Zbigniew Czarnik

W sprawie charakteru prawnego tzw. postępowań hybrydowych


Artykuł został opublikowany w dwumiesięczniku Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2/2015>>>

1. Wprowadzenie

naliza zagadnień związanych z prawnym charakterem tzw. postępowań hybrydowych musi wychodzić od doprecyzowania pojęcia, które znalazło się w tytule. Termin „hybrydowy” wywodzi się z łacińskiego hybris i oznacza mieszańca[1]. Zatem postępowanie o hybrydowym charakterze to takie, które jest mieszanką cech pochodzących z co najmniej dwóch procedur prawnych o różnej naturze. Gdyby tak ujmować hybrydowość, to trzeba by przyjąć, że uczynione w tytule założenie jest nieadekwatne do istniejącego stanu prawnego. W przypadku odwołań w sprawach, w których przyjęto rozwiązania hybrydowe, zasadniczo nie mamy do czynienia ze specyficznym środkiem prawnym, jakim jest odwołanie, bo ono jest prawną możliwością kwestionowania decyzji, ale z przyjęciem przez ustawę dwóch dróg rozpoznania tego środka, uzależnionych od tego, co było przedmiotem rozstrzygania. Oczywiście różne mogą być wymagania formalne takich odwołań, ale to nie zmienia samej natury tego środka prawnego.

W kontekście tych uwag pojęcie hybrydowego charakteru postępowania może oznaczać w sposób uproszczony, a zarazem umowny, specyfikę postępowania odwoławczego, precyzyjnie zaś może być odnoszone tylko do tych sytuacji, w których odwołanie podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowym, przy czym ma to miejsce zarówno wówczas, gdy odwołanie jest rozpoznawane przez sąd cywilny, jak i wtedy, kiedy przepisy w ogóle nie przewidują odwołania, tylko dopuszczają wprost skargę do takiego sądu. Przyjęcie w systemie prawnym przedstawionego rozwiązania należy oceniać negatywnie. Prowadzi ono do niespójności w zaskarżaniu decyzji wydawanych przez organy. Należy podkreś­lić, że takie rozwiązanie jest oryginalnym podejściem do założenia modelowego, w szczególności w tych wszystkich przypadkach, w których ustawa równocześnie dopuszcza administracyjną i sądową kontrolę decyzji – np. wydawanych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: UKE) – zwłaszcza że takich rozwiązań prawnych brak w innych postępowaniach regulacyjnych[2].
 

2. Istota prawnej kontroli decyzji administracyjnych

Istnienie przedstawionego dualizmu odwoławczego jest niewątpliwie zjawiskiem nietypowym w stosunku do rozwiązania przyjętego w k.p.a.[3] Na tle takiego zjawiska pojawiają się zagadnienia, które wymagają szerszego i systemowego ujęcia, zwłaszcza z punktu widzenia administracyjnego toku instancji oraz okreś­lenia w nim statusu prawnego organów administracji i zakresu sprawowanej nad nimi kontroli. Poszukiwanie odpowiedzi w tych obszarach musi wychodzić od założeń natury ogólnej, zmierzających do umieszczenia hybrydowego postępowania odwoławczego w systemie odwoławczym funkcjonującym w prawie polskim. Konieczność taka jest tym bardziej oczywista, że specyfikę tych postępowań powiela się w wielu regulacjach szczególnych[4].

Problemem fundamentalnym dla charakterystyki tak ujmowanego postępowania odwoławczego jest właś­ciwe okreś­lenie jego istoty. Dopiero na tym tle można podjąć próbę oceny hybrydowości wprowadzonej w tym zakresie przez poszczególne akty normatywne, w tym prawo telekomunikacyjne[5]. W doktrynie przyjęte rozwiązanie jest traktowane rutynowo, a więc nauka nie podejmuje krytycznego osądu istniejących regulacji i nie konfrontuje ich z treścią art. 78 Konstytucji RP[6]. Odnosi się do niego sprawozdawczo[7], podobnie jak organy państwa, których zadaniem ma być ochrona konstytucyjnych praw i wolności. W ogóle brak jest pogłębionych rozważań na temat samego ujęcia wskazanego przepisu Konstytucji i jego zgodności z prawem międzynarodowym, którego Polska jest sygnatariuszem[8]. Stan taki musi budzić obawy i zaniepokojenie, zwłaszcza w czasach, gdy władza ustawodawcza coraz częściej narusza ideę systemowości w proponowanych rozwiązaniach normatywnych, popadając w doraźność oraz alternatywne procedury ochronne. Ze smutkiem trzeba zauważyć, że ten stan ma miejsce w sytuacji istnienia rosnącej liczby organów chroniących prawa i wolności obywatelskie.

Pytanie o konstytucyjny wymiar zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest w istocie poszukiwaniem ratio legis dla funkcjonującego w procedurach hybrydowych „swoistego” systemu odwoławczego, pozbawiającego stronę odwołania w znaczeniu właś­ciwym dla postępowania administracyjnego i ze skutkami właś­ciwymi dla tego postępowania, w tych wszystkich sprawach, w których ustawodawca zrezygnował z administracyjnego trybu rozpoznania odwołania (np. wymienionych w art. 206 ust. 2 p.t.). Takie rozwiązanie to coraz częściej ustawowa rzeczywistość[9]. W ten sposób wyjątki naruszające art. 78 Konstytucji stają się powszechne, przy czym trudno dla nich znajdować uzasadnienie, gdy funkcjonuje pełna sądowa kontrola administracji publicznej. Wydaje się, że ciągle zwycięża przeświadczenie, iż administracja najlepiej działa, gdy nie jest zbyt dociekliwie kontrolowana. Starania zatem o właś­ciwe rozumienie konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego są zabiegami o przyzwoity standard ochrony praw jednostki w relacji z organami państwa.

Na tle przedstawionych uwag pojawia się problem kontroli instancyjnej decyzji w tych sprawach, w których ustawa wyłączyła administracyjną drogę rozpatrzenia odwołania, m.in. w zakresie okreś­lonym w art. 206 ust. 2 p.t. Rozwiązanie takie nie jest przekonywające, a twierdzę, że nawet wadliwe. Artykuł 78 Konstytucji kształtuje po stronie każdego podmiotu publiczne prawo podmiotowe[10] do wystąpienia z odwołaniem od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ administracji publicznej. Tym samym Konstytucja przyznaje każdemu podmiotowi swoiste „roszczenie” polegające na żądaniu uruchomienia postępowania przed organem drugiej instancji, którego celem ma być kontrola zapadłego rozstrzygnięcia. Konsekwencją tak ukształtowanego prawa jest zasada dwuinstancyjności postępowania. Z kolei jej istotą jest takie skonstruowanie postępowania, by decyzja kształtująca stosunek publicznoprawny mogła podlegać kontroli merytorycznej i formalnej w związku z załatwieniem sprawy administracyjnej.

Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a.[11] nie dopuszcza wyjątków. Takich wyjątków nie przewiduje art. 78 Konstytucji, aczkolwiek przepis ten w zdaniu drugim wskazuje na możliwość wprowadzenia wyjątków, czyli odstąpienia od zasady zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wykładnia językowa art. 78 Konstytucji zakładająca, że w systemie prawnym mogą istnieć przypadki, w których odwołania nie rozpatruje organ wyższego stopnia, wydaje się pozostawać w sprzeczności nie tylko ze zdaniem pierwszym tego przepisu, ale także z art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Nie spełnia także wymogu sprawiedliwości proceduralnej, która jest konieczna w procesie należytej ochrony praw. Za niedopuszczalną i niezgodną z Konstytucją należy zatem uznać regułę, że od niektórych decyzji wydanych przez organy administracji publicznej nie ma okreś­lonej drogi odwoławczej w administracyjnym toku instancji.

Odwołanie jako instytucja kontroli nieostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych jest warunkiem sine qua non poprawnie zbudowanego porządku prawnego, a więc takiego, który wypełnia regułę należytej ochrony praw przed władczymi działaniami państwa i który zabezpiecza legalne działanie organów administracji. Odstępstwo uczynione w tej materii w postępowaniu hybrydowym nie realizuje tych wartości. Wprawdzie pozwala przenieść rozstrzyganie sprawy na płaszczyznę postępowania sądowego, nie daje jednak sądowi możliwości kontrolowania w pełnym zakresie takiego rozstrzygnięcia. Kontrola zgodności działalności administracji z prawem ma odnosić się do poprawności zastosowania przepisów nie tylko materialnych, ale i procesowych. Odwołanie jako środek zaskarżenia ma realizować konstytucyjną zasadę legalizmu i praworządnego działania administracji[12].

Ograniczenia w tym zakresie prowadzą do naruszenia podstawowych uprawnień procesowych strony w ramach postępowania administracyjnego, gdyż strona nie ma prawem zagwarantowanej możliwości kwestionowania w toku instancji poprawności prowadzonego postępowania. Akceptowanie takiego stanu wiąże się z przyzwoleniem i zgodą na radykalne ograniczenie uprawnień strony w stosunku do standardu okreś­lonego w przepisach k.p.a. Należy podkreś­lić, że postępowanie prowadzone przez organy jest postępowaniem administracyjnym, co wynika np. z art. 206 ust. 1 p.t., zmodyfikowanym przez odmienności wprowadzone w tej ustawie. W ramach tego postępowania ma działać organ odwoławczy, a tym z mocy art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 k.p.a. jest organ załatwiający sprawę administracyjną.

Organem odwoławczym zatem nie może być sąd – ani powszechny, ani administracyjny. Sądy nie są organami administracji, co wynika z Konstytucji, która w art. 10 wprowadza zasadę podziału władz, a w art. 184 wskazuje kognicję sadów administracyjnych. Równocześnie w art. 177 okreś­la zakres zadań sądownictwa powszechnego, podkreś­lając, że jego główną funkcją jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości we wszystkich sprawach, których nie zastrzeżono do właś­ciwości sądów szczególnych. Z kolei sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji w zakresie wskazanym w ustawie. Analiza tych przepisów jednoznacznie wskazuje, że żaden z powyższych rodzajów sądów nie może być traktowany jak organ odwoławczy.

Inną kwestią niż budowa modelu odwoławczego jest to, jaki tryb kontroli decyzji zostaje w tym modelu przyjęty. Ustawodawca może wybierać, czy jest to pełny model instancyjny[13] (dewolutywny), właś­ciwy dla polskiego porządku prawnego, czy też model niedewolutywny. Niezależnie od tego wyboru, który jest pozostawiony ustawodawcy, a wynika z art. 78 zd. 2 Konstytucji, każde rozstrzygniecie organu administracji musi podlegać kontroli w ramach postępowania administracyjnego. Taki wniosek jest podstawowym warunkiem i założeniem należytej ochrony praw w relacji z administracją. Funkcjonujący obecnie sposób zaskarżania decyzji w postępowaniach hybrydowych (np. w art. 206 ust. 2 p.t.) do sądu powszechnego nie spełnia tych wymogów, gdyż pozbawia stronę prawa do skontrolowania takiego rozstrzygnięcia, a przez to narusza art. 78 zd. 1 Konstytucji. Rozwiązanie takie jest niekonstytucyjne[14], bo nie gwarantuje należytej skuteczności środka prawnego (odwołania)[15]. Wypada podkreś­lić, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego kontrola rozstrzygnięć w postępowaniu instancyjnym została uznana za podstawową gwarancję ochrony praw jednostki. Dla tej ochrony fundamentalne znaczenie ma dwukrotne rozpatrzenie sprawy związane z zasadą dwuinstancyjności postępowania (zob. wyrok TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07; wyrok TK z 14 października 2009 r., Kp 4/09).

Na tym tle nie można jako równoważnej odwołaniu uznać sytuacji właś­ciwej dla postępowań hybrydowych i przyjąć, że okreś­lona tam droga weryfikacji decyzji jest realizacją konstytucyjnego prawa do odwołania. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia treść art. 78 Konstytucji. Skoro każdy ma prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji, to wyjątki od tej reguły nie mogą polegać na pozbawieniu prawa do zaskarżenia, mogą natomiast być sprowadzone tylko do dwóch sytuacji. Pierwsza z nich może polegać na tym, że zaskarżenie przysługuje do tego samego organu (środek niedewolutywny), co w orzecznictwie spełnia wymóg konstytucyjny, albo może być związane z przyjęciem zasady, że postępowanie administracyjne jest tylko procedurą wstępną poprzedzającą postępowanie sądowe. Wtedy postępowanie administracyjne może być jednoinstancyjne. Wówczas sąd powszechny nie kontroluje rozstrzygnięcia administracyjnego przez rozpoznanie odwołania, lecz rozstrzyga autonomicznie sprawę, której nadanie biegu sądowego jest uzależnione od wyczerpania drogi administracyjnej. W obu przypadkach mamy do czynienia z wyjątkiem w rozumieniu art. 78 zd. 2 Konstytucji. Taki wyjątek może być akceptowany, bo nie narusza konstytucyjnych zasad i nie czyni z sądu organu odwoławczego, którego istotą jest kontrola administracji. Inne rozumienie wskazanego wyłączenia pozostaje w sprzeczności z regułami wynikającymi z Konstytucji.

Przy wskazywaniu na możliwą niekonstytucyjność funkcjonującego rozwiązania należy mieć na uwadze również to, że administracyjny tok instancji spełnia funkcję kontrolną i nadzorczą[16], a przez to jest gwarantem realizacji konstytucyjnej zasady praworządności okreś­lonej w art. 7 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem organy władzy publicznej działają na podstawie prawa. Z zasady tej orzecznictwo TK wywodzi szereg zasad szczegółowych, takich jak zasada pewności obrotu prawnego, zasada okreś­loności (jednoznaczności) prawa, zasada zupełności systemu prawnego. Na gruncie tych rozważań na szczególną uwagę zasługują te zasady, które domagają się od organów władzy publicznej „załatwiających sprawę” (zarówno organów stanowiących, jak i stosujących prawo) działania w sposób gwarantujący pewność obrotu prawnego. Realizacja takiego postulatu prawnego jest możliwa tylko w przypadku, gdy organ rozpatrujący odwołanie ma możliwość korygowania działań podejmowanych w ramach procedury administracyjnej i dokonywania oceny z tego punktu widzenia ustaleń w zakresie praw i obowiązków.

Brak takiej możliwości zwalnia organ z działania zgodnego z prawem, bo naruszenia pojawiające się w tym zakresie nie przekładają się na końcową ocenę samego rozstrzygnięcia. Właśnie z tych powodów możliwa jest koniunkturalna i doraźna zmiana sposobu rozumienia przepisów, odpowiadająca potrzebom politycznym, a nie rzetelnemu stosowaniu prawa. Taka praktyka pozostaje w sprzeczności z poglądami wielokrotnie wypowiadanymi przez TK, narusza choćby postulat, zgodnie z którym zakazane jest dokonywanie „zmiany reguł” w trakcie procesu służącego układaniu przez podmiot prawa włas­nych interesów, tzn. w ramach tej samej sprawy, w tym przez dokonywanie nieprawidłowej interpretacji prawa. Niekiedy zasada ta jest nazywana również zasadą poszanowania interesów w toku lub zakazem stosowania pułapek (por. wyroki TK: 1) z 12 wrześ­nia 2005 r., S 13/05, Dz.U. z 2005 r. Nr 186, poz. 1566, OTK ZU-A 2005, nr 8, poz. 91, s. 1084; 2) z 14 marca 2005 r., K 35/04, Dz.U. z 2005 r. Nr 48, poz. 461, OTK ZU-A 2005, nr 3, poz. 23, s. 276 oraz 3) z 2 grudnia 2002 r., SK 20/01, Dz.U. z 2002 r. Nr 208, poz. 1778, OTK ZU-A 2002, nr 7, poz. 89, s. 1162).

3. Cechy hybrydowe odwołania w sprawach uregulowanych w art. 206 ust. 2 p.t.

Hybrydowy charakter odwołania od decyzji Prezesa UKE jest konsekwencją przyjęcia zasady, że w sprawach o ustalenie znaczącej pozycji rynkowej, zniesienia lub zmiany obowiązków regulacyjnych, nałożenia kar, w sprawach spornych, nakazujących usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości oraz uznających przetarg lub konkurs za nierozstrzygnięty stronie przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie – sądu ochrony konkurencji i konsumentów. Przeniesienie możliwości rozpoznania odwołania na forum sądowe musi modyfikować zasady rozpoznania tego środka prawnego. Modyfikacja uwzględnia specyfikę postępowania sądowego, a zatem odwołanie w tych sprawach podlega rozpoznaniu w procedurze składającej się zasadniczo z elementów uregulowanych w art. 47957–47967 k.p.c.[17], jednak z pewnymi rozwiązaniami właś­ciwymi dla administracyjnej procedury odwoławczej.

Bez wątpienia do rozstrzygnięcia pozostaje zakres, w jakim przepisy k.p.a. mają zastosowanie, wydaje się jednak, że nie można pominąć konieczności odwołania się do tych regulacji, aczkolwiek przepisy k.p.c. nie wskazują na obowiązek ich stosowania ani nie okreś­lają zakresu, w jakim ich stosowanie byłoby możliwe. Co najwyżej wprowadzają uprawnienie Prezesa UKE do podjęcia konkretnych czynności procesowych w postępowaniu, jak choćby przewidziane w art. 47959 § 2 k.p.c. rozpoznanie odwołania przed jego przekazaniem do sądu. Jednak wydaje się, że brak wyraźnego odesłania do k.p.a. nie zwalnia z obowiązku ustalenia relacji między przepisami procedury administracyjnej i cywilnej. Konieczność taka jest następstwem treści art. 206 ust. 1 p.t., z której wynika, że postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a. ze zmianami wynikającymi z ustawy. Taką zmianą jest rozpoznanie odwołania przez sąd, ale z tej reguły nie wynika, by Prezes UKE został zwolniony z obowiązków wynikających z k.p.a. na skutek wniesienia odwołania. Należy zauważyć, że organ administracji publicznej w postępowaniu odwoławczym, regulowanym przepisami k.p.a., ma szereg obowiązków, a rozpatrzenie odwołania jest tylko jednym z nich. Na tle wzajemnych relacji obu procedur pojawiają się wątpliwości związane z zakresem stosowania przepisów. Zjawisko takie jest skutkiem kreatywnego działania ustawodawcy, który wprowadzając sądową kontrolę pierwszoinstancyjnych decyzji Prezesa UKE, pragnie być oryginalny bez względu na konsekwencje.

Prawidłowe wskazanie przepisów stosowanych w postępowaniu odwoławczym ma dużą doniosłość. Przyjęcie, że do odwołania od decyzji Prezesa UKE w sprawach wymienionych w art. 206 ust. 2 p.t. mają zastosowanie tylko przepisy k.p.c., prowadzi do sytuacji, w której postępowanie odwoławcze podlega innym regułom niż postępowanie administracyjne, a więc to, w którym zapadła kontrolowana decyzja. Na gruncie obowiązującego prawa takie założenie wydaje się niedopuszczalne i niekonstytucyjne, a na pewno nie może ono być uzasadniane odesłaniem do innych postępowań z udziałem organów regulacyjnych, zwłaszcza tych, w których ustawy przewidują tylko jedną, sądową drogę rozpoznania odwołania. W tych przypadkach, w których całe postępowanie odwoławcze zostaje przeniesione na forum sądu powszechnego, elementy hybrydowe zostają ograniczone do minimum, czyli uwzględnienia odwołania przed przekazaniem sprawy do sądu, gdyż przepisy k.p.a. znajdują zastosowanie tylko w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przed organem, a do odwołania stosuje się przepisy k.p.c. w całej rozciągłości. W takich sytuacjach zatem w postępowaniu odwoławczym procedury nie przenikają się, gdyż każda reguluje odrębne stadium załatwienia sprawy administracyjnej. Dopiero do całego postępowania można odnieść pojęcie hybrydowości, ale wówczas będzie ono oznaczać różny tryb postępowań w różnych jego etapach, przez co należy rozumieć, że przepisy dwóch procedur nie przenikają się, a więc w hybrydowym postępowaniu nie tworzą się hybrydowe instytucje procesowe.

Artykuł 206 p.t. reguluje tę problematykę odmiennie. Ponieważ przepis wprowadza rozróżnienie rodzajów spraw i dróg odwoławczych, należy przyjąć, że postępowanie prowadzone przed sądem korzysta z reguł zawartych w art. 47957–47967 k.p.c., z uwzględnieniem niektórych rozwiązań funkcjonujących w k.p.a. Wskazanie zakresu oddziaływania przepisów postępowania administracyjnego na postępowanie przed sądem nie jest zabiegiem prostym, ale nieuchronnym. Bez takiego założenia nie można poprawnie przedstawić struktury samego postępowania. Dokonując wykładni art. 206 ust. 1 p.t., należy przyjąć, że Prezes UKE jest organem prowadzącym postępowanie w sprawach załatwianych decyzją. W zakresie wszystkich tego typu spraw jest organem pierwszoinstancyjnym, a w sprawach innych niż wymienione w ust. 2 także organem odwoławczym. Skoro więc działa jako organ odwoławczy, to pojawia się wątpliwość, czy tylko w zakresie spraw niewyłączonych do postępowania sądowego, czy też w zakresie wszystkich spraw do momentu przekazania odwołania do sądu. Poszukiwanie odpowiedzi w tym zakresie ma sens, wiąże się bowiem z okreś­leniem obowiązków tego organu w postępowaniu odwoławczym, co w konsekwencji może prowadzić do ustalenia, że swoim działaniem narusza prawo i z tego tytułu powinien ponosić odpowiedzialność, choćby z powodu pozostawania w bezczynności lub przewlekłości prowadzonego postępowania.

Okreś­lenie właś­ciwej pozycji procesowej Prezesa UKE w postępowaniu odwoławczym musi uwzględniać szczególny charakter wyłączeń z art. 206 ust. 2 p.t. Poza sporem pozostaje, iż ten przepis należy wykładać ścieśniająco[18], co oznacza, że sam fakt przekazania rozpoznania odwołania do właś­ciwości sądu nie musi prowadzić do pozbawienia Prezesa UKE prawnej możności działania w takim postępowaniu. Ostrożnie można przyjąć, że organ zachowuje swoją właś­ciwość w tych wszystkich działaniach, które nie zostały zastrzeżone dla sądu, a są związane z postępowaniem odwoławczym. Przy takim założeniu następuje przenikanie się procedur i ta cecha jest wyrazem hybrydowości postępowania odwoławczego prowadzonego przed sądem. Brak okreś­lenia w ustawie zasad tego przenikania jest wadą legislacyjną, nie powinna ona jednak determinować stanowisk opowiadających się za rozdzielnością obu trybów. W obecnym stanie prawnym ta wada może być eliminowana w drodze wykładni przepisów regulujących oba rodzaje postępowań. Wprawdzie będzie to wykładnia systemowa, ale obecnie jest to jedyny mechanizm, który pozwala osiągnąć racjonalny cel.

Podstaw takiego twierdzenia można poszukiwać w istniejącej regulacji, która podejmuje próbę zsynchronizowania przepisów obu procedur, aczkolwiek czyni to w sposób niedoskonały. Z treści art. 47959 § 2 k.p.c. wynika, że Prezes UKE może uwzględnić odwołanie, jeżeli uzna jego słuszność, i wówczas bez przekazywania akt sprawy może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję. Porządek prawny zatem dopuszcza działanie Prezesa UKE w postępowaniu sądowym do momentu, w którym odwołanie nie zostanie przekazane do sądu. Rozwiązanie takie jest racjonalne, gdyż sąd staje się dysponentem odwołania z chwilą przekazania, bo wtedy dopiero mamy do czynienia z zawisłością sprawy. Dopuszczenie takiego wyjątku może znajdować uzasadnienie w założeniu, że w sądowym postępowaniu odwoławczym Prezes UKE działa zawsze do chwili przekazania odwołania sądowi. W następstwie tego może władczo działać w zakresie odwoławczym, jednak z wyłączeniem merytorycznego rozpoznania odwołania. Na tle tych uwag można przyjąć, że Prezes UKE mógłby działać w związku z cofnięciem odwołania, jeżeli miało ono miejsce przed przekazaniem sprawy do sądu.

Z treści art. 137 k.p.a. wynika, że strona może cofnąć odwołanie do chwili wydania decyzji w drugiej instancji, przy czym cofnięcie odwołania będzie nieskuteczne, jeżeli w obrocie prawnym miałaby pozostać decyzja naruszająca prawo lub interes społeczny. W postępowaniu odwoławczym prowadzonym w sprawach z art. 206 ust. 2 p.t. nie uregulowano instytucji cofnięcia odwołania, gdyż przepisy k.p.c. nie zawierają w tej materii odrębnej regulacji. W związku z takim stanem prawnym można twierdzić, że w tych przypadkach cofnięcie odwołania jest niemożliwe. Dla takiej tezy można wskazać ważne powody, choćby brak wyraźnej regulacji. Z drugiej jednak strony przyjęcie takiego twierdzenia jest poważnym ograniczeniem uprawnień procesowych, dla którego trudno poszukiwać racjonalnych podstaw. Z tego też powodu możliwe wydaje się stanowisko, w myśl którego cofnięcie odwołania do momentu przekazania sprawy sądowi jest pozostawione ocenie Prezesa UKE, który uznając jego skuteczność, mógłby umorzyć postępowanie odwoławcze.

Akceptacja takiego rozwiązania ma uzasadnienie, gdyż prowadzi do uproszczenia i formalnego zakończenia sprawy, co nie jest bez znaczenia z punktu widzenia ekonomiki postępowania. Równocześnie nie narusza niczyich uprawnień. Oczywiście przy takim okreś­leniu statusu Prezesa UKE organ ten traciłby te wszystkie uprawnienia odwoławcze, które zostały zmodyfikowane i zastrzeżone na rzecz sądu przepisami k.p.c. W tych przepisach nie przewidziano regulacji związanej z cofnięciem odwołania, a więc na skutek złożenia takiego wniosku sądowi pozostaje „twórcze” adaptowanie reguł okreś­lających cofnięcie pozwu, z odesłaniem do przepisów ogólnych k.p.c., co wydaje się rozwiązaniem nieuwzględniającym w żadnej mierze prawa telekomunikacyjnego.

Poszukując specyfiki postępowania odwoławczego prowadzonego przez sąd, należy podkreś­lić, że w tym postępowaniu nie zawsze chodzi o rozstrzyganie spornej sprawy, ale o kontrolę decyzji Prezesa UKE, postępowanie odwoławcze zatem nie jest prowadzone w sprawie od początku, ale stanowi kolejny etap postępowania administracyjnego. W związku z tym, że w postępowaniu przed sądem nie powinny być łamane standardy właś­ciwe dla procedury administracyjnej, należy zastanowić się nad formalną odrębnością regulacji normującej tryb rozpoznania odwołania. Niekompletność tej regulacji może prowadzić do poważnych perturbacji procesowych, których skutkiem może być naruszenie praw podmiotów występujących z odwołaniem. Dla zilustrowania tego twierdzenia można odwołać się do zakazu reformationis in peius. W postępowaniu odwoławczym prowadzonym w ramach procedury administracyjnej tę kwestię reguluje art. 139 k.p.a. Zgodnie z nim organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W postępowaniu cywilnym taki zakaz jest okreś­lony w art. 384 k.p.c., ma jednak szerszy zakres, gdyż w postępowaniu apelacyjnym nie można orzekać na niekorzyść strony wnoszącej apelację, chyba że strona przeciwna również ten środek złożyła. W przepisach k.p.c. odnoszących się do rozpoznania odwołania od decyzji Prezesa UKE brak jest odmiennej regulacji zakazu, pojawia się zatem pytanie, w jakim zakresie może orzekać sąd rozpoznający sprawę odwoławczą. Z treści art. 47964 § 2 k.p.c. wynika, że po uwzględnieniu odwołania mogą zapaść orzeczenia uchylające lub zmieniające decyzję, a więc w tych sytuacjach zakaz działania na szkodę odwołującego ma fundamentalne znaczenie. Najbardziej oczywistą sytuacją ilustrującą problem może być wadliwe (rażące) ustalenie wysokości kary nałożonej na podstawie przepisów p.t. W takim postępowaniu nigdy nie będą spełnione warunki orzekania na niekorzyść w rozumieniu art. 384 k.p.c., bo nie ma nawet drugiej strony, która kiedykolwiek mogłaby złożyć odwołanie, należałoby zatem przyjąć, że rażące naruszenie przepisów prawa, a co się z tym wiąże – naruszenie interesu publicznego, nie może prowadzić do niekorzystnego orzeczenia w postępowaniu odwoławczym. Istnienie takiego stanu jest nie do pogodzenia z zasadą sprawiedliwości, skoro inni przedsiębiorcy prowadzący działalność w obszarach niezwiązanych z telekomunikacją nie mogą liczyć na takie dobrodziejstwo, gdyż decyzje ustalające dla nich kary podlegają kontroli instancyjnej, a ostatecznie ocenie sądu administracyjnego, w ramach której przecież nie stosuje się art. 384 k.p.c.

Na gruncie poczynionych uwag głównym problemem staje się okreś­lenie prawnego charakteru postępowania odwoławczego prowadzonego przez sąd. Przyjęcie, że jest to postępowanie hybrydowe, nie wyczerpuje złożoności tej problematyki i nie wyjaśnia korelacji między procedurą cywilną i administracyjną. W przypadku Prezesa UKE mamy do czynienia ze szczególnym sposobem komplikacji tej materii, gdyż treść art. 206 ust. 1 p.t. nie wprowadza wyraźnego ograniczenia zakresu prowadzonego postępowania. Sytuacja taka jest niepowtarzalna w innych postępowaniach regulacyjnych, w których przed organem prowadzone jest tylko postępowanie pierwszoinstancyjne, a odwołanie od decyzji rozpoznaje sąd. Trzeba podkreś­lić trzeba, że Prezes UKE jest także organem odwoławczym, co implikuje konieczność innego ujmowania hybrydowego charakteru samego postępowania.

Postępowanie przed Prezesem w granicach przepisu art. 47959 § 2 k.p.c. jest niewątpliwie wstępnym etapem postępowania sądowego, lecz etapem o szczególnym charakterze, ponieważ w zasadzie powinno się toczyć w trybie przepisów k.p.a. jako postępowanie przed organem administracji publicznej, z tym wszakże zastrzeżeniem, że decyzje podejmowane po zakończeniu tego etapu postępowania mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach przepisu art. 47959 § 2 k.p.c. Należy podkreś­lić, że w obowiązującym stanie prawnym pojawia się wątpliwość, czy sprawa obejmująca rozpoznanie odwołania jest sprawą cywilną. O ile taki status, choćby formalnie, można było temu środkowi przypisywać do dnia 3 maja 2012 r.[19], o tyle po tej dacie takie traktowanie odwołania jest nieuprawnione. Wniesienie odwołania do sądu następuje za pośrednictwem Prezesa UKE, co oznacza, że odwołanie wszczyna postępowanie odwoławcze z chwilą złożenia tego środka w sposób prawem przewidziany. Etap sądowego rozpoznania odwołania rozpoczyna bieg z chwilą przekazania odwołania wraz z aktami do sądu, ta chwila jednak nie jest datą wszczęcia postępowania odwoławczego, skoro przed przekazaniem Prezes może uwzględnić odwołanie.

Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w judykaturze[20], aczkolwiek orzecznictwo w tej materii nie jest konsekwentne. Dodatkowo wzmacnia je konieczność odmiennego niż w postępowaniu cywilnym traktowania zakresu podmiotowego. Należy zważyć, że zdolność sądowa w k.p.c. jest wiązana tylko z osobami fizycznymi i osobami prawnymi, a z jednostkami nieposiadającymi osobowości prawnej tylko o tyle, o ile ustawa tak stanowi. W postępowaniu administracyjnym takie jednostki mają zdolność ipso iure, wydaje się zatem, że w postępowaniu odwoławczym sąd musi odwołać się do regulacji k.p.a., a nie k.p.c., zwłaszcza po uchyleniu art. 4797 k.p.c., który stanowił, że w postępowaniu przed sądem gospodarczym zdolność sądową mają przedsiębiorcy będący jednostkami organizacyjnymi, niemającymi osobowości prawnej, utworzeni zgodnie z przepisami prawa, jeżeli ich przedmiot działania obejmuje prowadzenie działalności gospodarczej.

4. Wnioski

W konkluzji należy przyjąć tezę, że hybrydowy charakter postępowania odwoławczego w sprawach wskazanych w art. 206 ust. 2 p.t. może być odnoszony do całego postępowania odwoławczego, które toczy się przed Prezesem UKE i sądem; wówczas hybrydowość wskazuje na różne podstawy procesowe każdego z etapów. Tak ujęte przenikanie przepisów można by nazwać hybrydowością w szerszym znaczeniu. Z kolei w wąskim znaczeniu hybrydowość postępowania odnosi się tylko do rozpoznania odwołania od decyzji Prezesa UKE i polega na modyfikacji przepisów k.p.c. bądź konieczności stosowania niektórych przepisów k.p.a. przez organ i sąd. Niezależnie od sposobu rozumienia hybrydowości tak ukształtowanego postępowania do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia zgodności z Konstytucją takiego rozwiązania. Mając na uwadze treść art. 78 Konstytucji, należy przyjąć, że hybrydowość w ten sposób kształtowana jest rozwiązaniem naruszającym prawo do zaskarżenia rozstrzygnięć pierwszoinstancyjnych.
 

Summary

of the article: Legal characteristics of the so-called hybrid proceedings

The article discusses issues relating to the review of the decisions of particular public administration bodies which the legislature identifies as regulatory authorities, i.e. authorities active in the field of markets for the provision of services for general consumers. The functioning of economic operators in these areas entails the need to regulate various aspects of such operation which relate to access to the services provided as well as to numerous restrictions on economic freedom due to public interest. When operating in this field, regulatory authorities are obliged to ensure that entrepreneurs have equal and competitive access to the market for particular services and, at the same time, ensure economic safety for customers using the services offered by the entrepreneurs. All this is to take place in a monopoly situation, which relates to a privileged situation of one of the entrepreneurs having a dominant position due to its legal status, i.e. a State entity that is subject to multi-faceted restructuring in connection with privatization.

One of the ways in which the State may achieve this is by shaping, through its decisions, many important legal aspects of the competitive functioning of such markets. Under the applicable law, such objectives are achieved by means of administrative decisions. The legislature has envisaged a certain judicial procedure for the review of such decisions. In this case, the law provides for judicial review rather than for classic appeal proceedings, with civil courts, with their rules of procedure, being competent for such review. This situation raises a lot of theoretical and practical questions about the scope and essence of such review. Since in such proceedings administrative and civil elements overlap, they may be referred to as hybrid proceedings. Such proceedings are subject to modified rules of interpretation, which are derived from the Code of Administrative Procedure and the Code of Civil Procedure and which have been amended a number of times by particular special laws regulating issues relating to particular markets. Issues that relate to these problems determine the creative and multi-faceted area for scientific analyses. The article discusses one of the possible problems relating to the essence of such proceedings, i.e. the understanding of the principle of the right to appeal in the case of regulatory administrative proceedings and the scope of the review of the decisions of regulatory authorities from the point of view of the protection of the rights of entities that are subjected to such actions.  

 
Autor: Dr hab. Zbigniew Czarnik (sędzia, WSA w Rzeszowie)

Artykuł został opublikowany w dwumiesięczniku Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2/2015>>>

 

[1] W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, Warszawa 1970, s. 315.

 

[2] W art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm.) wszystkie odwołania od decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki są rozpoznawane przez sąd.

 

[3] Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.).

 

[4] Np. w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1442).

 

[5] Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2014 r. poz. 243 ze zm., dalej: p.t.).

 

[6] Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm., komentarzowe omówienie prawa do odwołania przedstawia L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Warszawa 2007, rozdział II, s. 1–11.

 

[7] Zob. Z. Kmieciak, Odwołanie w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 168–175.

 

[8] Art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.).

 

[9] Np. art. 109–110 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), gdzie Prezes NFZ jako organ wydaje decyzje w sprawach świadczeń, w sytuacji gdy te sprawy są objęte właś­ciwością sądu, przez co tworzy się zamęt przedmiotowy i w zakresie właś­ciwości rzeczowej. Stan taki nie sprzyja ani stabilności, ani powadze prawa.

 

[10] Szerzej: L. Garlicki, op.cit., s. 3–4.

 

[11] Szerzej na temat zasady zob. Z. Kmieciak, op.cit., s. 54.

 

[12] W judykaturze podkreś­la się, że prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia administracyjnego powinno obejmować najpierw zwrócenie się do wyższej instancji administracyjnej i nie może być zastępowane możliwością odwołania się do sądu administracyjnego I instancji, zob. J. Boć, w: Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 141.

 

[13] Szerzej na temat administracyjnego toku instancji: J. Zimmermann, Administracyjny tok instancji, Kraków 1986, s. 11 i nast.

 

[14] Należy podkreś­lić, że materialną treścią prawa do zaskarżenia jest stworzenie stronom możliwości uruchomienia procedury służącej weryfikacji pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że ustawodawca ma margines swobody w wyborze trybu zaskarżenia, a więc szczegółów technicznych związanych z tym postępowaniem, ale przede wszystkim okreś­lenia modelu zaskarżenia oraz jego skutków, zob. B. Adamiak, Uwagi o modelu dwuinstancyjnym postępowania sądowoadministracyjnego, w: Procedura administracyjna wobec wyzwań współczesności, Łódź 2004, s. 27–28.

 

[15] W nauce podkreś­la się, że środek prawny realizuje funkcję ochronną tylko w sytuacji, gdy jest efektywny, czyli stwarza realną możliwość oceny rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, a zatem kontroli poprawności stosowanych przepisów materialnych i procesowych, A. Zieliński, Konstytucyjny standard instancyjności postępowania sądowego, PiP 2005, z. 11, s. 12.

 

[16] Zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 178 i nast.

 

[17] Ustawa z dnia 17 listo­pada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz.U. z 2014 r. poz. 101 ze zm., dalej: k.p.c.

 

[18] Szerzej: K. Kawałek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, pod red. M. Rogalskiego, Warszawa 2010, s. 1072; także: S. Piątek, Prawo telekomunikacyjne. Komentarz, Warszawa 2005, s. 1122 i nast.

 

[19] Wejście w życie ustawy z dnia 16 wrześ­nia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 233, poz. 1381) spowodowało skreś­lenie art. 4971 k.p.c., z którego treści wynikało, że sprawami cywilnymi są również sprawy gospodarcze, a tymi były sprawy z zakresu telekomunikacji.

 

[20] Zob. uzasadnienie uchwały NSA z 23 lutego 2010 r., II GPS 6/09, ONSAiWSA 2010, nr 4, poz. 56; R. Suwaj, glosa krytyczna do tej uchwały, Lex nr 115241/1.