obejściem przepisów konstytucyjnych i ustawy o gospodarce nieruchomościami”[4].

2. Brak współpracy z przedsiębiorstwem sieciowym

Można jednak wyobrazić sobie sytuację, że gmina będzie w błędnym przeświadczeniu, iż takie publiczne środki nie zostały zainwestowane. Jeśli bowiem z budżetu gminy wydatkowane są środki na infrastrukturę, wówczas gmina ma o tym wiedzę. Natomiast z pozagminnych środków publicznych mogą korzystać i korzystają także prywatne przedsiębiorstwa przesyłowe lub wytwórcze działające w np. w elektroenergetyce, gazownictwie[5], ciepłownictwie[6] itd., które niekoniecznie zawsze współdziałają z gminami, czego przykładem jest kulejące od 12 lat planowanie energetyczne w gminach. Zgodnie z art. 148b ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami „właściwe podmioty” (przedsiębiorstwa energetyczne, wodociągowe) są obowiązane udzielać organom gminy informacji o ustaleniu, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, wystarczające do ustalenia tej opłaty. Prawdopodobnie przedsiębiorstwa z własnej inicjatywy nie prześlą takich informacji gminie, zaś gmina niekoniecznie będzie regularnie ich żądać od wszystkich tych podmiotów. Jeżeli zażąda, to nie gwarantuje to otrzymania szybkiej odpowiedzi (brak sankcji) oraz odpowiedzi rzetelnej. Stąd brak pełnej wiedzy w gminie, zwłaszcza dużej, w zakresie istnienia przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej (podjęcia uchwały, wydania decyzji) wydaje się prawdopodobny. Ponieważ to gmina podejmuje uchwały, na niej spoczywa inicjatywa sprawdzenia, czy istnieją przesłanki do podjęcia uchwały w sprawie ustalenia opłat adiacenckich, i to bez zbędnej zwłoki, czyli wręcz z odpowiednim wyprzedzeniem, bowiem zgodnie z obowiązującą od 2007 r. treścią art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami [7] w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej już powinna obowiązywać odpowiednia uchwała rady gminy, aby decyzja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) mogła zostać skutecznie wydana. Praktycznym wyjściem z tej sytuacji jest natychmiastowe podjęcie stosownej uchwały w tych gminach, w których jeszcze jej nie podjęto, a najpóźniej po uzyskaniu wiedzy, że środki publiczne zostały zaangażowane.

3. Naruszenia kodeksu postępowania administracyjnego

Zaniechanie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej jest ryzykowne, a przesłanki do takiego zaniechania powinny być udokumentowane. Wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie opłaty adiacenckiej, na podstawie art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami , następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, organ wykonawczy gminy nie ma bowiem obowiązku wszczęcia postępowania zmierzającego do jej ustalenia[8]. I słusznie, ponieważ niecelowe jest wszczęcie postępowania, jeśli byłaby przesądzona kwestia późniejszego jego umorzenia z urzędu. Natomiast w gminie, w której stosowna uchwała została podjęta i występowały przesłanki uzasadniające naliczenie opłaty, nieprawidłowością byłoby pozbawienie się możliwości uzyskania dochodów z opłaty. Zaniechanie musi być uzasadnione konkretnymi okolicznościami, do których zalicza się głównie poparty operatem szacunkowym brak wzrostu wartości nieruchomości.

Naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego[9] mogą dotyczyć całej procedury i choć w konkretnej sprawie może być dyskusyjne, czy np. wójt wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego ), doświadczenia praktyczne autora, jako administratywisty, pozwalają wytknąć naruszenia przepisów art. 61 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego , ponieważ są one oczywiste i powodują możliwość skutecznego wzruszenia decyzji.

Postępowanie w sprawie ustalenia opłat adiacenckich wszczyna się z urzędu. Dniem wszczęcia postępowania jest pierwsza czynność względem strony, o której stronę powiadomiono, a jest nią z reguły zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego ). Według analizy NIK w badanej grupie w 27% ogółu decyzji nie zawiadomiono strony o wszczęciu z urzędu postępowania w tej sprawie[10]. Sankcją jest tu możliwość wzruszenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego ), gdyż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu[11]. Dodatkowo przepis materialny art. 147 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia za koniecznością umożliwienia udziału stronie w postępowaniu: właściciel powinien mieć możliwość wystąpienia w trakcie postępowania o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty roczne płatne w okresie do 10 lat, a w razie pozytywnego rozstrzygnięcia tej kwestii warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o ustaleniu opłaty. Gdyby pierwszym dokumentem w sprawie była otrzymana decyzja, wówczas właściciel nieruchomości byłby pozbawiony możliwości złożenia takiego wniosku.

Z kolei zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego ) nakłada na wójtaobowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od tej zasady może wystąpić tylko w przypadku zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego bądź groźby niepowetowanej szkody materialnej. Kodeks traktuje ten obowiązek jako prawo do wypowiedzenia „ostatniego słowa”. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym mu prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego

Naruszenie omawianej zasady jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Wprawdzie postępowanie toczy się z udziałem tylko jednej strony, lecz akta zawierają dokumenty nieznane stronie, np. operat szacunkowy oraz ewentualnie np. notatki służbowe rzeczoznawcy czy protokół z wizji lokalnej. WSA uznał, że skoro zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, to z zawiadomienia, wydanego na podstawie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego , powinna wynikać możliwość złożenia wniosku o rozłożenie na raty płatności opłaty adiacenckiej[12].

                                     CZYTAJ DALEJ>>>>

Przydatne materiały:
 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.)