a także mając na uwadze, co następuje:(1) Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 2 , którym ustanowiono Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, weszło w życie w dniu 19 lutego 2021 r. Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności zapewnia wsparcie finansowe na rzecz realizacji reform i inwestycji, co pociąga za sobą impuls fiskalny finansowany przez Unię. Przyczynia się on do odbudowy gospodarczej oraz wdrażania zrównoważonych i pobudzających wzrost gospodarczy reform i inwestycji, których celem jest w szczególności promowanie zielonej i cyfrowej transformacji, zwiększając jednocześnie odporność i potencjalny wzrost gospodarek państw członkowskich. Pomaga również wzmocnić stabilność finansów publicznych oraz pobudzić wzrost gospodarczy i tworzenie miejsc pracy w średnim i długim okresie. Maksymalny wkład finansowy dla każdego państwa członkowskiego w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności zostanie zaktualizowany w czerwcu 2022 r., zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia (UE) 2021/241.
(2) W dniu 24 listopada 2021 r. Komisja przyjęła roczną analizę zrównoważonego wzrostu gospodarczego, rozpoczynając tym samym europejski semestr na rzecz koordynacji polityki gospodarczej na 2022 r. Należycie uwzględniono w niej Zobowiązanie społeczne z Porto, podpisane w dniu 7 maja 2021 r., do dalszego wdrażania Europejskiego filaru praw socjalnych, proklamowanego przez Parlament Europejski, Radę i Komisję w dniu 17 listopada 2017 r. W dniu 25 marca 2022 r. Rada Europejska zatwierdziła priorytety rocznej analizy zrównoważonego wzrostu gospodarczego na 2022 r. W dniu 24 listopada 2021 r., na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 3 , Komisja przyjęła również sprawozdanie przedkładane w ramach mechanizmu ostrzegania, w którym nie wskazała Luksemburga jako jednego z państw członkowskich, w przypadku których potrzebna będzie szczegółowa ocena sytuacji. W tym samym dniu Komisja przyjęła również zalecenie dotyczące zalecenia Rady w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro oraz wniosek dotyczący wspólnego sprawozdania o zatrudnieniu na 2022 r., w którym przeanalizowano wdrażanie wytycznych dotyczących zatrudnienia i zasad Europejskiego filaru praw socjalnych. W dniu 5 kwietnia 2022 r. Rada przyjęła zalecenie w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro 4 ("zalecenie dla strefy euro na 2022 r."), a w dniu 14 marca 2022 r. - wspólne sprawozdanie o zatrudnieniu.
(3) Inwazja Rosji na Ukrainę, która nastąpiła wkrótce po globalnej pandemii, znacząco zmieniła kontekst geopolityczny i gospodarczy. Skutki tej inwazji odczuwane przez gospodarki państw członkowskich to między innymi wyższe ceny energii, żywności i surowców oraz słabsze perspektywy wzrostu gospodarczego. Wyższe ceny energii stanowią duże obciążenie zwłaszcza dla gospodarstw domowych znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, które doświadczają ubóstwa energetycznego lub są nim zagrożone, oraz dla przedsiębiorstw najbardziej podatnych na podwyżki cen energii. Unia doświadcza również bezprecedensowego napływu osób uciekających z Ukrainy. Skutki gospodarcze wynikające z prowadzonej przez Rosję wojny napastniczej w różnym stopniu odciskają się na poszczególnych państwach członkowskich. W tym kontekście w dniu 4 marca 2022 r. decyzją wykonawczą Rady (UE) 2022/382 5 uruchomiono po raz pierwszy dyrektywę Rady 2001/55/WE 6 , przyznając wysiedleńcom z Ukrainy prawo do legalnego pobytu w Unii, a także dostęp do kształcenia i szkolenia, rynku pracy, opieki zdrowotnej, mieszkań i opieki społecznej.
(4) Biorąc pod uwagę szybko zmieniającą się sytuację gospodarczą i geopolityczną, europejski semestr ponownie służy do zakrojonej na szeroką skalę koordynacji polityki gospodarczej i polityki zatrudnienia w 2022 r., ewoluując jednocześnie zgodnie z wymogami dotyczącymi wdrażania Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, jak opisano w rocznej analizie zrównoważonego wzrostu gospodarczego na 2022 r. Realizacja przyjętych planów odbudowy i zwiększania odporności jest istotna dla realizacji priorytetów polityki w ramach europejskiego semestru, ponieważ plany te uwzględniają wszystkie stosowne zalecenia krajowe, wydane w cyklach europejskiego semestru w latach 2019 i 2020, lub znaczną część tych zaleceń. Zalecenia dla poszczególnych krajów na lata 2019 i 2020 pozostają aktualne również w odniesieniu do planów odbudowy i zwiększania odporności, które są uzupełniane, aktualizowane lub zmieniane zgodnie z art. 14, 18 i 21 rozporządzenia (UE) 2021/241, obok wszelkich innych zaleceń dla poszczególnych krajów wydanych do dnia przedłożenia takich uzupełnionych, zaktualizowanych lub zmodyfikowanych planów odbudowy i zwiększania odporności.
(5) Ogólna klauzula wyjścia przewidziana w pakcie stabilności i wzrostu została uruchomiona w marcu 2020 r. W swoim komunikacie z dnia 3 marca 2021 r., zatytułowanym "Rok od wybuchu pandemii COVID-19: działania z zakresu polityki fiskalnej", Komisja przedstawiła swoją opinię, z której wynika że decyzję w sprawie dezaktywacji ogólnej klauzuli wyjścia lub dalszego jej stosowania należy podejmować w ramach oceny ogólnej stanu gospodarki, przy czym jednym z kluczowych kryteriów ilościowych powinien być poziom aktywności gospodarczej w Unii lub w strefie euro w porównaniu z poziomami sprzed kryzysu (na koniec 2019 r.). Zwiększona niepewność i poważne ryzyko pogorszenia się perspektyw gospodarczych w związku z wojną w Europie, bezprecedensowe podwyżki cen energii oraz utrzymujące się zakłócenia w łańcuchu dostaw uzasadniają przedłużenie na 2023 r. ogólnej klauzuli wyjścia przewidzianej w pakcie stabilności i wzrostu.
(6) Zgodnie z podejściem przyjętym w zaleceniu Rady z dnia 18 czerwca 2021 r. 7 , zawierającym opinię Rady na temat programu stabilności Luksemburga na 2021 r., ogólny kurs polityki fiskalnej jest obecnie najlepiej mierzony zmianą wydatków pierwotnych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów oraz z wyłączeniem tymczasowych środków nadzwyczajnych wynikających z kryzysu związanego z COVID-19), ale z uwzględnieniem wydatków finansowanych z bezzwrotnego wsparcia (dotacji) w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy unijnych, w stosunku do średniookresowego potencjalnego wzrostu 8 . Wykraczając poza ogólny kurs polityki fiskalnej, aby ocenić, czy krajowa polityka fiskalna ma ostrożny charakter, a jej struktura sprzyja trwałej odbudowie gospodarczej zgodnej z celami zielonej i cyfrowej transformacji, należy zwrócić uwagę także na zmiany bieżących wydatków pierwotnych (po skorygowaniu o działania dyskrecjonalne po stronie dochodów oraz z wyłączeniem tymczasowych środków nadzwyczajnych wynikających z kryzysu związanego z COVID-19) i inwestycji finansowanych z zasobów krajowych 9 .
(7) W dniu 2 marca 2022 r. Komisja przyjęła komunikat zawierający ogólne wytyczne dotyczące polityki fiskalnej w 2023 r. (zwane dalej "wytycznymi fiskalnymi"), aby wesprzeć państwa członkowskie w przygotowaniu programów stabilności i konwergencji, a tym samym wzmocnić koordynację polityki. Opierając się na perspektywach makroekonomicznych w prognozie z zimy 2022 r., Komisja zwróciła uwagę, że w 2023 r. stosowne wydawałoby się przejście od ogółem wspierającego kursu polityki fiskalnej w latach 2020-2022 do zasadniczo neutralnego ogólnego kursu polityki fiskalnej, przy jednoczesnym zachowaniu gotowości do reagowania na zmieniającą się sytuację gospodarczą. Komisja stwierdziła, że zalecenia fiskalne na 2023 r. nadal powinny być różne dla poszczególnych państw członkowskich i uwzględniać potencjalne efekty zewnętrzne dla innych krajów. Komisja wezwała państwa członkowskie do uwzględnienia wytycznych w ich programach stabilności i konwergencji. Komisja zobowiązała się, że będzie ściśle monitorować sytuację gospodarczą i w razie potrzeby dostosuje swoje wytyczne polityczne, najpóźniej pod koniec maja 2022 r. w wiosennym pakiecie europejskiego semestru.
(8) W odniesieniu do wytycznych fiskalnych zalecenia fiskalne na 2023 r. biorą pod uwagę gorsze perspektywy gospodarcze, zwiększoną niepewność i dalsze ryzyko pogorszenia się koniunktury oraz wyższą inflację, niż zakładano w prognozie Komisji z zimy 2022 r. W związku z powyższym działania fiskalne muszą mieć na celu rozwijanie inwestycji publicznych na rzecz zielonej i cyfrowej transformacji oraz bezpieczeństwa energetycznego, a także zachowanie siły nabywczej gospodarstw domowych znajdujących się w najtrudniejszej sytuacji, tak aby złagodzić skutki podwyżek cen energii i pomóc ograniczyć presję inflacyjną wynikającą z efektów drugiej rundy za pomocą ukierunkowanych i tymczasowych środków. Polityka fiskalna musi pozostać elastyczna, aby można było ją dostosować do szybko zmieniających się okoliczności, w tym wyzwań, jakie pojawiają się w zakresie obrony i bezpieczeństwa w związku z prowadzoną przez Rosję wojną napastniczą przeciwko Ukrainie, oraz musi być zróżnicowana w poszczególnych państwach członkowskich w zależności od ich sytuacji fiskalnej i gospodarczej, w tym ich narażenia na kryzys i napływu wysiedleńców z Ukrainy.
(9) W dniu 30 kwietnia 2021 r. Luksemburg przedłożył Komisji swój krajowy plan odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z art. 18 ust. 1 rozporządzenia (UE) 2021/241. Zgodnie z art. 19 rozporządzenia (UE) 2021/241 Komisja oceniła adekwatność, skuteczność, efektywność oraz spójność planu odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z wytycznymi dotyczącymi oceny zamieszczonymi w załączniku V do tego rozporządzenia. W dniu 13 lipca 2021 r. Rada przyjęła decyzję wykonawczą w sprawie zatwierdzenia oceny planu odbudowy i zwiększania odporności Luksemburga 10 . Uruchomienie transz jest uzależnione od przyjęcia przez Komisję decyzji, zgodnie z art. 24 ust. 5 rozporządzenia (UE) 2021/241, stwierdzającej, że Luksemburg osiągnął w zadowalający sposób odpowiednie kamienie milowe i wartości docelowe określone w decyzji wykonawczej Rady. Osiągnięcie w zadowalający sposób zakłada, że działania związane z uprzednio osiągniętymi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi nie zostały odwrócone.
(10) 29 kwietnia 2022 r. Luksemburg przedłożył swój krajowy program reform na 2022 r. i swój program stabilności na 2022 r., zgodnie z art. 4 rozporządzenia (WE) nr 1466/97. W celu uwzględnienia powiązań między tymi dwoma programami poddano je równoczesnej ocenie. Zgodnie z art. 27 rozporządzenia (UE) 2021/241 krajowy program reform na 2022 r. odzwierciedla również półroczne sprawozdania Luksemburga z postępów w realizacji jego planu odbudowy i zwiększania odporności.
(11) W dniu 23 maja 2022 r. Komisja opublikowała sprawozdanie krajowe dotyczące Luksemburga 2022. Oceniono w nim postępy Luksemburga w uwzględnianiu stosownych zaleceń dla tego kraju przyjętych przez Radę w latach 2019, 2020 i 2021 oraz podsumowano realizację przez Luksemburg planu odbudowy i zwiększania odporności, z uwzględnieniem tabeli wyników w zakresie odbudowy i zwiększania odporności. Na podstawie tej analizy w sprawozdaniu krajowym wskazano luki dotyczące wyzwań, których nie uwzględniono w planie odbudowy i zwiększania odporności lub uwzględniono je jedynie częściowo, a także nowych i pojawiających się wyzwań, w tym związanych z inwazją Rosji na Ukrainę. Oceniono w nim również postępy Luksemburga we wdrażaniu Europejskiego filaru praw socjalnych oraz w realizacji głównych celów Unii dotyczących zatrudnienia, umiejętności i ograniczania ubóstwa, a także postępy w realizacji celów Organizacji Narodów Zjednoczonych w zakresie zrównoważonego rozwoju.
(12) W swoim zaleceniu z dnia 20 lipca 2020 r. 11 Rada zaleciła Luksemburgowi przyjęcie w 2020 i 2021 r. wszelkich środków, zgodnie z ogólną klauzulą wyjścia, niezbędnych do skutecznego zaradzenia pandemii COVID-19, wspomożenia gospodarki, a następnie wsparcia jej odbudowy. Ponadto zaleciła Luksemburgowi prowadzenie - gdy pozwolą na to warunki ekonomiczne - polityk fiskalnych mających na celu osiągnięcie ostrożnej sytuacji fiskalnej w średnim terminie i zapewnienie długookresowej zdolności do obsługi długu, przy jednoczesnym zwiększeniu inwestycji. W 2021 r., według danych zweryfikowanych przez Eurostat, saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych Luksemburga wzrosło z deficytu wynoszącego 3,4 % PKB w 2020 r. do nadwyżki w wysokości 0,9 % w 2021 r. Działania w zakresie polityki fiskalnej podjęte przez Luksemburg wspierały odbudowę gospodarki w 2021 r., podczas gdy wartość tymczasowych środków nadzwyczajnych obniżyła się z 2,4 % PKB w 2020 r. do 0,7 %. Środki przyjęte przez Luksemburg w 2021 r. były zgodne z zaleceniem Rady z dnia 20 lipca 2020 r. Środki dyskrecjonalne w ramach polityki budżetowej, które rząd przyjął w latach 2020 i 2021, miały charakter tymczasowy lub były zrównoważone środkami kompensacyjnymi. Według danych zweryfikowanych przez Eurostat dług sektora instytucji rządowych i samorządowych zmniejszył się z 24,8 % PKB w 2020 r. do 24,4 % PKB w 2021 r.
(13) Scenariusz makroekonomiczny, na którym oparto prognozy budżetowe, jest ostrożny w 2022 r. i realistyczny w późniejszym okresie. Program stabilności na 2022 r. prognozuje, że realny PKB wzrośnie w 2022 r. o 1,4 %, a w 2023 r. - o 2,9 %. Dla porównania w prognozie Komisji z wiosny 2022 r. przewidziano wzrost realnego PKB o 2,2 % w 2022 r. oraz o 2,7 % w 2023 r. Różnica w wysokości 0,8 punktu procentowego w 2022 r. wynika głównie z większych oczekiwań co do inwestycji i pozytywnego wpływu eksportu netto na wzrost realnego PKB w prognozie Komisji z wiosny 2022 r. W programie stabilności na 2022 r. rząd oczekuje, że saldo nominalne zmniejszy się do deficytu wynoszącego 0,7 % PKB w 2022 r. i 0,4 % PKB w 2023 r. Spadek w 2022 r. jest głównie wynikiem wyższych wydatków na koszty związane z zatrudnieniem, inwestycje i świadczenia społeczne, natomiast po stronie dochodów przewiduje się spadek podatków bieżących od dochodów i majątku. W programie stabilności na 2022 r. przewidziano, że relacja długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB wzrośnie w 2022 r. do 25,4 %, a w 2023 r. - do 25,8 % PKB. Przy uwzględnieniu środków z zakresu polityki znanych w dniu będącym datą graniczną prognozy Komisji z wiosny 2022 r. w prognozie tej przewiduje się w 2022 r. deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych, który wyniesie 0,1 % PKB, a w 2023 r. - nadwyżkę wynoszącą 0,1 % PKB. W prognozie Komisji z wiosny 2022 r. przewiduje się niższą relację długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB, która w 2022 r. ma wynieść 24,7 %, a w 2023 r. - 25,1 %. Według prognozy Komisji z wiosny 2022 r. średniookresowy (średnia z 10 lat) wzrost produktu potencjalnego szacowany jest na 2,6 %. Szacunki te nie uwzględniają jednak wpływu reform, które wchodzą w skład planu odbudowy i zwiększania odporności i mogą zwiększyć wzrost potencjalny Luksemburga.
(14) W 2022 r. rząd stopniowo wycofywał większość środków wprowadzonych w reakcji na kryzys związany z COVID-19, w związku z czym prognozuje się, że tymczasowe środki nadzwyczajne zmaleją z 0,7 % PKB w 2021 r. do 0,1 % PKB w 2022 r. Na deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych mają wpływ środki, które przyjęto, aby przeciwdziałać gospodarczym i społecznym skutkom wzrostu cen energii, i których wartość w prognozie Komisji z wiosny 2022 r. szacuje się na 0,8 % PKB w 2022 r. i 0,2 % PKB w 2023 r. 12 . Środki te polegają głównie na uldze podatkowej w zakresie energii, transferach socjalnych na rzecz gospodarstw domowych o niskich dochodach, obniżkach podatków pośrednich od zużycia energii oraz dotacjach związanych z produkcją. Jednocześnie osiągnięto porozumienie z partnerami społecznymi co do tego, by oczekiwane uruchomienie mechanizmu indeksacji powiązanego ze wskaźnikiem inflacji nastąpiło zamiast latem 2022 r. w kwietniu 2023 r., a wypłata wszelkich kolejnych transz nie wcześniej niż w kwietniu 2024 r. Środki te ogłoszono w większości jako tymczasowe. Jeżeli jednak ceny energii pozostaną wysokie w 2023 r., niektóre z tych środków mogłyby zostać utrzymane. Niektóre z tych środków nie są ukierunkowane, w szczególności ogólne obniżki podatków akcyzowych od paliwa w 2022 r. Na deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych ma również wpływ koszt zapewnienia tymczasowej ochrony wysiedleńcom z Ukrainy, który według prognozy Komisji z wiosny 2022 r. ma wynieść 0,1 % PKB w 2022 r. i 0,2 % w 2023 r. 13 .
(15) W swoim zaleceniu z dnia 18 czerwca 2021 r. Rada zaleciła, aby w 2022 r. Luksemburg realizował wspierający kurs polityki fiskalnej, w tym wykorzystując impuls zapewniany przez Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności, oraz utrzymał inwestycje finansowane z zasobów krajowych. Rada zaleciła również, by Luksemburg prowadził - gdy warunki ekonomiczne na to pozwolą - politykę fiskalną mającą na celu osiągnięcie ostrożnej sytuacji fiskalnej oraz zapewnienie stabilności finansów publicznych w średnim okresie, przy jednoczesnym zwiększeniu inwestycji w celu pobudzenia potencjału wzrostu gospodarczego.
(16) Według prognozy Komisji z wiosny 2022 r. oraz z uwzględnieniem informacji zawartych w programie stabilności Luksemburga na 2022 r. prognozuje się, że kurs polityki fiskalnej w 2022 r. będzie wspierający, na poziomie - 1,3 % PKB, zgodnie z zaleceniem Rady 14 . Luksemburg planuje dalsze wspieranie odbudowy gospodarczej, w tym przez wykorzystanie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności do finansowania dodatkowych inwestycji, zgodnie z zaleceniem Rady. Prognozuje się, że pozytywny wpływ, jaki na działalność gospodarczą mają wydatki finansowane z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz innych funduszy unijnych, pozostanie stabilny w porównaniu z 2021 r. Przewiduje się, że inwestycje finansowane z zasobów krajowych będą miały ekspansywny wpływ na kurs polityki fiskalnej, który to wpływ wyniesie 0,1 punktu procentowego w 2022 r. 15 . W związku z tym Luksemburg planuje utrzymać inwestycje finansowane z zasobów krajowych, zgodnie z zaleceniem Rady. Jednocześnie prognozuje się, że wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych (po skorygowaniu o nowe działania po stronie dochodów) w 2022 r. będzie mieć ekspansywny wpływ na ogólny kurs polityki fiskalnej, który wyniesie 1,2 punktu procentowego. Ten znaczący ekspansywny wpływ obejmuje dodatkowy wpływ środków mających zaradzić gospodarczym i społecznym skutkom wzrostu cen energii (0,5 % PKB), a także koszty zapewnienia tymczasowej ochrony wysiedleńcom z Ukrainy (0,1 % PKB), przy czym prognozuje się, że wyższe wydatki na koszty związane z zatrudnieniem i transferami socjalnymi również przyczynią się (0,3 % PKB) do wzrostu wydatków bieżących netto.
(17) W prognozie Komisji z wiosny 2022 r. przewiduje się, że w 2023 r. kurs polityki fiskalnej będzie na poziomie + 0,5 % PKB, przy założeniu kontynuacji dotychczasowej polityki 16 . Prognozuje się, że w 2023 r. Luksemburg będzie nadal wykorzystywać dotacje w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności do finansowania dodatkowych inwestycji wspierających odbudowę. Przewiduje się, że inwestycje finansowane z zasobów krajowych będą miały ekspansywny wpływ na kurs polityki fiskalnej, który wyniesie 0,1 % PKB w 2023 r. 17 . Jednocześnie przewiduje się, że wzrost bieżących wydatków pierwotnych finansowanych z zasobów krajowych (po skorygowaniu o nowe działania po stronie dochodów) w 2023 r. będzie mieć restrykcyjny wpływ na ogólny kurs polityki fiskalnej, który wyniesie 0,5 punktu procentowego. Obejmuje to wpływ wycofywania środków wprowadzonych w obliczu wzrostu cen energii (0,3 % PKB).
(18) W programie stabilności na 2022 r. przewiduje się, że deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie się stopniowo obniżać do poziomu 0,3 % PKB w 2024 r. i do 0,2 % w 2025 r. Planuje się zatem, że saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych utrzyma się na poziomie poniżej 3 % PKB w okresie objętym programem stabilności na 2022 r. Prognozy te zakładają nieco wyższe dochody i stabilne wydatki wyrażone jako odsetek PKB. W programie stabilności na 2022 r. przewidziano wzrost relacji długu sektora instytucji rządowych i samorządowych do PKB do 2025 r. - w 2024 r. do 26,2 %, a w 2025 r. stabilizację na poziomie 26,2 %. Z analizy przeprowadzonej przez Komisję wynika, że zagrożenie dla długookresowej zdolności do obsługi długu wydaje się niskie w średnim okresie.
(19) Kryzys związany z COVID-19 miał mniejszy wpływ na finanse publiczne niż w innych państwach członkowskich i oczekuje się, że w 2022 r. odpowiednie wskaźniki poprawią się. W nadchodzących dziesięcioleciach wpływ tendencji demograficznych na wydatki rządowe będzie się jednak nasilał. Wynika to w szczególności z oczekiwanego stałego wzrostu liczby emerytów i rencistów przypadających na jednego pracownika, spowodowanego starzeniem się społeczeństwa i spowolnieniem przepływów migracyjnych netto. Przy założeniu niezmiennego kursu polityki do 2070 r. Luksemburg stanie w obliczu jednego z największych wzrostów wydatków na emerytury w UE, wyrażonych jako odsetek PKB. Doprowadziłoby to do tego, że wydatki na emerytury stanowiłyby około 18 % PKB (w porównaniu z 9 % w 2019 r.) - jednego z najwyższych odsetków w Unii. Spowoduje to znaczny wzrost długu publicznego, zagrażając stabilności finansów publicznych w perspektywie długoterminowej. Podniesienie rzeczywistego wieku przejścia na emeryturę miałoby jak najbardziej korzystne skutki makroekonomiczne, ponieważ czynnik ten ma największy potencjał ograniczenia wydatków na emerytury. Wyższy wskaźnik zatrudnienia pracowników starszych również wspierałby wzrost gospodarczy. Plan odbudowy i zwiększania odporności nie uwzględnia długoterminowej stabilności systemu emerytalnego ani negatywnych skutków programów wcześniejszych emerytur i zachęt finansowych do wczesnego opuszczania rynku pracy, co wyjaśnia niski wskaźnik zatrudnienia pracowników starszych. Wczesne rozpoczęcie reform mających na celu ograniczenie systemów wczesnych emerytur i przesunięcie preferencji pracowników starszych na dłuższe pozostanie na rynku pracy pozwoliłoby wdrażać je stopniowo, zwiększając tym samym sprawiedliwość międzypokoleniową.
(20) Zwalczanie agresywnego planowania podatkowego w UE ma zasadnicze znaczenie dla: (i) zapobiegania zakłóceniom konkurencji między przedsiębiorstwami; (ii) zapewnienia sprawiedliwego traktowania podatników oraz (iii) ochrony finansów publicznych. Luksemburg jest małą gospodarką otwartą o dużym zintegrowanym sektorze finansowym, co w dużej mierze wyjaśnia istnienie znacznych przepływów finansowych. Te duże przepływy finansowe są jednak również wyrazem znacznej obecności w kraju przedsiębiorstw kontrolowanych przez podmioty zagraniczne, które uczestniczą w wewnątrzgrupowych operacjach finansowych i skarbcowych. Szczególnie niepokojący jest brak podatków u źródła lub równoważnych środków dotyczących odsetek i należności licencyjnych w odniesieniu do jurysdykcji o niskich lub zerowych stawkach podatkowych poza państwami ujętymi w unijnym wykazie jurysdykcji niechętnych współpracy 18 . Jest prawdopodobne, że wychodzące płatności odsetek i opłat licencyjnych wychodzące z przedsiębiorstw z siedzibą w Luksemburgu do jurysdykcji spoza UE są opodatkowane na niskim poziomie lub w ogóle nieopodatkowane, jeżeli płatności te nie są opodatkowane lub są opodatkowane na niskim poziomie w jurysdykcji odbiorcy. Luksemburg podjął pewne kroki, aby zwalczać agresywne planowanie podatkowe. Jak dotąd środki były jednak ograniczone i niewystarczające, by rozwiązać problem płatności wychodzących w systemie podatkowym, co może być wykorzystywane przez przedsiębiorstwa wielonarodowe do agresywnego planowania podatkowego.
(21) Zgodnie z art. 19 ust. 3 lit. b) rozporządzenia (UE) 2021/241 i kryterium 2.2 załącznika V do tego rozporządzenia plan odbudowy i zwiększania odporności zawiera obszerny zestaw wzajemnie wzmacniających się reform i inwestycji, które należy zakończyć do dnia 31 sierpnia 2026 r., wraz z orientacyjnym harmonogramem ich realizacji. Pomagają one sprostać wszystkim wyzwaniom gospodarczym i społecznym, które zostały wskazane w stosownych zaleceniach krajowych skierowanych do Luksemburga przez Radę w ramach europejskiego semestru w latach 2019 i 2020, obok zaleceń dla tego kraju wydanych do dnia przyjęcia planu odbudowy i zwiększania odporności, lub znacznej części tych wyzwań. Wyzwania te dotyczą w szczególności kwestii odporności systemu opieki zdrowotnej, integracji na rynku pracy i inwestycji w zieloną i cyfrową transformację, a także niedoboru przystępnych cenowo mieszkań i odporności instytucjonalnej ram przeciwdziałania praniu pieniędzy. Plan odbudowy i zwiększania odporności obejmuje środki mające na celu zwiększenie publicznej podaży przystępnych cenowo mieszkań. Zakłada on również inwestycje w wytwarzanie energii ze źródeł odnawialnych i zrównoważony transport, które mają się przyczynić do stopniowej dekarbonizacji gospodarki. Cyfrowe usługi publiczne oraz duży publiczny projekt w dziedzinie badań naukowych i innowacji w dziedzinie kwantowych technologii komunikacyjnych zachęciłyby przedsiębiorstwa do inwestowania i pobudziły wzrost wydajności w perspektywie średnioterminowej. W odniesieniu do kwestii przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu plan odbudowy i zwiększania odporności przewiduje szereg środków dotyczących zwiększenia przejrzystości i wzmocnienia ram nadzoru dostawców usług finansowych. Do poprawy integracji na rynku pracy powinna przyczynić się strategia na rzecz umiejętności i programy szkoleniowe określone w planie odbudowy i zwiększania odporności, w tym specjalny cel dotyczący pracowników starszych.
(22) Oczekuje się, że realizacja planu odbudowy i zwiększania odporności Luksemburga przyczyni się do dalszych postępów w zielonej i cyfrowej transformacji. Środki wspierające realizację celów klimatycznych w Luksemburgu stanowią 61 % łącznej alokacji w ramach planu odbudowy i zwiększania odporności, a środki wspierające realizację celów cyfrowych - 32 %. Pełna realizacja planu odbudowy i zwiększania odporności, zgodnie z ustalonymi odpowiednimi kamieniami milowymi i wartościami docelowymi, pomoże Luksemburgowi szybko przezwyciężyć skutki kryzysu związanego z COVID-19, wzmacniając jednocześnie jej odporność. Systematyczne angażowanie partnerów społecznych i innych odpowiednich zainteresowanych stron pozostaje ważne dla pomyślnej realizacji planu odbudowy i zwiększania odporności, a także innych polityk gospodarczych i polityk zatrudnienia wykraczających poza zakres tego planu, ponieważ służy zapewnieniu szerokiego poczucia odpowiedzialności za cały program polityczny.
(23) Luksemburg nie przedłożył jeszcze umowy partnerstwa ani pozostałych programów polityki spójności przewidzianych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 19 . Zgodnie z rozporządzeniem (UE) 2021/1060 Luksemburg ma uwzględnić w programowaniu funduszy polityki spójności na lata 2021-2027 stosowne zalecenia krajowe. Jest to jeden z warunków wstępnych poprawy skuteczności i zmaksymalizowania wartości dodanej wsparcia finansowego otrzymywanego z funduszy polityki spójności, przy jednoczesnym przyczynianiu się do koordynacji, komplementarności i spójności między tymi funduszami polityki spójności a innymi instrumentami i funduszami unijnymi. Pomyślne wdrożenie Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności oraz programów polityki spójności zależy również od usunięcia wąskich gardeł dla inwestycji wspierających zieloną i cyfrową transformację oraz zrównoważony rozwój terytorialny.
(24) Oprócz wyzwań gospodarczych i społecznych uwzględnionych w planie odbudowy i zwiększania odporności Luksemburg mierzy się z szeregiem dodatkowych wyzwań, które dotyczą w szczególności rosnących nierówności w systemie edukacji. Cechą charakterystyczną luksemburskiego systemu edukacji jest używanie trzech języków (luksemburskiego, niemieckiego i francuskiego) w nauczaniu, a także duża liczba uczniów z różnych środowisk społecznoekonomicznych i językowych. Wyniki międzynarodowych testów wskazują, że podstawowe umiejętności uczniów są niższe od średniej unijnej i silnie powiązane ze środowiskiem społecznoekonomicznym i językowym uczniów. W wykonanym w 2018 r. badaniu w ramach Programu międzynarodowej oceny umiejętności uczniów (PISA) przeprowadzonego przez Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju wskazano, że rozbieżności w wynikach w czytaniu między uczniami znajdującymi się w uprzywilejowanej sytuacji a uczniami znajdującymi się w niekorzystnej sytuacji w Luksemburgu należą do największych w Unii. Nierówności pogłębia dodatkowo wielojęzyczna nauka szkolna i fakt, że uczniowie są na wczesnym etapie nauki kierowani na różne ścieżki kształcenia. System edukacji nie zapewnia wszystkim uczniom umiejętności wielojęzycznych i podstawowych, które byłyby wystarczające do zaspokojenia potrzeb krajowego rynku pracy. Zindywidualizowane wsparcie dla uczniów pomogłoby osiągnąć pełny potencjał rozwojowy i ogólną integrację wszystkich uczniów. Jak wynika z wniosków krajowego obserwatorium jakości szkół z 2020 r. istnieje pole do poprawy zarządzania systemem edukacji, dalszego rozwijania narzędzi oceny i wymiernych celów promujących jakość i równość szans, jeśli chodzi zarówno o formalne, jak i pozaformalne aspekty systemu edukacji.
(25) Celem wniosku Komisji w sprawie planu REPowerEU - przygotowanego na podstawie mandatu powierzonego Komisji przez szefów państw lub rządów Unii w Deklaracji wersalskiej - jest jak najszybsze uniezależnienie Unii od importu paliw kopalnych z Rosji. W tym celu Komisja zamierza określić najodpowiedniejsze projekty, inwestycje i reformy na poziomie krajowym, regionalnym i unijnym w porozumieniu z państwami członkowskimi. Środki te służą zmniejszeniu zależności od paliw kopalnych ogółem, a także znalezieniu innych źródeł importu paliw kopalnych niż Rosja.
(26) Luksemburski system energetyczny charakteryzuje się dużą zależnością od importu i od paliw kopalnych. Według danych z 2020 r. 20 Luksemburg jest największym w Unii importerem netto energii w stosunku do liczby ludności. Jest on prawie całkowicie uzależniony od importu energii pierwotnej, a wskaźnik zależności wynosi 92,5 %. Zdecydowanie dominującymi źródłami energii pierwotnej są ropa naftowa i gaz; ropa naftowa stanowi 68,5 % zużycia energii, a gaz - 17,8 %. Luksemburg nie importuje ropy naftowej z Rosji, podczas gdy średnia unijna, jeżeli chodzi o import surowej ropy naftowej, wynosi 26 %. Choć Rosja jest nadal stosunkowo ważnym źródłem importu gazu, ponieważ dostarcza Luksemburgowi 27 % gazu ziemnego, odsetek ten jest poniżej średniej unijnej wynoszącej 44 %. Luksemburg połączył swój rynek gazu z rynkiem belgijskim. Jeśli chodzi o energię elektryczną, to chociaż w perspektywie krótkoterminowej nie ma większych przeszkód w przechodzeniu na energię ze źródeł odnawialnych, potrzebne będą dalsze inwestycje wspierające ten proces, zwłaszcza w zakresie wzmocnienia i modernizacji sieci. W ostatnich latach popyt na gaz przemysłowy był stabilny, a popyt na gaz w sektorze komercyjnym umiarkowanie wzrósł. Główny czynnikiem wzrostu zużycia gazu był wzrost zużycia w sektorze mieszkaniowym. Luksemburg musi stawić czoła wyzwaniu związanemu z niewystarczającą podażą mieszkań, a jednocześnie osiągnąć swoje cele w zakresie energii i klimatu. Konieczna jest również renowacja istniejących zasobów budowlanych. Sektor budynków mieszkalnych i renowacji, dysponujący 20,8 % całkowitego potencjału w zakresie oszczędności energii (wyrażonych jako GWh), stanowi drugie co do wielkości źródło łącznych oszczędności energii do 2030 r. Udział energii ze źródeł odnawialnych w Luksemburgu zwiększono z 5 % w 2015 r. do 12 % w 2020 r. Udział ten jest jednak nadal jednym z najniższych wśród państw członkowskich. Luksemburg potrzebuje zdecydowanych działań, aby osiągnąć swoje cele w zakresie energii na 2030 r. polegające na uzyskiwaniu 25 % energii ze źródeł odnawialnych i zmniejszeniu zużycia energii końcowej o 40-44 % w porównaniu z 2007 r. Kluczową rolę w tym względzie będą odgrywać gminy. Zagęszczenie ruchu drogowego wpływa na gospodarkę i zrównoważenie środowiskowe, podczas gdy transport ma znaczny udział w zużyciu ropy naftowej i odpowiada za 59 % całkowitych emisji gazów cieplarnianych (w porównaniu ze średnią unijną wynoszącą 24 % w 2019 r.).
Środki ukierunkowane na bardziej wydajny i zrównoważony transport mogą zatem znacznie przyczynić się do zmniejszenia zależności od ropy naftowej. Znajduje to odzwierciedlenie w krajowym planie w dziedzinie energii i klimatu Luksemburga, w którym zakłada się, że do 2030 r. 40 % pojazdów stanowić będą pojazdy elektryczne i typu plug-in. Luksemburg postawił sobie za cel osiągnięcie neutralności klimatycznej do 2050 r. Realizacja przez Luksemburg celów pakietu "Gotowi na 55" będzie wymagać dalszego zwiększenia ambicji w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz zwiększenia wykorzystania energii ze źródeł odnawialnych i efektywności energetycznej.
(27) Chociaż przyspieszenie transformacji w kierunku neutralności klimatycznej i odchodzenia od paliw kopalnych spowoduje znaczne koszty restrukturyzacji w kilku sektorach, Luksemburg może skorzystać z mechanizmu sprawiedliwej transformacji w kontekście polityki spójności, aby złagodzić społeczno-gospodarcze skutki transformacji. Ponadto może wykorzystać Europejski Fundusz Społeczny Plus, ustanowiony rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1057 21 , do poprawy możliwości zatrudnienia i wzmocnienia spójności społecznej.
(28) W świetle dokonanej przez Komisję oceny Rada przeanalizowała program stabilności na 2022 r., a jej opinia 22 znajduje odzwierciedlenie w zaleceniu 1.
(29) W kontekście bliskich powiązań między gospodarkami państw członkowskich należących do strefy euro i ich wspólnego wkładu w funkcjonowanie unii gospodarczej i walutowej Rada zaleciła państwom członkowskim będącym członkami strefy euro podjęcie działań, w tym poprzez ich plany odbudowy i zwiększania odporności, w celu wdrożenia zaleceń określonych w zaleceniu dotyczącym polityki gospodarczej strefy euro na 2022 r. W przypadku Luksemburga kwestia ta znalazła odzwierciedlenie w szczególności w zaleceniach 1, 2 i 3,
NINIEJSZYM ZALECA Luksemburgowi podjęcie w latach 2022 i 2023 działań mających na celu:
1 Dz.U. L 209 z 2.8.1997, s. 1.
2 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/241 z dnia 12 lutego 2021 r. ustanawiające Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (Dz.U. L 57 z 18.2.2021, s. 17).
3 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania (Dz.U. L 306 z 23.11.2011, s. 25).
4 Zalecenie Rady z dnia 5 kwietnia 2022 r. w sprawie polityki gospodarczej w strefie euro (Dz.U. C 153 z 7.4.2022, s. 1).
5 Decyzja wykonawcza Rady (UE) 2022/382 z dnia 4 marca 2022 r. stwierdzająca istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy w rozumieniu art. 5 dyrektywy 2001/55/WE i skutkująca wprowadzeniem tymczasowej ochrony (Dz.U. L 71 z 4.3.2022, s. 1).
6 Dyrektywa Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między państwami członkowskimi związanych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz.U. L 212 z 7.8.2001, s. 12).
7 Zalecenie Rady z dnia 18 czerwca 2021 r. zawierające opinię Rady w sprawie programu stabilności Luksemburga na 2021 r. (Dz.U. C 304 z 29.7.2021, s. 73).
8 Szacunki dotyczące kursu polityki fiskalnej i jego elementów zawarte w niniejszym zaleceniu są szacunkami Komisji opartymi na założeniach leżących u podstaw prognozy Komisji z wiosny 2022 r. Szacunki Komisji dotyczące średniookresowego potencjalnego wzrostu nie uwzględniają pozytywnego wpływu reform, które są częścią planu odbudowy i zwiększania odporności i mogą pobudzić potencjalny wzrost.
9 Niefinansowane z dotacji w ramach Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności ani innych funduszy unijnych.
10 Dok. ST 10155/2021.
11 Zalecenie Rady z dnia 20 lipca 2020 r. w sprawie krajowego programu reform Luksemburga na 2020 r., zawierające opinię Rady na temat przedstawionego przez Luksemburg programu stabilności na 2020 r. (Dz.U. C 282 z 26.8.2020, s. 101).
12 Dane liczbowe odzwierciedlają poziom rocznych kosztów budżetowych tych środków wprowadzanych od jesieni 2021 r., w tym bieżących dochodów i wydatków, a także - w stosownych przypadkach - środków w zakresie nakładów inwestycyjnych.
13 Zakłada się, że łączna liczba wysiedleńców, którzy dotrą z Ukrainy do Unii, osiągnie stopniowo 6 mln do końca 2022 r., a ich rozmieszczenie geograficzne szacuje się na podstawie wielkości istniejącej diaspory, względnej liczby ludności przyjmującego państwa członkowskiego oraz rzeczywistego rozmieszczenia wysiedleńców z Ukrainy w całej Unii od marca 2022 r. W przypadku kosztów budżetowych na osobę szacunki opierają się na modelu mikrosymulacyjnym Euromod opracowanym przez Wspólne Centrum Badawcze Komisji, z uwzględnieniem zarówno transferów pieniężnych, do których osoby te mogą być uprawnione, jak i świadczeń rzeczowych, takich jak edukacja i opieka zdrowotna.
14 Ujemna wartość wskaźnika odpowiada nadwyżce wzrostu wydatków pierwotnych w porównaniu ze średniookresowym wzrostem gospodarczym, wskazując na ekspansywną politykę fiskalną.
15 Prognozuje się, że inne wydatki kapitałowe finansowane z zasobów krajowych będą miały restrykcyjny wpływ, który wyniesie 0,1 punktu procentowego PKB.
16 Dodatnia wartość wskaźnika odpowiada niedoborowi wzrostu wydatków pierwotnych w porównaniu ze średniookresowym wzrostem gospodarczym, wskazując na restrykcyjną politykę fiskalną.
17 Prognozuje się, że inne wydatki kapitałowe finansowane z zasobów krajowych będą miały restrykcyjny wpływ, który wyniesie 0,2 punktu procentowego PKB.
18 Konkluzje Rady z dnia 24 lutego 2022 r. w sprawie zmienionego unijnego wykazu jurysdykcji niechętnych współpracy do celów podatkowych (Dz.U. C 103 z 3.2.2022, s. 1).
19 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1060 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego Plus, Funduszu Spójności, Funduszu na rzecz Sprawiedliwej Transformacji i Europejskiego Funduszu Morskiego, Rybackiego i Akwakultury, a także przepisy finansowe na potrzeby tych funduszy oraz na potrzeby Funduszu Azylu, Migracji i Integracji, Funduszu Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Instrumentu Wsparcia Finansowego na rzecz Zarządzania Granicami i Polityki Wizowej (Dz.U. L 231 z 30.6.2021, s. 159).
20 Eurostat (2020), udział importu z Rosji odpowiednio w całkowitym imporcie gazu ziemnego i surowej ropy naftowej. Średnia wielkość całkowitego importu dla UE-27 opiera się na wielkości importu spoza UE-27. W przypadku Luksemburga całkowity import obejmuje handel wewnątrz UE.
21 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/1057 z dnia 24 czerwca 2021 r. ustanawiające Europejski Fundusz Społeczny Plus (EFS+) oraz uchylające rozporządzenie (UE) nr 1296/2013 (Dz.U. L 231 z 30.6.2021, s. 21).
22 Na podstawie art. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1466/97.
