Mateusz Dróżdż
Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Gospodarczego Uczelni Łazarskiego oraz radcą prawnym w Warszawie
Rozwiązanie stowarzyszenia przez sąd na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora w świetle prawa o stowarzyszeniach
Artykuł ukazał się w miesięczniku Przegląd Prawa Handlowego 10/2015>>>
Instytucja rozwiązania stowarzyszenia na wniosek organu nadzoru lub prokuratora została zawarta m.in. w ustawie – Prawo o stowarzyszeniach[1]. Interpretacja przepisów umożliwiających rozwiązanie stowarzyszenia powoduje w doktrynie wiele zastrzeżeń. Linia orzecznicza w tym przedmiocie jest także niejednolita. Z tych powodów instytucja rozwiązania stowarzyszenia jest bardzo rzadko wykorzystywana w praktyce. Dodatkowo niektórzy komentatorzy wskazują, że przepisy te wymagają de lege ferenda zmian.
1. Wprowadzenie
Zgodnie z art. 58 ust. 3 Konstytucji RP[2] formy nadzoru nad stowarzyszeniami określa ustawa. Ingerencja państwa w ich działalność, a tym samym w korzystanie z konstytucyjnego prawa wolności zrzeszania się, została określona przez ustawodawcę przede wszystkim w prawie o stowarzyszeniach.
Nadzór ogólnie oznacza takie ukształtowanie kompetencji, w którym organ nadzorujący ma łącznie uprawnienia kontrolne oraz możliwość podjęcia prawem przewidzianych środków wiążących nadzorowanego lub możność bezpośredniego wzruszenia jego aktów[3]. Nadzór nie oznacza jednak uprawnienia do określania linii postępowania[4], co w przypadku stowarzyszeń, których liczba stale rośnie[5], ma ogromne znaczenie.
Ustawa składa się siedmiu rozdziałów, a jeden z nich dotyczy nadzoru nad stowarzyszeniami. Wśród środków nadzoru należy wyróżnić te, które mogą być użyte przez sąd lub organ nadzoru[6]. Część z nich może być także zastosowana na wniosek prokuratora. W piśmiennictwie wskazuje się, że organ nadzoru ani sąd nie mogą stosować innych środków niż te określone w prawie o stowarzyszeniach[7]. Należy jednak podkreślić, że np. poszczególne uprawnienia prokuratora wobec stowarzyszenia przysługują mu na podstawie ustawy o prokuraturze[8].
Środki zawarte w prawie o stowarzyszeniach powinny być stosowane zgodnie z wypracowaną w doktrynie, na podstawie art. 31 Konstytucji RP, zasadą proporcjonalności[9]. Zgodnie z nią podmioty sprawujące nadzór powinny podejmować takie środki, które są właściwe, tj. gdy pozwalają one na osiągnięcie celu określonego miarą interesu publicznego, konieczne, gdy organ nie ma możliwości podjęcia innych działań mniej uciążliwych dla nadzorowanego, oraz umiarkowane, gdzie podjęte środki nadzoru stanowią adekwatną karę za popełniony czyn[10].
Katalog środków nadzoru został ustanowiony m.in. w art. 25 pr. stow., gdzie przyznano określonym podmiotom dwa generalne uprawnienia[11]. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru może żądać dostarczenia przez zarząd stowarzyszenia, w wyznaczonym terminie, odpisów uchwał walnego zebrania członków (zebrania delegatów), a także żądać od władz stowarzyszenia niezbędnych wyjaśnień[12]. W art. 28 pr. stow. wskazano, że w przypadku pewnych naruszeń statutu, w zależności od rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości, organ nadzoru m.in. może wystąpić o ich usunięcie w określonym terminie oraz udzielić ostrzeżenia władzom stowarzyszenia. Artykuł 29 pr. stow. stanowi, że sąd, na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora, może: udzielić upomnienia władzom stowarzyszenia, uchylić niezgodną z prawem lub statutem uchwałę stowarzyszenia oraz rozwiązać stowarzyszenie, gdy jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie prawa albo postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem. Zgodnie z art. 31 pr. stow. na wniosek organu nadzorującego sąd wydaje postanowienie o rozwiązaniu stowarzyszenia, gdy m.in. nie ma ono odpowiedniej liczby członków.
2. Rozwiązanie stowarzyszenia
2.1. Uwagi ogólne
Rozwiązanie stowarzyszenia jest środkiem nadzoru najrzadziej stosowanym w praktyce. Jego kształt także w doktrynie wzbudza pewne wątpliwości[13], tym bardziej że orzecznictwo na temat tej problematyki nie jest obszerne. Rozwiązanie stowarzyszenia jest ostatecznym środkiem nadzoru, który może być orzeczony wyłącznie przez sąd, i prowadzi do likwidacji stowarzyszenia. Przesłanki umożliwiające rozwiązanie tego podmiotu można podzielić na dwie kategorie. Pierwsze z nich są związane z działalnością stowarzyszenia[14], natomiast drugie wynikają z braków formalnych uniemożliwiających realizację zadań stowarzyszenia[15].
W tej pierwszej sytuacji stowarzyszenie można rozwiązać wyłącznie w sytuacji, jeżeli jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naruszanie prawa albo postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem. Organem orzekającym w tej sprawie jest sąd, który nie może wydać postanowienia o rozwiązaniu stowarzyszenia z własnej inicjatywy[16].
Druga grupa przesłanek została określona w art. 31 pr. stow. Sąd w takim przypadku może rozwiązać stowarzyszenie, gdy liczba jego członków zmniejszyła się poniżej liczby członków wymaganych do jego założenia lub gdy stowarzyszenie nie ma przewidzianych w ustawie władz i brak warunków do ich wyłonienia w okresie nie dłuższym niż rok.
2.2. Legitymacja czynna do wystąpienia o rozwiązanie stowarzyszenia
Z uprawnień wskazanych w art. 28 pr. stow. mogą skorzystać uprawnione organy nadzoru oraz prokurator. Nadzór nad stowarzyszeniami sprawują organy administracji określone w art. 8 ust. 5 pr. stow. Są nimi: wojewoda właściwy ze względu na siedzibę stowarzyszenia – w zakresie nadzoru nad działalnością stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego, oraz starosta właściwy ze względu na siedzibę stowarzyszenia – w zakresie nadzoru nad stowarzyszeniami innymi niż stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego[17].
Uprawnienia z art. 31 pr. stow. dotyczą tylko organu nadzorującego. Nadzór ten nie jest prowadzony m.in. przez prokuratora[18]. Jest to o tyle uzasadnione, że wojewoda lub starosta prowadzą bieżącą kontrolę nad stowarzyszeniem i stąd powinni oni mieć określoną wiedzę na temat jego działalności.
2.3. Przesłanki rozwiązania stowarzyszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 pr. stow.
Aby rozwiązać stowarzyszenie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 pr. stow., kumulatywnie muszą być spełnione dwie przesłanki[19]. Po pierwsze, jak zostało to już wcześniej wskazane, działalność stowarzyszenia musi wykazywać rażące lub uporczywe naruszanie prawa albo postanowień statutu. Po drugie, w takiej sytuacji nie powinna istnieć możliwość przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub ze statutem[20]. Ocena tych przesłanek ma miejsce z punktu widzenia kryterium legalności, tj. zgodności jego działalności z przepisami prawa lub statutu, bez wkraczania w merytoryczną ocenę tej działalności[21].
Należy jeszcze wskazać, że prawo o stowarzyszeniach zawiera sformułowanie „naruszanie postanowień statutu”, a przecież zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, które zostały uregulowane w załączniku do rozporządzenia w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”[22], użycie liczby pojedynczej oznacza także liczbą mnogą. Wykorzystanie w tym przypadku przez ustawodawcę terminu w liczbie mnogiej wskazuje na zamiar normowania sytuacji naruszenia przynajmniej dwóch postanowień statutu[23].
Rażące naruszenie może dotyczyć jakichkolwiek norm prawnych wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa lub statutu stowarzyszenia. W pierwszym przypadku mogą być to normy zawarte zarówno w ustawach, jak i np. w aktach prawa miejscowego. Rażące naruszenie prawa lub statutu oznacza, że sytuacja ta musi być bezsporna, oczywista czy chociażby niewątpliwa. Natomiast uporczywe naruszanie norm prawnych powinno występować wielokrotnie, powtarzalnie oraz systematycznie. Ze względu na to, że ustawodawca zastosował w tym przepisie spójnik „lub”, należy wskazać, iż wystarczy przesłanka, gdy naruszanie określonych norm prawnych ma charakter np. wyłącznie uporczywego.
Część komentatorów uważa, że naruszenia te muszą się odnosić do działalności całego stowarzyszenia, a nie tylko poszczególnych organów[24]. Inni wskazują jednak, że dotyczy ona działalności wyłącznie jego organów[25]. Bazując przede wszystkim na wykładni literalnej oraz systemowej, należy stwierdzić, że art. 29 ust. 1 pkt 3 pr. stow. dotyczy działalność całego stowarzyszenia, ponieważ w art. 29 ust. 2 pr. stow. ustawodawca podkreślił wprost, iż sąd ma możliwość zawieszenia zarządu. Gdyby ustawodawca w poprzednim artykule chciał wskazać, że chodzi o organy stowarzyszenia, to użyłby nazwy odpowiedniego organu, tak jak w ust. 2. Czynności te mogą być podejmowane przez poszczególne osoby, ale muszą one dotyczyć działalności stowarzyszenia (tej przewidzianej np. w statucie lub rzeczywiście wykonywanej). Przykładowo, członek zarządu lub komisji rewizyjnej, jeżeli przekazuje określone środki pieniężne stowarzyszenia, finansując tym samym nielegalne zorganizowanie bójki przez kibiców, narusza odpowiednie postanowienia prawa i statutu stowarzyszenia. Inny przykład może stanowić zawarcie określonej czynności prawnej, np. sprzedaż przez członka stowarzyszenia pamiątek, które zostały wyprodukowane za pieniądze stowarzyszenia, a które propagują faszystowski lub inny totalitarny ustrój państwa. Samo jednak zachowanie członka stowarzyszenia, które nie jest związane z jego działalnością (np. nie wiąże się z wykonaniem przyjętego „nieformalnie” przez stowarzyszenie programu), nie może być uznane za działanie „w jego imieniu i na jego rzecz” (np. nie będzie zachowaniem związanym z działalnością stowarzyszenia sytuacja, gdy jego członek z własnej woli w trakcie dyskoteki czy też koncertu narusza przepisy imprezy masowej).
W praktyce pojawił się problem, czy działanie indywidualne członków stowarzyszenia może oznaczać spełnienie przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 pkt 3 pr. stow. np. w sytuacji, gdy poszczególni członkowie stowarzyszenia zostali skazani wyrokiem karnym w indywidualnych sprawach, niezwiązanych z działalnością stowarzyszenia[26]. Podmioty, wobec których toczą się postępowania w sprawach o wykroczenia lub karne, albo też odpowiednie postępowanie cywilne, mogą być – co do zasady – członkami stowarzyszenia. Sytuacja ta dotyczy także osób skazanych czy też ukaranych odpowiednimi wyrokami[27]. W prawie o stowarzyszeniach nie ma norm jak te ustanowione np. w kodeksie spółek handlowych[28] (art. 18 § 2 k.s.h.), które zabraniałyby m.in. zasiadania w zarządzie osobom skazanym za określone przestępstwa.
Takie ograniczenia mogą być zawarte w odpowiednich postanowieniach statutu. Ze względu na to, że prawo o stowarzyszeniach nie reguluje tej kwestii, bardzo często w statutach stowarzyszeń zabrania się przynależności do nich osobom, o których była mowa we wcześniejszym akapicie[29]. Wtedy przyjęcie takiego członka stowarzyszenia jest niezgodne z normami wewnętrznymi stowarzyszenia[30].
Dlatego też należy stwierdzić, że członkostwo w stowarzyszeniu m.in. osób skazanych (w tym ukaranych za wykroczenia) jest być może w wielu przypadkach nieodpowiednie z moralnego punktu widzenia[31], chociaż nie jest ono a priori zakazane przez prawo o stowarzyszeniach (inna sytuacja ma miejsce, jeżeli np. w statucie stowarzyszenia zawarto odpowiednie postanowienia, a zarząd uchwałą przyjmuje takie osoby do stowarzyszenia, albo gdy zakaz udziału w stowarzyszeniu jest orzeczony przez sąd karny w ramach środka karnego). Stąd też zachowanie członka stowarzyszenia może stanowić ewentualną przesłankę rozwiązania tego podmiotu tylko wtedy, gdy było ono wykonywane jako działalność stowarzyszenia, do której należy zaliczyć zarówno czynności prawne, jak i czynności faktyczne.
Druga przesłanka z art. 29 ust. 1 pkt 3 pr. stow.[32] oznacza sytuację, gdy stowarzyszenie pomimo upomnienia lub podjęcia innych działań przez organ nadzorczy działa dalej sprzecznie z prawem lub statutem i nie zamierza tego zmienić[33], przez co nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem. Przykładowo, przesłankę tę spełnia sytuacja, gdy starosta wzywa zarząd stowarzyszenia do zaprzestania finansowania koncertów propagujących totalitarny ustrój państwa, a mimo to kontynuuje ono tego rodzaju działalność. Innym przykładem może być ponowna reprezentacja przez zarząd stowarzyszenia w czynnościach prawnych lub faktycznych mających na celu popełnienie przestępstwa, pomimo wcześniejszego upomnienia przez starostę, który jej zakazał. Należy jednak podkreślić, opierając się przede wszystkim na wykładni literalnej, że nie zawsze niezbędne będzie wystosowanie odpowiedniego upomnienia[34]. Warunkiem sine qua non jest w tym przypadku brak warunków – zarówno prawnych, jak i faktycznych – które pozwoliłyby na przywrócenie działalności zgodnej z prawem lub statutem.
Wniosek o rozwiązanie stowarzyszenia rozpoczyna postępowanie nieprocesowe. Postanowienie takie sąd może wydać wyłącznie po przeprowadzeniu rozprawy. Rozpoznając wniosek o rozwiązanie stowarzyszenia, sąd[35] może zobowiązać władze stowarzyszenia do usunięcia nieprawidłowości w określonym terminie i zawiesić postępowanie. W przypadku bezskutecznego upływu terminu sąd – na wniosek organu nadzorującego lub z własnej inicjatywy – podejmie zawieszone postępowanie. Co więcej, sąd jest uprawniony, na wniosek[36] lub z własnej inicjatywy, wydać zarządzenie tymczasowe o zawieszeniu w czynnościach zarządu stowarzyszenia, wyznaczając przedstawiciela do prowadzenia bieżących spraw stowarzyszenia.
2.4. Przyczyny rozwiązania stowarzyszenia na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 pr. stow. w praktyce
Przesłanki wskazane przez ustawodawcę w art. 29 ust. 1 pkt 3 pr. stow. są nieostre i niejednoznaczne, stąd pomocna w ich interpretacji może być analiza wyroków sądowych wydanych na podstawie tego przepisu. Jednym z najczęściej przytaczanych orzeczeń w tej kwestii jest postanowienie SN z 29.04.2005 r.[37] w sprawie bezprawnego używania adresu uczelni. W sprawie tej stowarzyszenie, pomimo upomnienia organu nadzorującego, używało adresu, który był siedzibą uczelni wyższej (bez jej zgody).
W sprawie rozwiązania stowarzyszenia orzekał także Sąd Apelacyjny w Łodzi[38]. W tym przypadku stowarzyszenie nie podejmowało żadnych uchwał, członkowie nie protokołowali zebrań i nie prowadzili jakiejkolwiek dokumentacji. Pomimo to zarząd pobierał dodatkowe opłaty od osób trzecich i niezależnie od upomnień stowarzyszenie podejmowało dalsze działania niezgodne z prawem.
Rozwiązanie stowarzyszenia przez sąd miało miejsce w jednej ze spraw przed Sądem Rejonowym w Opolu[39]. Przyczyną zastosowania takiego środka nadzoru było, jak wskazał sąd w uzasadnieniu, odwołanie się przez stowarzyszenie do tradycji skrajnie prawicowej organizacji, która głosiła poglądy antysemickie i nawoływała do zmian ustroju na wzór faszystowski. Bezprawne działania stowarzyszenia były potwierdzone m.in. prawomocnymi wyrokami karnymi jej członków za czyny popełnione podczas organizowanych przez nich wydarzeń.
Należy jednak wskazać, że sądy rzadko korzystają z tego uprawnienia. Wielokrotnie postępowania o rozwiązanie stowarzyszenia były umarzane, ponieważ prawo do zrzeszania się stanowi jedną z największych wartości i fundamentalnych wolności w demokratycznym państwie prawa. Często sądy zamiast tego środka nadzoru stosowały środek łagodniejszy niż ten, który wskazano we wniosku. Jednakże wszystkie sprawy prowadzone na podstawie art. 29 pr. stow. dotyczyły ogólnie działalności stowarzyszenia, a nie jej poszczególnych członków.
2.5. Przesłanki rozwiązania stowarzyszenia na podstawie art. 28 pr. stow.
Z wnioskiem o rozwiązanie stowarzyszenia organ nadzorujący może wystąpić na podstawie art. 28 pr. stow. Stanowi on w pewnym zakresie superfluum, gdyż podobnie jak art. 29 ust. 1 pkt 3 pr. stow. wskazuje, że przyczyną wniosku o rozwiązanie może być naruszenie prawa. Drugą przesłanką umożliwiającą wystosowanie takiego żądania jest naruszenie postanowień statutu, ale – odmiennie niż w przypadku art. 29 pr. stow. – wyłącznie w zakresie[40], o którym mowa w art. 10 ust. 1 i ust. 2 pr. stow. Przepis art. 10 ust. 1 pr. stow. wskazuje, że statut określa w szczególności: 1) nazwę stowarzyszenia, odróżniającą je od innych stowarzyszeń, organizacji i instytucji; 2) teren działania i siedzibę stowarzyszenia; 3) cele i sposoby ich realizacji; 4) sposób nabywania i utraty członkostwa, przyczyny utraty członkostwa oraz prawa i obowiązki członków; 5) władze stowarzyszenia, tryb dokonywania ich wyboru, uzupełniania składu oraz ich kompetencje; 6) sposób reprezentowania stowarzyszenia oraz zaciągania zobowiązań majątkowych, a także warunki ważności jego uchwał; 7) sposób uzyskiwania środków finansowych oraz ustanawiania składek członkowskich; 8) zasady dokonywania zmian statutu oraz 9) sposób rozwiązania się stowarzyszenia. Artykuł 10 ust. 2 pr. stow. wskazuje, że stowarzyszenie, które zamierza tworzyć terenowe jednostki organizacyjne, jest obowiązane określić w statucie strukturę organizacyjną i zasady tworzenia tych jednostek.
Należy także podkreślić, że ustawodawca użył sformułowania, iż „działalność stowarzyszenia (…) narusza postanowienia statutu w sprawach, o których mowa w art. 10 ust. 1 i 2” (wszystkie wyróżn. – M.D.). W praktyce chodzi przede wszystkim o sytuacje, w których działalność stowarzyszenia narusza normy wynikające z obligatoryjnych postanowień statutu, a nie o sprawy, które powstały przy realizacji jego postanowień. Poza tym ciężko wyobrazić sobie działalność stowarzyszenia sprzeczną „w sprawie” nazwy stowarzyszenia (co innego, gdyby działalność stowarzyszenia polegała m.in. na bezprawnym wykorzystaniu nazwy innego podmiotu lub skonstruowaniu nazwy niezgodnej z prawem).
Należy zwrócić uwagę, że rodzaj i stopień stwierdzonych nieprawidłowości przesądzają o tym, który środek nadzoru powinien być przez organ zastosowany[41]. W tym przypadku ustawa nie zawiera norm wskazujących na stopniowanie kar. Dlatego też, jeżeli przez swoją działalność stowarzyszenie narusza np. cele określone w statucie, organ nadzoru będzie miał możliwość żądania usunięcia nieprawidłowości, udzielenia ostrzeżenia lub wystąpienia o rozwiązanie stowarzyszenia.
W praktyce może się pojawić problem dotyczący relacji pomiędzy art. 28 a art. 29 ust. 1 pkt 3 pr. stow. W pierwszym przepisie ustawodawca wskazał na każde naruszenie prawa lub odpowiednich postanowień statutu, w drugim zaś na „rażące lub uporczywe naruszanie prawa albo postanowień statutu”. Ze względu na to, że rozwiązanie stowarzyszenia jest najbardziej rygorystycznym środkiem nadzoru, a zgodnie z art. 28 pr. stow. można wystąpić do sądu o zastosowanie środka z art. 29 pr. stow. przy uwzględnieniu „rodzaju i stopnia stwierdzonych nieprawidłowości”, może do niego dojść tylko wówczas, gdy działanie stowarzyszenia jest rażące lub uporczywe i nie ma warunków do przywrócenia jego zgodności z prawem lub statutem[42].
2.6. Przesłanki rozwiązania stowarzyszenia na podstawie art. 31 pr. stow.
Wiele mniej dyskusji w doktrynie powoduje interpretacja art. 31 pr. stow. i wskazanych tam przesłanek rozwiązania stowarzyszenia. W przeciwieństwie do norm zawartych w art. 29 ust. 1 pkt 3 pr. stow., który jest sankcją za naruszenie wymagań stawianych stowarzyszeniu[43], art. 31 pr. stow. przewiduje rozwiązanie tego podmiotu wskutek niespełnienia wymogów formalnych istnienia stowarzyszenia.
Zgodnie z tym przepisem na wniosek organu nadzorującego sąd wydaje postanowienie o rozwiązaniu stowarzyszenia, gdy liczba członków stowarzyszenia zmniejszyła się poniżej liczby członków wymaganych do jego założenia lub stowarzyszenie nie posiada przewidzianych w ustawie władz i nie ma warunków do ich wyłonienia w okresie nie dłuższym niż rok.
Pierwsza przesłanka powinna być interpretowana zgodnie z art. 9 pr. stow., który stanowi, że stowarzyszenie może założyć co najmniej 15 osób. Należy wskazać, że dyspozycją tego przepisu nie jest objęta sytuacja, gdy np. w statucie przewidziano, iż w przypadku pozostania 20 członków stowarzyszenia ulegnie ono rozwiązaniu. Wówczas rozwiązanie stowarzyszenia może nastąpić wskutek podjęcia uchwały przez stowarzyszenie[44].
Drugą przesłankę umożliwiającą rozwiązanie stowarzyszenia stanowi nieposiadanie przewidzianych w ustawie władz i brak warunków do ich wyłonienia w okresie nie dłuższym niż rok. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten dotyczy wyłącznie ustawowych organów, a nie tych dodatkowych, powołanych np. w statucie. Artykuł 11 pr. stow. wymaga, aby stowarzyszenie miało zarząd, walne zebranie członków i organ kontroli wewnętrznej. Należy jednak podkreślić, że w sytuacji, gdy stowarzyszenie nie ma zdolnego zarządu[45], sąd na wniosek organu nadzorującego[46] lub z własnej inicjatywy – jeszcze przed złożeniem wniosku – powinien ustanowić dla niego kuratora. Jest on obowiązany do zwołania w okresie nie dłuższym niż 6 miesięcy walnego zebrania członków (zebrania delegatów) w celu wybrania zarządu. W razie niespełnienia tych wymogów organ nadzorujący powinien złożyć wniosek z art. 31 pr. stow. w celu rozwiązania stowarzyszenia.
Brak warunków do wyłonienia organów ustawowych oznacza sytuację, w której pomimo wcześniejszych działań kuratora nie ma możliwości ich wyboru w ciągu roku od dnia wydania postanowienia przez sąd na podstawie art. 31 pr. stow. Zastosowanie więc tej ostatniej przesłanki jest bardzo ocenne i pozostaje w gestii swobodnego uznania sądu[47].
3. Wnioski końcowe
Rozwiązanie stowarzyszenia jest najrzadziej stosowanym środkiem nadzoru, gdyż wolność zrzeszania się jest podstawowym prawem zagwarantowanym w Konstytucji RP. W praktyce jednak coraz częściej zdarzają się sprawy, w których wnioskuje się o rozwiązanie stowarzyszenia. Obecnie wojewoda lub starosta nie jest władny do rozwiązania stowarzyszenia, a może to uczynić sąd. Biorąc pod uwagę całokształt uprawnień zawartych w prawie o stowarzyszeniach, należy stwierdzić, że organ nadzorujący dysponuje tak naprawdę przede wszystkim środkami kontrolnymi[48].
Przesłanki rozwiązania stowarzyszenia wzbudzają w doktrynie wiele wątpliwości, które w większości dotyczą interpretacji art. 29 pr. stow. Praktyka pokazuje, że procesy o rozwiązanie stowarzyszenia toczą się zazwyczaj w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 31 pr. stow. Znaczna liczba spraw jest inicjowana także na podstawie podjętej przez stowarzyszenie uchwały.
Część komentatorów wskazuje, że normy zawarte w prawie o stowarzyszeniach nie pozwalają na delegalizację stowarzyszeń, których członkowie dopuszczają się naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązujących[49]. Niezależnie od oceny zasadności takiego stanowiska uważam, że ze względu na wątpliwości, jakie pojawiają się w praktyce, ustawa ta w części dotyczącej nadzoru powinna być de lege ferenda zmieniona i dostosowana do istniejącej praktyki.
|
Summary Mateusz Dróżdż Dissolution of association by the court at the request of a supervisory authority or a prosecutor on the basis of the Law on Associations The article presents the issue of dissolution of association at the request of a supervisory authority or a prosecutor, which causes a lot of problems in practice. This article aims to clarify the doubts associated with the aforementioned issue. The paper presents an interpretation of the various provisions of the Law on Associations. The article indicates that provisions of the aforementioned law cause a lot of doubts among legal scholars and for that reason should be clarified in the future by the legislature. |
dr Mateusz Dróżdż
Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Gospodarczego Uczelni Łazarskiego oraz radcą prawnym w Warszawie.[1] Ustawa z 7.04.1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), dalej jako pr. stow. Na temat norm zawartych w innych ustawach zob. P. Suski, Stowarzyszenia i fundacje, Warszawa 2008, s. 275–277.
[2] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako Konstytucja RP.
[3] Zob. np. E. Komorowski w: Prawo administracyjne. Część ogólna, M. Chmaj (red.), Warszawa 2007, s. 87.
[4] P. Sarnecki, Prawo o stowarzyszeniach. Komentarz, Kraków 2002, s. 43.
[5] J. Przewłocka, P. Adamiak, J. Herbst, Podstawowe fakty o organizacjach pozarządowych. Raport z badania 2012, Warszawa 2013, s. 23.
[6] P. Suski, Stowarzyszenia…, s. 273; M. Swora, Nadzór nad stowarzyszeniami, fundacjami oraz prowadzeniem działalności pożytku społecznego, „Państwo i Prawo” 2003/12, s. 71.
[7] P. Suski, Stowarzyszenia…, s. 273; H. Izdebski, Fundacje i stowarzyszenia. Komentarz. Orzecznictwo. Skorowidz, Warszawa 2004, s. 115.
[8] Przykładowo art. 9 ustawy z 20.06.1985 r. o prokuraturze (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.) wskazuje, że stowarzyszenia mają obowiązek współdziałania z prokuratorem w zapobieganiu przestępczości i innym naruszeniom prawa.
[9] P. Suski, Stowarzyszenia…, s. 273.
[10] P. Suski, Stowarzyszenia…, s. 273; M. Swora, Nadzór nad stowarzyszeniami…, s. 72.
[11] Zob. M. Chmaj, Prawnomiędzynarodowe i konstytucyjne podstawy wolności zrzeszania się, w: M. Chmaj (red.), Wolność zrzeszania się w Polsce, Warszawa 2008, s. 85.
[12] W razie niezastosowania się stowarzyszenia do wymagań określonych w art. 25 pr. stow., zgodnie z art. 26 pr. stow. sąd na wniosek organu nadzorującego może nałożyć grzywnę w wysokości jednorazowo nie wyższej niż 5000 zł.
[13] Zob. np. A. Paprocka, Delegalizacja organizacji skrajnych – dotychczasowe próby i postulaty na przyszłość, Warszawa 2013, s. 8.
[14] Szczególnie te pierwsze wzbudzają w doktrynie wątpliwości. Taka procedura, w której stowarzyszenie jest rozwiązywane z powodu jego działalności, jest określana też jako delegalizacja stowarzyszenia; por. A. Paprocka, Delegalizacja organizacji skrajnych…, s. 8.
[15] A. Paprocka, Delegalizacja organizacji skrajnych…, s. 8.
[16] M. Chmaj, Prawnomiędzynarodowe i konstytucyjne…, s. 86.
[17] Sprawują oni nadzór sensu largo, a uprawnienia w jego ramach zostały zawarte w art. 25 pr. stow.
[18] Pomijam w tym miejscu uprawnienia prokuratury wobec stowarzyszenia na podstawie przepisów ustawy o prokuraturze.
[19] Zob. np. P. Suski, Stowarzyszenia…, s. 278.
[20] P. Suski, Stowarzyszenia…, s. 278; J. Brol, Prawo o stowarzyszeniach z komentarzem oraz przepisami wykonawczymi i związkowymi, Zielona Góra 1994, s. 53.
[21] H. Izdebski, Fundacje i stowarzyszenia…, s. 115.
[22] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20.06.2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908).
[23] Na temat techniki legislacyjnej zob. uchwałę Sądu Najwyższego (dalej jako SN) z 29.10.2012 r. (I KZP 15/12), OSNKW 2012/11, poz. 111.
[24] Zob. P. Suski, Stowarzyszenia…, s. 278; J. Orłowska, Nowe prawo o stowarzyszeniach z objaśnieniami, Warszawa 1989, s. 89.
[25] Zob. wyrok SN z 11.10.1995 r. (I PRN 28/95), OSNP 1996/11, poz. 163.
[26] Zob. Śledczy chcą delegalizacji stowarzyszenia kibiców Jagiellonii, „Gazeta Wyborcza” z 11.06.2014 r., por. http://www.bialystok.sport.pl/sport-bialystok/1, 130140,16137393,Sledczy_chca_delegalizacji_stowarzyszenia_kibicow.html.
[27] Oczywiście, jeżeli spełniają one inne wymogi wskazane w prawie o stowarzyszeniach, np. są pełnoletnie lub małoletnie w wieku 16–18 lat, które mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Pomijam oczywiście sytuację, gdy wobec sprawcy przestępstwa orzeczono środek karny w postaci np. zakazu zajmowania stanowiska lub prowadzenia określonej działalności na podstawie art. 41 ustawy z 6.06.1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.).
[28] Ustawa z 15.09.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 ze zm.), dalej jako k.s.h.
[29] Taka sytuacja ma bardzo często słuszne uzasadnienie aksjologiczne, ale są np. stowarzyszenia, do których należą osoby skazane wcześniej na karę pozbawienia wolności. Stowarzyszenia te mają na celu przede wszystkim pomoc takim osobom w znalezieniu pracy.
[30] Bardzo często w statucie wskazuje się, że w przypadku skazania osoby zarząd jest zobowiązany do wykluczenia jej ze stowarzyszenia.
[31] Z. Narski, Zarys wiedzy o stowarzyszeniach, Toruń 1997, s. 42–43.
[32] Musi być ona spełniona kumulatywnie z przesłanką przedstawioną powyżej, tj. działanie to musi być rażące lub uporczywe.
[33] P. Suski, Stowarzyszenia…, s. 279.
[34] W praktyce najpierw następuje odpowiednie upomnienie, aby udowodnić przed sądem, że naruszenie prawa lub statutu ma charakter uporczywy albo rażący. Brak takiego upomnienia może przecież świadczyć o nienależytym wykonaniu obowiązków przez organ nadzorujący, który już w przypadku pojedynczego naruszenia prawa powinien wezwać do zaprzestania takiej działalności.
[35] Mimo że wnioskodawcą może być w tym przypadku organ nadzoru, nie ma on możliwości podjęcia takiej decyzji podczas postępowania sądowego. Jeszcze przed jego rozpoczęciem może on wystąpić o usunięcie nieprawidłowości na podstawie art. 28 pr. stow.
[36] Ustawodawca nie wskazuje, że jest to wniosek wyłącznie organu nadzorującego. W związku z tym mogą go złożyć także inne podmioty.
[37] Wyrok SN z 29.04.2005 r. (V CSK 506/04), niepubl.
[38] Wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 12.04.1995 r. (I ACr 123/95), OSA 1995/6, poz. 34.
[39] Postanowienie Sądu Rejonowego w Opolu z 12.10.2009 r. (OP VIII Ns Rej. KRS 11579/07/460/M), niepubl.
[40] Ustawodawca użył sformułowania „w sprawie”.
[41] P. Suski, Stowarzyszenia…, s. 274.
[42] Pomijam, że tak naprawdę ustawodawca powinien w tym przypadku wskazać, iż środek nadzoru z art. 29 ust. 1 pkt 3 pr. stow. może być stosowany odpowiednio, ponieważ w przypadku stosowania samego art. 29 ust. 1 pkt 3 pr. stow. działalność stowarzyszenia może być sprzeczna ze wszelkimi postanowieniami statutu, zaś w przypadku art. 28 pr. stow. może dotyczyć ona tylko postanowień wskazanych w art. 10 ust. 1 oraz ust. 2 pr. stow.; zob. P. Sarnecki, Prawo o stowarzyszeniach…, s. 73.
[43] P. Sarnecki, Prawo o stowarzyszeniach…, s. 73.
[44] Ewentualne rozwiązanie stowarzyszenia może być dokonane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 pr. stow., jeżeli takie zachowanie będzie stanowić rażące lub uporczywe naruszenie postanowień statutu. Naruszenie wyłącznie tego pojedynczego postanowienia nie będzie spełnieniem przedmiotowej przesłanki.
[45] Należy jednak pamiętać, że przyczyną rozwiązania jest brak jakiegokolwiek organu; zob. E. Smoktunowicz, Prawo zrzeszania się w Polsce, Warszawa 1992, s. 105.
[46] Wniosek ten może być złożony także w trakcie postępowania zainicjowanego na podstawie art. 30 pr. stow. Wydaje się niedopatrzeniem ustawodawcy, że nie może go złożyć prokurator.
[47] P. Sarnecki, Prawo o stowarzyszeniach…, s. 73. Odmiennie niż w przypadku zainicjowania wniosku z art. 29 ustawy z 20.03.2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 611 ze zm.) nie odnotowano dotąd orzeczeń, które powstałyby na kanwie art. 31 pr. stow. Wniosek złożony na podstawie art. 31 pr. stow. podlega rozpoznaniu, tak jak wniosek z art. 29 pr. stow., na rozprawie.
[48] Zob. A. Szustek, Polski sektor społeczny, Warszawa 2008, s. 59.
[49] Zob. A. Paprocka, Delegalizacja organizacji skrajnych…, s. 8–9.