Opinia Europejskiego Komitetu Regionów - Wyzwania dla demokracji lokalnej na Bałkanach Zachodnich.

Opinia Europejskiego Komitetu Regionów - Wyzwania dla demokracji lokalnej na Bałkanach Zachodnich

(2020/C 440/12)

(Dz.U.UE C z dnia 18 grudnia 2020 r.)

Sprawozdawca:	Nikola DOBROSLAVIĆ (HR, EPL), prefekt żupanii dubrownicko-neretwiańskiej
Dokument źródłowy:	Pismo prezydencji chorwackiej w Radzie UE (od ministra spraw zagranicznych i europejskich Republiki Chorwacji dr Grlića Radmana do przewodniczącego KR-u Karla-Heinza Lambertza), A/00028

ZALECENIA POLITYCZNE

EUROPEJSKI KOMITET REGIONÓW

Uwagi ogólne

1. Wyraża uznanie dla prezydencji chorwackiej w Radzie UE za zainicjowanie niniejszej opinii, gdyż po raz pierwszy Europejski Komitet Regionów (KR) sporządza opinię poświęconą wyłącznie wyzwaniom dla demokracji na Bałkanach Zachodnich, koncentrując się na kwestii tzw. zawłaszczenia państwa na szczeblu lokalnym, które jest zjawiskiem zauważanym także daleko poza obszarem Bałkanów Zachodnich.

2. Przypomina, że w latach 2018, 2019 i 2020 KR odniósł się w kilku opiniach do pakietu Komisji Europejskiej dotyczącego rozszerzenia. W opiniach tych KR-u zwraca się szczególną uwagę na wyzwania i funkcjonowanie demokracji lokalnej na Bałkanach Zachodnich.

3. Uważnie śledzi sprawozdania z postępów krajów kandydujących i z zadowoleniem przyjmuje stałe zaangażowanie Komisji Europejskiej, Parlamentu Europejskiego i Rady UE w politykę rozszerzenia UE o kraje Bałkanów Zachodnich. Potwierdza swoje stanowisko, że rozszerzenie to leży w interesie politycznym i gospodarczym oraz w interesie bezpieczeństwa zarówno krajów Bałkanów Zachodnich, jak i Unii Europejskiej i że stanowi ono geostrategiczną inwestycję w pokój, stabilność, bezpieczeństwo i wzrost gospodarczy w całej Europie. Podkreśla, że wszystkie kraje kandydujące muszą spełnić wszystkie kryteria członkostwa.

4. Zauważa z ubolewaniem, że w stosunkach z krajami partnerskimi z Bałkanów Zachodnich, zwłaszcza gdy chodzi o proces ich integracji z UE, Komisja Europejska tradycyjnie nie poświęca wystarczającej uwagi demokracji lokalnej, praworządności i dobrym rządom na szczeblu lokalnym.

5. Przyjmuje z zadowoleniem osiągnięte w kilku państwach Bałkanów Zachodnich postępy w zakresie reform, jednak z zaniepokojeniem obserwuje, że w niektórych państwach osiągnięto niewielkie postępy, a czasem nawet nastąpił regres, w dziedzinie walki z korupcją, ochrony praw człowieka, wolności mediów i sądownictwa, a także odnotowuje ogólne osłabienie praworządności.

6. Zwraca uwagę, że demokracja lokalna na Bałkanach Zachodnich stoi przed licznymi wyzwaniami, które często występują w porównywalnej lub nawet identycznej formie w państwach członkowskich UE, ale na Bałkanach Zachodnich są o wiele bardziej wyraźne. Problemy te nasilają się tam z powodu wielu czynników, które nie istnieją lub odgrywają mniejszą rolę w UE, jak np. następstwa wcześniejszych konfliktów zbrojnych, nierozwiązane kwestie suwerenności i sporów terytorialnych, brak wolności mediów, nieuznawanie ludobójstwa i zbrodni wojennych, idee ekspansjonistyczne, mowa nienawiści, nierozwiązane kwestie konstytucyjne, niezrealizowana równość statusu poszczególnych narodów i niekonstytucyjne prawo wyborcze, niewystarczający poziom dobrego sprawowania rządów i autorytarne skłonności podmiotów sprawujących władzę i partii rządzących na wszystkich szczeblach władzy, stosunkowo niski poziom rozwoju społeczno-gospodarczego, w dużej mierze negatywne tendencje demograficzne, słabo rozwinięte społeczeństwo obywatelskie o niskiej kulturze politycznej i demokratycznej.

7. Podkreśla swoje przekonanie, że stan demokracji na szczeblu lokalnym jest nierozerwalnie związany z sytuacją na szczeblu krajowym, a negatywne zjawiska stwierdzone na szczeblu lokalnym często odzwierciedlają podobne zjawiska na szczeblu krajowym.

8. Zwraca uwagę, że Europejski Komitet Regionów jest stale zaangażowany w proces dotyczący Bałkanów Zachodnich za pośrednictwem swojej grupy roboczej ds. Bałkanów Zachodnich (zajmującej się Albanią, Bośnią i Hercegowiną oraz Kosowem ^* ) oraz trzech wspólnych komitetów konsultacyjnych (WKK), które zostały ustanowione i działają na równych prawach z władzami lokalnymi i regionalnymi z poszczególnych krajów bałkańskich (Czarnogóry, Macedonii Północnej i Serbii). Podkreśla jednocześnie, że organy te dowiodły swojej przydatności w wymianie najlepszych praktyk i poglądów między przedstawicielami władz lokalnych i regionalnych z UE a ich partnerami z Bałkanów. Wymiana ta odbywa się w drodze dyskusji na temat szeregu kwestii będących przedmiotem wspólnego zainteresowania, w tym praworządności i dobrego sprawowania rządów, co jest bardzo ważne w kontekście negocjacji akcesyjnych z UE. Ubolewa jednak, że odnośne kraje bałkańskie nie zawsze zapewniają pluralizm polityczny we wspomnianych wspólnych komitetach konsultacyjnych.

9. Z zadowoleniem przyjmuje wysiłki Kongresu Władz Lokalnych i Regionalnych Rady Europy na rzecz promowania demokracji lokalnej na Bałkanach Zachodnich. Prace Kongresu i KR-u uzupełniają się, dlatego też KR pragnie zacieśnić współpracę z Kongresem w tej dziedzinie.

10. Wskazuje, że - jako jedna z czterech strategii makroregionalnych Unii Europejskiej - strategia UE na rzecz regionu Dunaju (EUSDR) obejmuje również trzy kraje Bałkanów Zachodnich. Głównym celem strategii jest większe włączenie podmiotów lokalnych i regionalnych we współpracę między krajami i regionami. Obejmuje to również wspieranie społeczeństwa obywatelskiego oraz zainteresowanych stron w ramach odpowiednich - demokratycznych - procesów. Zachęca zatem do zacieśnienia współpracy w kontekście strategii UE na rzecz regionu Dunaju.

11. Uważa, że wyzwania dla demokracji lokalnej obejmują w szczególności zjawisko "zawłaszczenia państwa na szczeblu lokalnym", na co zwróciła uwagę także Komisja Europejska w swojej strategii rozszerzenia na rok 2018. Rozumie się przez to samorząd lokalny, który zostaje w całości lub w części podporządkowany wpływowym osobom bądź grupom, tak by służyć ich partykularnym interesom.

12. Zwraca uwagę na najważniejsze aspekty zawłaszczenia państwa na szczeblu lokalnym: nieuczciwe, a czasem nielegalne zamówienia publiczne, niezasłużone nominacje, rekrutacja i awanse urzędników publicznych, kadry kierowniczej i pracowników przedsiębiorstw publicznych; wywieranie nacisku na instytucje sądownicze; nieprzejrzyste wsparcie władz lokalnych dla organizacji społeczeństwa obywatelskiego; nieprzejrzyste funkcjonowanie samorządu lokalnego i administracji publicznej, któremu często towarzyszy kontrolowanie mediów lokalnych poprzez prawa własności lub umowy reklamowe oraz nadużywanie partii politycznych do celu osobistego wzbogacania się i zawłaszczania państwa poprzez tworzenie i utrzymywanie "sieci sponsorów". Podkreśla, że wspomniane aspekty często przyczyniają się do rozczarowania wśród obywateli i prowadzą do niskiej frekwencji w wyborach lokalnych, a zatem do dalszego deficytu demokracji w demokracjach lokalnych.

13. W związku z tym ostrzega również przed niewystarczającym poziomem praworządności oraz powolnym, nieskutecznym, często stronniczym i niekiedy skorumpowanym sądownictwem, powszechną i głęboko zakorzenioną korupcją, którą wielu obywateli uważa za normalną, a nawet nieuniknioną, zwłaszcza w dziedzinie lokalnego zatrudnienia oraz w kontaktach z personelem medycznym i policją drogową, utrzymującym się problemem brutalnego ekstremizmu na tle etnicznym i religijnym oraz niewystarczającymi rozwiązaniami legislacyjnymi i instytucjonalnymi w odniesieniu do władz lokalnych i regionalnych, w tym niedociągnięciami w zakresie decentralizacji funkcjonalnej i fiskalnej.

14. Odnotowuje, że obserwowany w niektórych krajach Bałkanów Zachodnich brak pluralizmu politycznego lub tłumienie i zastraszanie na szczeblu lokalnym wybieranych urzędników należących do partii opozycyjnych stanowi istotne wyzwanie dla demokracji lokalnych w tych krajach.

15. Stwierdza w tym kontekście, że tam, gdzie doszło do zawłaszczenia państwa na szczeblu lokalnym, sposób udzielania zamówień publicznych służy przede wszystkim wzmocnieniu władzy lokalnego przywódcy lub nieformalnych grup rządzących. Często odbywa się to poprzez: unikanie przetargów publicznych i bezpośrednie udzielanie zamówień, publikowanie zaproszeń do składania ofert w mało poczytnych publikacjach, w odpowiednio wybranym czasie i z bardzo krótkimi terminami, lub też określanie warunków przetargu z myślą o konkretnym oferencie. Po udzieleniu zamówienia preferowany oferent wyraża swoją wdzięczność lokalnemu przywódcy lub jego przedstawicielom za pomocą zwykłej prowizji w postaci odsetka ceny płaconej za dobra lub usługi, który zazwyczaj jest już uwzględniony w cenie w momencie składania oferty, aby nie pomniejszyć zysku wykonawcy.

16. Zwraca uwagę, że osoby czy podmioty, które zawłaszczyły sobie struktury samorządów lokalnych, wykorzystują politykę kadrową jako skuteczny instrument, zwłaszcza tam, gdzie brakuje dobrych miejsc pracy, co często ma miejsce na zawłaszczonych obszarach. Nowo zatrudnieni pracownicy samorządów lokalnych i pracownicy lokalnych przedsiębiorstw publicznych są często członkami tej samej rodziny lub krewnymi "przyjaciół" politycznych lub biznesowych. Dotyczy to również członków opozycji w organach przedstawicielskich, ich małżonków i bliskich krewnych i może prowadzić nawet do nielegalnej reorganizacji administracji w celu nagradzania lojalnych ludzi za "dobrze wykonaną pracę".

17. Zauważa z dużym zaniepokojeniem, że w celu utrzymania władzy i zarządzania zasobami lokalnymi przywódcy i członkowie innych potężnych grup nieformalnych często korzystają z sieci kontaktów z sędziami i innymi przedstawicielami wymiaru sprawiedliwości na szczeblu krajowym i lokalnym, zapewniając korzyści majątkowe wpływowym osobom pracującym w organach sądownictwa przy wykorzystaniu zasobów władz lokalnych. W zamian pracownicy wymiaru sprawiedliwości utrudniają pracę dochodzeniową i postępowania w sprawach dotyczących lokalnych elit.

18. Zauważa, że sytuację w społecznościach lokalnych dodatkowo pogarsza utrata zasobów ludzkich, co znajduje odzwierciedlenie w wysokiej stopie emigracji mieszkańców - szczególnie ludzi młodych i wykształconych - i stanowi poważny problem dla rozwoju tych społeczności.

19. Zaznacza, że skoro równość płci jest podstawową zasadą UE, należy odpowiednio uwzględnić i realizować działania mające na celu wzmocnienie praw kobiet i zwiększenie ich udziału w polityce.

20. Jest w pełni świadomy tego, że duże obciążenie dla funkcjonowania społeczności lokalnych na tzw. szlaku bałkańskim stanowi również nieuregulowana migracja, ponieważ dodatkowo wzmacnia poczucie bezsilności i nieskuteczności instytucji wśród obywateli, a także wśród przedstawicieli władz.

21. Zwraca uwagę, że działalność zorganizowanych grup przestępczych stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa i dobrobytu społeczności lokalnych.

22. W tym kontekście wyraża również zaniepokojenie z powodu kontroli sprawowanej przez lokalnych przywódców nad mediami i lokalnymi urzędami instytucji krajowych.

23. Zauważa, że choć organizacje społeczeństwa obywatelskiego i media na Bałkanach Zachodnich są zasadniczo krytyczne wobec władz na wszystkich szczeblach, to są często zależne od władz, ich dotacji, ulg podatkowych i lokali, które władze te zapewniają. Arbitralne przyznawanie lub odmowa wsparcia finansowego lub powierzchni biurowej to skuteczne narzędzia dostępne dla tych, którzy zagarnęli dla siebie struktury samorządowe, pozwalające im wyciszyć krytykę i budować posłuszną klientelę w szeregach społeczeństwa obywatelskiego

24. Podkreśla, że uwolnienie Bałkanów Zachodnich od zawłaszczenia państwa, zarówno na szczeblu krajowym, jak i lokalnym, przyniosłoby znaczne korzyści mieszkańcom, przyczyniłoby się do wzmocnienia gospodarki, demokratyzacji społeczeństwa i zmniejszenia negatywnych tendencji demograficznych, zwłaszcza w odniesieniu do emigracji, jak również zbliżyłoby te kraje do członkostwa w Unii Europejskiej.

25. Z zadowoleniem przyjmuje fakt, że w dniu 6 lutego 2020 r. Komisja Europejska przyjęła nową metodologię procesu przystąpienia do UE krajów Bałkanów Zachodnich, i oczekuje dalszego wzmocnienia stosunków między delegaturami UE a przedstawicielami władz na Bałkanach Zachodnich w dziedzinie praworządności, reformy administracji publicznej, przejrzystości, ochrony środowiska, konkurencyjności rynkowej i polityk sektorowych.

26. Uważa w tym kontekście, że otworzy się nowa możliwość zbliżenia potencjalnych krajów kandydujących do członkostwa w Unii Europejskiej i że kraje te powinny z kolei wykazać się większą gotowością do walki z korupcją, wzmocnienia praworządności i zapewnienia przejrzystego zarządzania zasobami publicznymi.

27. W świetle nowej metodologii przystąpienia do UE podkreśla w szczególności wzmocnienie praworządności w celu skutecznego zwalczania przyczyn i skutków zawłaszczania państwa na szczeblu lokalnym.

28. Zauważa, że utrzymujące się zawłaszczenie państwa na szczeblu lokalnym, w wyniku którego te same małe grupy ludzi sprawują władzę polityczną i gospodarczą przez lata lub dziesięciolecia, ma również wpływ na przebieg wyborów, ponieważ zniechęca obywateli do udziału w życiu politycznym Ponadto frekwencja w wyborach lokalnych jest często niższa niż w wyborach krajowych. Na przykład odbyły się wybory, które zostały całkowicie zbojkotowane przez partie opozycyjne, a w innym przypadku przez jedenaście lat nie przeprowadzono żadnych wyborów lokalnych (Mostar), co jest nie do przyjęcia z punktu widzenia procesów demokratycznych i co doprowadziło do wydania orzeczenia przez Europejski Trybunał Praw Człowieka (sprawa 30100/18, "Baralia przeciwko Bośni i Hercegowinie"). Dlatego Komitet wzywa UE do zwrócenia szczególnej uwagi na obserwację procesów wyborczych w takim kontekście.

29. Stwierdza z ubolewaniem, że wykluczenie i apatia o charakterze politycznym są powszechne wśród części społeczeństwa, do której należą zwłaszcza osoby bardziej wykształcone i niezależne finansowo, podczas gdy część społeczeństwa jest związana z rządzącymi poprzez stosunki klientelistyczne (uzyskanie pracy, dodatki do emerytury, miejsca dla dzieci w żłobkach i przedszkolach, wyasfaltowanie drogi do domu itp.). Sytuacja ta, dogodna dla tych, którzy zawłaszczyli struktury lokalne i pozwala im pozostać przy władzy, jeszcze bardziej pogarsza stan demokracji lokalnej.

Ogólny kontekst opinii

30. Przypomina, że w 1999 r. UE zapoczątkowała proces stabilizacji i stowarzyszenia (SAP) jako ramy stosunków między UE a krajami tego regionu. Jednocześnie zainicjowano pakt stabilności jako szerszą inicjatywę. Rada Współpracy Regionalnej została utworzona w 2008 r. w celu zastąpienia paktu stabilności. W 2003 r. Rada Europejska w Salonikach potwierdziła, że wszystkie kraje SAP są potencjalnymi kandydatami do członkostwa w UE.

31. Podkreśla, że perspektywa europejska została w tym kontekście potwierdzona w strategii Komisji Europejskiej dla Bałkanów Zachodnich z lutego 2018 r. oraz w deklaracji sofijskiej ze szczytu UE-Bałkany Zachodnie, który odbył się w dniu 17 maja 2018 r. w stolicy Bułgarii, i będzie tematem kolejnego szczytu UE-Bałkany Zachodnie, który odbędzie się w Zagrzebiu w Chorwacji w dniu 7 maja 2020 r.

32. Przypomina, że sieć delegatur UE w ramach Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych ma zasadnicze znaczenie dla monitorowania zjawiska zawłaszczania państwa na szczeblu lokalnym i sprawozdawczości jego dotyczącej, zwłaszcza w odniesieniu do korupcji i przeszkód w przeprowadzeniu wolnych i uczciwych wyborów na szczeblu lokalnym i krajowym.

33. Podkreśla, że Europejski Komitet Regionów, we współpracy z krajami partnerskimi z Bałkanów Zachodnich i innych regionów, odgrywa ważną rolę w wysiłkach na rzecz wzmocnienia demokracji lokalnej, praworządności i dobrego sprawowania rządów, w szczególności poprzez wspieranie reformy lokalnej administracji publicznej i lokalnego rozwoju gospodarczego.

Zalecane działania

34. Jest przekonany, że wspólne komitety konsultacyjne Europejskiego Komitetu Regionów z trzema krajami (Czarnogórą, Macedonią Północną i Serbią) oraz grupa robocza ds. Bałkanów Zachodnich są ważnymi instrumentami realizacji tego zobowiązania i powinny być nadal wykorzystywane do wspierania pozytywnych procesów w zakresie demokracji lokalnej na Bałkanach Zachodnich.

35. Zaleca, aby Komisja Europejska, w ścisłej współpracy z Europejskim Komitetem Regionów i Parlamentem Europejskim, aktywnie wspierała wysiłki na rzecz rozwiązania problemu zawłaszczania państwa na poziomie lokalnym na Bałkanach Zachodnich.

36. Proponuje, aby instytucje UE zapewniły dodatkowe wsparcie podmiotom, które walczą o wzmocnienie demokracji lokalnej i praworządności, takim jak niezależne i nienastawione na zysk organizacje zajmujące się monitorowaniem przestrzegania praw człowieka, przejrzystości lub poziomu korupcji w pracy władz publicznych (tzw. organizacje strażnicze - watchdog organizations). Podkreśla, że stowarzyszenia samorządów na Bałkanach Zachodnich są również ważnymi podmiotami w walce z korupcją i umacnianiu demokracji na szczeblu lokalnym i mogą być strategicznymi partnerami współpracy.

37. Mając na względzie wzmocnienie praworządności, zagwarantowanie praw człowieka i zwiększenie roli obywateli, zachęca do współpracy z innymi organizacjami międzynarodowymi działającymi w społecznościach lokalnych, takimi jak Międzynarodowa Organizacja do Spraw Migracji (IOM), Program Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP), UNICEF itp.

38. Wzywa wszystkie instytucje UE do zintensyfikowania komunikacji i kontaktów z obywatelami krajów Bałkanów Zachodnich w celu wypracowania partnerstwa i synergii ukierunkowanych na wspólny cel, jakim jest skuteczne wdrażanie niezbędnych reform, wzmocnienie praworządności i budowanie demokratycznego społeczeństwa. Uważa, że świadczenie usług komunalnych jest dziedziną, w której obywatelki i obywatele czerpią korzyści z demokracji lokalnej oraz zbliżenia do UE. Tymczasem w tym obszarze dochodzi nierzadko do korupcji i zawłaszczania struktur komunalnych dla partykularnych interesów. Należy zatem zapewnić większą otwartość i przejrzystość w tej dziedzinie, a także szersze konsultacje społeczne w sprawie świadczenia usług, ze szczególnym uwzględnieniem potrzeb i oczekiwań obywateli.

39. W związku z tym wzywa Komisję Europejską, aby w negocjacjach w sprawie przystąpienia do UE i w ramach stosunków UE z krajami Bałkanów Zachodnich poświęcała jeszcze więcej uwagi wyżej wymienionym nieprawidłowościom, zarówno na szczeblu władz krajowych, jak i w administracji lokalnej i regionalnej. W tym kontekście należy dokładnie zbadać przypadki zawłaszczania struktur lokalnych państwa, monitorować wdrażanie rozwiązań legislacyjnych i instytucjonalnych ograniczających uznaniowość decyzji polityków w dziedzinie zasobów finansowych i ludzkich, a także promować wolność mediów poprzez zachęty finansowe i politykę edukacyjną.

40. Podkreśla, że warunkowość UE w stosunkach z Bałkanami Zachodnimi powinna uwzględniać rzeczywistą sytuację na szczeblu krajowym i lokalnym, a nie tylko monitorować formalne przestrzeganie kryteriów, głównie w zakresie dostosowania ustawodawstwa krajowego do dorobku prawnego UE. Takie podejście jest bardziej wymagające, ale może przynieść znacznie korzystniejsze rezultaty.

41. Uważa, że delegatury UE na Bałkanach Zachodnich, Europejski Komitet Regionów i ewentualnie Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny powinny odgrywać większą rolę w monitorowaniu rzeczywistej sytuacji w zakresie demokracji lokalnej, praworządności i dobrego sprawowania rządów na Bałkanach Zachodnich, między innymi poprzez nawiązywanie bezpośrednich kontaktów z władzami lokalnymi i regionalnymi oraz przedstawicielami opozycji politycznej, biznesu, środowiska akademickiego i społeczeństwa obywatelskiego, a także poprzez organizowanie i promowanie dialogu z obywatelami.

Bruksela, dnia 14 października 2020 r.

	Apostolos TZITZIKOSTAS
	Przewodniczący
	Europejskiego Komitetu Regionów

* Użycie tej nazwy nie wpływa na stanowiska w sprawie statusu Kosowa i jest zgodne z rezolucją Rady Bezpieczeństwa ONZ 1244 oraz z opinią Międzynarodowego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Deklaracji niepodległości Kosowa.

• Identyfikator: Dz.U.UE.C.2020.440.66
• Rodzaj: Opinia
• Tytuł: Opinia Europejskiego Komitetu Regionów - Wyzwania dla demokracji lokalnej na Bałkanach Zachodnich.
• Data aktu: 18/12/2020
• Data ogłoszenia: 18/12/2020