SPRAWOZDANIE SPECJALNE NR 2/2007dotyczące wydatków instytucji na budynki wraz z odpowiedziami instytucji
(zgodnie z art. 248 ust. 4 akapit drugi Traktatu WE)
(2007/C 148/01)
(Dz.U.UE L z dnia 2 lipca 2007 r.)
WYKAZ SKRÓTÓW
CPQBF Międzyinstytucjonalna Komisja ds. Budżetowych i Finansowych [fr. Comité de Préparation pour les Questions Budgétaires et Financières]
DG Dyrekcja generalna
DG ADMIN Dyrekcja Generalna ds. Personelu i Administracji
DG EAC Dyrekcja Generalna ds. Edukacji i Kultury
DG ECFIN Dyrekcja Generalna ds. Gospodarczych i Finansowych
DG RTD Dyrekcja Generalna ds. Badań Naukowych
EBI Europejski Bank Inwestycyjny
UE Unia Europejska
EURIBOR Stopa procentowa dla euro na rynku międzybankowym
IT Technologie informacyjne
SA Spółka akcyjna [fr. société anonyme]
VAT Podatek od towarów i usług
GLOSARIUSZ(1)
Dzierżawa wieczysta: prawo korzystania z ziemi lub budynku w zamian za czynsz oraz przez ustalony okres czasu (według prawa belgijskiego nie mniej niż 27 lat i nie więcej niż 99 lat). Właściciel nie ma w zasadzie żadnego obowiązku dokonywać napraw lub konserwacji budynku. Dzierżawa wieczysta może zawierać opcję zakupu, po której wykonaniu najemca otrzymuje pełne prawo własności.
Roboty adaptacyjne: roboty w ukończonym budynku w celu dostosowania go do zasad i potrzeb instytucji.
Umowy w sprawie siedziby: umowy określające zadania i zakres odpowiedzialności instytucji i przyjmujących je państw członkowskich.
Wada ukryta: wada (zwykle poważna), która pojawia się po ostatecznym odbiorze budynku. Jeżeli pojawi się ona w ciągu 10 lat od odbioru, naprawy są pokrywane w ramach specjalnej gwarancji (odpowiednio nazywaną gwarancją 10-letnią).
Instytucje: instytucje omawiane w niniejszym sprawozdaniu to instytucje w znaczeniu art. 1 rozporządzenia finansowego. Instytucje, które objęto kontrolą, to: Komisja, Parlament, Rada, Trybunał Sprawiedliwości, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny oraz Komitet Regonów.
JMO2, Cube, CCAB, SDME, MO75, VM-2, Beaulieu x, Genève y, Covent Garden, Colonel Bourg, SPA2, Infopoint, Dailly: wewnętrzne kody używane dla budynków Komisji.
OIB: Biuro Infrastruktury i Logistyki w Brukseli.
OIL: Biuro Infrastruktury i Logistyki w Luksemburgu.
Administracyjny wydział Komisji zarządzający budynkami, dostawami i innymi usługami socjalnymi. Biura te, utworzone w 2003 r. i dołączone do DG ADMIN, posiadają zakres operacyjny i działają na określonych zasadach.
PPI: Protokół w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich podpisany w 1965 r. jako załącznik do Traktatu WE, podpisany przez wszystkie państwa członkowskie. Przyznaje on WE pewne przywileje dla celów urzędowych, między innymi zwolnienia podatkowe.
Podatek od nieruchomości: podatek nałożony na nieruchomości przez Region Brukselski. Nakładany jest on na właścicieli prawa rzeczowego (tj. pełnych właścicieli, użytkowników, użytkowników wieczystych).
Opcja zakupu: prawo przyznane Komisji przez właściciela budynku za ustaloną cenę. W przypadku wykonania tego prawa Komisja staje się pełnoprawnym właścicielem. Niektóre opcje zakupu można wykonać w dowolnym czasie, inne dopiero po 27 latach.
Podatek rejestracyjny: podatek nałożony przez Rząd Federalny od rejestracji poświadczonych notarialnie umów po uprzednim zarejestrowaniu ich w rejestrze nieruchomości. Nakładany jest on na właścicieli prawa rzeczowego (tj. pełnych właścicieli, użytkowników, użytkowników wieczystych).
Prawo rzeczowe: prawo (sprzedaży, użytkowania, dzierżawy wieczystej) do rzeczy nieruchomych (budynku lub ziemi). Najem nie jest uważany za prawo rzeczowe, lecz za usługę. Wiele podatków od nieruchomości (podatek od nieruchomości, podatki lokalne) nakłada podatek na właściciela prawa rzeczowego, zamiast na najemcę.
Umowa użytkowania: prawo do używania budynku (w tym przypadku) bez prawa do zmieniania go oraz prawo do pobierania pożytków z tego budynku (np. poprzez wynajęcie go innej osobie). Użytkownik ma więcej praw niż najemca i jednocześnie więcej obowiązków, jeżeli chodzi o prace remontowe.
STRESZCZENIE
I. Wydatki na zakup i wynajem budynków to jeden z głównych elementów wydatków administracyjnych instytucji Unii Europejskiej. W 2005 r. łączna powierzchnia zajmowana przez instytucje w Brukseli, Luksemburgu i Strasburgu wynosiła ponad 2 mln m2. Roczny koszt zajmowania tych powierzchni został oszacowany na 345 mln euro.
II. Kontrola miała odpowiedzieć na trzy pytania:
- Czy poprzez planowanie zapewnia się odpowiednie lokale?
- Czy zarządzanie finansowaniem i kosztami jest gospodarne?
- Czy instytucje w optymalny sposób wykorzystują współpracę międzyinstytucjonalną, w tym wspólne oceny ich polityki w zakresie budynków?
III. Kontrola wykazała, że zważywszy na istniejące polityczne i budżetowe ograniczenia, instytucje UE zdołały zapewnić swoim pracownikom odpowiednie warunki lokalowe i w ciągu ostatnich kilku lat poprawiły jakość zarządzania wydatkami na budynki. W sposobie zarządzania przez instytucje badanymi kwestiami występuje jednak szereg niedociągnięć.
IV. Trybunał odnotował, że z uwagi na ograniczenia natury politycznej i praktycznej instytucje doświadczyły trudności w określaniu długoterminowej polityki i w planowaniu. Trudności związane z planowaniem w dłuższej perspektywie czasowej wyjaśniają, dlaczego docelowe rozwiązania lokalowe zapewniane są późno i często wymagają pośrednich i kosztownych rozwiązań krótkoterminowych. Trybunał ustalił, że istnieje możliwość poprawy jakości planowania długoterminowego.
V. Instytucje przedkładały zakup budynków nad ich wynajmowanie, nie skoordynowały jednak swoich planów lub realizowały je niekonsekwentnie. Pomimo wcześniejszych zaleceń Trybunału instytucje decydowały się na długoterminowy najem budynków bez zapewnienia sobie opcji zakupu, przez co następujący na koniec zakup staje się droższy.
VI. Nadal niemal wszystkie budynki instytucji skoncentrowane są w dzielnicy europejskiej w Brukseli. Koncentracja pozwala na osiągnięcie efektu skali (np. w odniesieniu do usług, komunikacji, utrzymania), jednak przyczyniła się ona do wzrostu cen wskutek zwiększenia popytu na budynki i zmniejszenia podaży lokali w tym obszarze.
VII. Przeprowadzona przez Trybunał ocena sposobu zarządzania w zakresie finansowania i kosztów przez instytucje pokazała, że powszechne wykorzystywanie przez nie procedury negocjacyjnej - zamiast procedur przetargowych zgodnych z zasadą konkurencyjności - nie zapewnia uzyskania najlepszej ceny.
VIII. Z powodu ograniczeń wynikających z ram prawnych związanych z zakazem zaciągania pożyczek instytucje stosowały szereg alternatywnych metod finansowania nabywanych przez siebie nieruchomości. Metody te były bardziej kosztowne i mniej przejrzyste niż bezpośrednie pożyczanie funduszy.
IX. Z wyjątkiem kilku określonych przypadków, skuteczność współpracy międzyinstytucjonalnej była ograniczona. Potencjalne korzyści wynikające ze stworzenia Biur Infrastruktury i Logistyki w Brukseli i Luksemburgu były ograniczone. Zawarto niewiele "umów o gwarantowanym poziomie usług" z innymi instytucjami, a wymiana doświadczeń i najlepszych praktyk pomiędzy OIB i OIL oraz obu biur z innymi instytucjami była sporadyczna. Instytucje nie dokonały oceny swojej polityki w zakresie budynków, ani wspólnie, ani też oddzielnie.
X. Na podstawie przeprowadzonej kontroli Trybunał przedstawia szereg zaleceń dotyczących polityki instytucji w zakresie budynków: ustanowienie wspólnej polityki w zakresie budynków, poprawa współpracy międzyinstytucjonalnej, w tym większa koordynacja planowania, ponowne rozważenie celowości koncentracji biur w pewnych obszarach, wykorzystanie w jak najszerszym zakresie procedur przetargowych oraz usprawnienie funkcjonowania OIB i OIL.
WSTĘP
Przedmiot kontroli
1. Wydatki budżetowe na zakup i najem budynków stanowią około 8 % wydatków administracyjnych instytucji UE. W okresie 2003-2005 wydatki te wzrosły z 397 do 532 mln euro rocznie (patrz: załącznik I). Od 1978 r. do 2005 r. łączna powierzchnia budynków zajmowanych przez instytucje w Brukseli, Luksemburgu i Strasburgu zwiększyła się o 260 %, do około 2 mln m2. Powierzchnie wykorzystywane przez instytucje można podzielić na dwie główne kategorie: powierzchnie specjalistyczne (np. konferencyjne) - w tym oficjalne sale posiedzeń (które, w zawiązku ze swoim charakterem, budowane są na zamówienie, a ich wartość rynkowa jest niepewna) - oraz standardowe pomieszczenia biurowe dla personelu administracyjnego (które mogą być wynajęte lub zakupione na otwartym rynku). Pomiędzy 1978 r. a 2005 r. liczba urzędników i innych pracowników wzrosła o 240 %, do poziomu 36.131 osób. W 2005 r. instytucje oszacowały średni roczny koszt zajmowanej przez nie powierzchni na 173 euro za m2, a roczny koszt powierzchni biurowej na 6.040 euro na osobę. Roczny koszt całkowitej powierzchni biurowej zajmowanej przez instytucje oszacowano na 345 mln euro, a wielkość tej powierzchni na 1.535.000 m2 (tj. z wyłączeniem powierzchni niewykorzystywanej jako biura, takich jak sale konferencyjne)(2). Dnia 31 grudnia 2005 r. wartość księgowa netto budynków stanowiących własność instytucji wyniosła 3.886 mln euro, co oznacza wzrost o 791 mln euro w ciągu pięciu lat(3).
Zakres i cele kontroli
2. Celem kontroli było zbadanie, na ile instytucje Unii Europejskiej wydajnie i skutecznie zarządzały wydatkami na budynki. Podejmując to zagadnienie, zbadano trzy kwestie:
- Czy poprzez planowanie zapewnia się odpowiednie lokale?
- Czy zarządzanie finansowaniem i kosztami jest gospodarne?
- Czy instytucje w optymalny sposób wykorzystują współpracę międzyinstytucjonalną, w tym wspólne oceny ich polityki w zakresie budynków?
3. Kontrola dotyczyła wydatków na budynki instytucji znajdujące się w ich głównych siedzibach roboczych (w Brukseli, Luksemburgu i Strasburgu) w okresie 2003-2005. W związku z tym w czasie kontroli nie zbadano wydatków na przedstawicielstwa, biura i centra badawcze poza tymi miastami. Instytucje, które objęto kontrolą, to: Komisja, Parlament, Rada, Trybunał Sprawiedliwości, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny oraz Komitet Regonów. Kontrola nie objęła Trybunału Obrachunkowego, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Europejskiego Inspektora Ochrony Danych z uwagi na ich niewielkie wydatki na budynki w badanym okresie.
UWAGI
Planowanie
4. Planowanie powinno zapewnić udostępnienie budynków w odpowiednim miejscu i czasie, minimalnym kosztem i przy pełnym uwzględnieniu ograniczeń natury politycznej i budżetowej. Trybunał ocenił jakość planowania przez instytucje poprzez zbadanie trzech kwestii:
- Czy planowanie opierało się na zatwierdzonej polityce w zakresie budynków i czy podejście w odniesieniu do zakupu lub najmu budynków było spójne?
- Czy wybór i usytuowanie budynków pozwoliły na optymalne zapewnienie powierzchni biurowych?
- Czy dostępne były wystarczające i odpowiednie informacje zarządcze umożliwiające właściwą ocenę potrzeb?
5. Planowanie wymaga spełnienia trzech warunków. Po pierwsze konieczna jest zatwierdzona polityka w zakresie budynków, obejmująca podstawowe założenia i standardy, jak również określone podejście w odniesieniu do nabywania budynków. Po drugie potrzebne są kryteria dotyczące wyboru i usytuowania budynków. Trzecim warunkiem jest posiadanie wiarygodnych i odpowiednich informacji co do obecnych i przyszłych potrzeb. Planowanie w zakresie budynków instytucji UE musi uwzględniać rzeczywistość polityczną i budżetową. W szczególności należy uwzględnić, że zjawiskiem towarzyszącym rozszerzeniu jest znaczny wzrost liczby pracowników (a zatem i potrzeb lokalowych). W związku z politycznym charakterem rozszerzenia decyzje takie nie mogą być formalnie zaplanowane przed zatwierdzeniem przystąpienia nowych państw, co często powoduje, że do momentu rozszerzenia pozostaje już niewiele czasu. W kontekście budżetowym instytucje nie mają prawa do zaciągania kredytów, a budynki finansowane są w ramach budżetów rocznych. Planowanie musi skutecznie uwzględniać te ograniczenia.
6. Wybór i budowa budynków całkowicie spełniających potrzeby lokalowe danej instytucji wymagają odpowiedniej i skoordynowanej realizacji długoterminowych planów(4). Długoterminowe planowanie i prognozowanie budżetowe jest jednak szczególnie trudne z uwagi na to, że postanowienia w sprawie funduszy i wielkości zatrudnienia zapadają w rytmie rocznym, w ramach procedury budżetowej, a kluczowych decyzji politycznych, mających istotne znaczenie dla potrzeb lokalowych, takich jak przyszłe rozszerzenia, nie można precyzyjnie przewidzieć.
7. Wyjaśnia to po części, dlaczego instytucje do września 2006 r. nie zaspokoiły całkowicie potrzeb wynikających z rozszerzenia z 2004 r. W tym czasie instytucje zawarły krótkoterminowe umowy najmu w celu zaspokojenia potrzeb lokalowych do czasu zakończenia realizowanych przez nie głównych projektów. Rada i Parlament podpisały umowy na nowe budynki w Brukseli odpowiednio w marcu 2003 r. i w październiku 2004 r. Ukończenie tych budynków (Lex dla Rady i D4-D5 dla Parlamentu) spodziewane jest odpowiednio w grudniu 2006 r. i w styczniu 2008 r. Budynki oddane w 2004 r. - takie jak kompleks Belliard 99-101 (Komitety) i Berlaymont (Komisja) - zaspokajały zapotrzebowanie sprzed rozszerzenia.
8. Co więcej, realizacja projektów inwestycyjnych w zakresie budynków, w szczególności sama budowa i procedury decyzyjne, wymagają znacznego czasu. Instytucje podjęły pewne działania, aby zaradzić tym problemom:
- instytucje opracowały skoordynowane prognozy wzrostu wydatków administracyjnych i liczby pracowników, pomimo iż plany dotyczące potrzeb lokalowych w związku z rozszerzeniem z 2004 r., przygotowywane były przez poszczególne instytucje niezależnie,
- od 2003 r. Komisja przygotowuje "wieloletnie ramy polityki" służące prognozowaniu potrzeb lokalowych w Brukseli w perspektywie dziesięcioletniej, które mogą stanowić podstawę skoordynowanego planowania długookresowego.
Polityka w zakresie budynków
9. Pomimo podjętych starań instytucje nie stworzyły jednolitej wspólnotowej polityki w zakresie budynków i każda z nich określała swoją politykę niezależnie(5). Niemniej jednak dwie zasady są wspólne dla wszystkich instytucji: preferencja dla zakupu budynków w perspektywie długoterminowej i dla łączenia jednostek działających w podobnych dziedzinach.
10. Od 1996 r. wszystkie instytucje przedkładają zakup budynków nad najem długoterminowy. Analizy wykonane przez instytucje na podstawie ich doświadczeń wskazują, że nabywanie powierzchni biurowych jest od 40 % do 50 % tańsze od ich najmowania(6). Ponadto nabywanie budynków pozwala instytucjom na pełne wykorzystanie zwolnień podatkowych przyznanych im na mocy Protokołu w sprawie przywilejów i immunitetów Wspólnot Europejskich (PPI) z dnia 8 kwietnia 1965 r. Na dzień 1 stycznia 2005 r. instytucje najmowały 38 % całkowitej zajmowanej przez nie powierzchni(7).
11. Zastosowanie przez instytucje polityki polegającej na preferowaniu nabywania budynków zaowocowało ostatnio zakupieniem pewnych budynków najmowanych uprzednio przez wiele lat. Pomimo zaleceń Trybunału, przedstawianych od 1979 r(8)., instytucje zawierały umowy najmu, które nie przewidywały obniżenia czynszu po zamortyzowaniu się inwestycji ani też nie zawierały opcji zakupu po cenie uwzględniającej zapłacony już czynsz. Dlatego też instytucje nie miały możliwości wynegocjowania ceny zakupu poniżej wartości rynkowej. Jednak dzięki politycznemu porozumieniu z właścicielem (rządem Luksemburga) Parlament zdołał uzyskać pewne obniżenie ceny za budynek KAD.
|
Ramka 1 We wrześniu 2006 r. Parlament postanowił nabyć budynki, które zajmował w Strasburgu (IPE 1, 2 i 3) za 143,125 mln euro. Przy określaniu ceny zakupu zupełnie nie uwzględniono uprzednio zapłaconego czynszu.
|
12. Polityka Komisji polega na zakupie głównych budynków lub kompleksów i ograniczaniu najmu do mniejszych i mniej strategicznie ważnych budynków(9). Jednak w wypadku niektórych dużych budynków (patrz: przykład w ramce 2) właściciele nie zgodzili się na zawarcie umów najmu długoterminowego z opcją zakupu.
|
Ramka 2 W maju 2004 r. Komisja podpisała piętnastoletnią umowę użytkowania na budynek Mondrian, która może zostać przedłużona do maksimum 30 lat. Umowa nie przewidywała opcji zakupu, przewidywała natomiast podlegające indeksacji roczne płatności w wysokości 4,8 mln euro. Wartość rynkowa budynku Mondrian oszacowana została przez ekspertów Komisji na około 61,7 mln euro. Gdyby Komisja była w stanie wynegocjować zakup podobnego budynku o porównywalnej wartości, korzystając chociażby z formuły "dzierżawy wieczystej z prawem zakupu" (rodzaj długoterminowej dzierżawy z opcją zakupu, szeroko stosowanej przez instytucje), roczne raty mogłyby wynieść poniżej 3,25 mln euro(10).
|
Wybór i usytuowanie budynków
13. Wszystkie instytucje wolą lokować swoje departamenty w możliwie najmniejszych odległościach od siebie, głównie w dużych budynkach, aby stworzyć efekt skali (np. w zakresie usług, komunikacji, utrzymania), choć różne departamenty mogłyby zostać umieszczone w różnych lokalizacjach. Dlatego też większość projektów realizowana jest na terenie głównych siedzib instytucji lub w ich pobliżu. Podejście to pozwala na osiągniecie praktycznych korzyści, obarczone jest też jednak wadami natury finansowej: Instytucje miały niewiele opcji do wyboru, rynek z łatwością mógł przewidzieć decyzje instytucji, a dostępne tereny stały się droższe z uwagi na silny popyt na budynki w danym obszarze. W konsekwencji w Brukseli niemal cała powierzchnia biurowa instytucji znajduje się w tak zwanej "dzielnicy europejskiej", gdzie instytucje zajmują około 50 % całej powierzchni biurowej(11).
14. W 1996 r. Komisja uznała, że koncentracja w dzielnicy europejskiej powoduje wzrost cen rynkowych, i postanowiła, że należy szukać tańszych lokalizacji. W 2003 r. Komisja przeprowadziła analizę celowości pozostawienia swoich dyrekcji generalnych i departamentów w tej dzielnicy. Analiza doprowadziła do wniosku, że ulokowanie niektórych dyrekcji generalnych i departamentów Komisji - zatrudniających około 40 % personelu - w dzielnicy europejskiej nie jest niezbędne. Jednakże Komisja, podobnie jak i inne instytucje, wciąż umiejscawiała większość swoich biur w tej dzielnicy. Niemniej jednak w 2006 r. Komisja zmniejszyła procentowy udział swoich przestrzeni biurowych w tym miejscu z 90 do 82 %.
15. Bliska współpraca z władzami krajowymi również była celem polityki instytucji w zakresie budynków. Sytuacja w Brukseli jest odmienna od tej w Luksemburgu. W Brukseli ostatnie umowy zostały wynegocjowane przez instytucje indywidualnie z prywatnymi deweloperami. W Luksemburgu wszystkie instytucje z wyjątkiem Komisji uzyskały wsparcie władz krajowych w postaci między innymi bezpłatnego przekazania gruntów na ich główne siedziby w dzielnicy Kirchberg. Komisja w Luksemburgu nie określiła jeszcze swojej polityki w zakresie budynków i nie wyjaśniła, gdzie zostanie ostatecznie usytuowany jej główny budynek ani kiedy to nastąpi. Rozmowy z władzami luksemburskimi wciąż trwają.
Informacje zarządcze
16. Zasadniczym elementem stanowiącym podstawę planowania są kompletne i szczegółowe informacje o liczbie pracowników, którym trzeba zapewnić biura, oraz o wielkości wymaganej powierzchni.
17. Aby móc prognozować potrzeby budżetowe i planować zapewnienie lokali, instytucje muszą wiedzieć, ilu pracownikom obecnie zapewnia się miejsce pracy i ile w związku z tym powierzchni biurowej pozostaje do dyspozycji. W obliczu braku bardziej sformalizowanych rejestrów lokalowych do oszacowania faktycznego zajęcia budynków Komisja wykorzystała rejestr poczty elektronicznej i telefonów, ponieważ ta baza danych uznawana jest za najbardziej wiarygodne źródło. Szacowanie krótkoterminowych potrzeb lokalowych jest również trudnym zadaniem, a uzyskany wynik może być zarówno przeszacowany, jak i niedoszacowany. Przykładowo procedury zatrudniania nowych pracowników w związku z rozszerzeniem z 2004 r. zajęły więcej czasu niż pierwotnie przewidywano. Z jednej strony Komisja w Luksemburgu przeszacowała swoje potrzeby, co doprowadziło do przedwczesnego wynajęcia budynku HITEC (który pozostawał niezajęty przez około rok, przy czynszu najmu w wysokości 1,14 mln euro). Z drugiej strony Parlament, w następstwie nakładających się pewnych niedoszacowań swoich potrzeb w 2001 r. oraz nowych wymogów narastających w kolejnych latach, musiał pilnie wynająć około 30.000 m2(12) w 2004 i 2005 r.
18. Skuteczne i gospodarne planowanie wymaga dokonywania porównań alternatywnych rozwiązań. Porównanie kosztów lokalowych ponoszonych przez instytucje pokazało, że używają one różnych kryteriów do obliczania wielkości powierzchni biurowych i kosztów, co utrudnia stosowanie wspólnych wskaźników do celów porównawczych i na użytek wewnętrzny(13). Ponieważ dane dotyczące powierzchni i kosztów nie są jednorodne, trudno jest przeprowadzić porównanie kosztów najmu na metr kwadratowy pomiędzy instytucjami lub z wartościami rynkowymi.
19. Najczęściej stosowanym przez instytucje standardem do szacowania zapotrzebowania na powierzchnie biurowe i podziału tych powierzchni jest przelicznik 35 m2 na osobę, co nie uwzględnia właściwości poszczególnych budynków (faktyczna wielkość dostępnych powierzchni biurowych, wielkość pomieszczeń biurowych i socjalnych). Mając świadomość tych braków w informacjach zarządczych, instytucje podjęły pewne inicjatywy:
- Komisja kończy właśnie opracowywanie "Wytycznych w zakresie warunków lokalowych", które mają określić bardziej racjonalne kryteria podziału powierzchni biurowych pomiędzy dyrekcje generalne i departamenty. Komisja przeprowadziła też inwentaryzację swoich budynków w 2006 r.,
- w marcu 2006 r. instytucje w Brukseli postanowiły ustanowić grupę roboczą, której pierwszym zadaniem byłoby uzgodnienie wspólnego podejścia do rozmaitych typów powierzchni i kosztów, a także ustalenie ich wspólnych definicji.
Finansowanie i koszty
20. Budynki powinny być wynajmowane lub nabywane na podstawie potrzeb, przy jednoczesnym zapewnieniu minimalizacji kosztów ponoszonych przez podatników w UE. Trybunał zbadał trzy kwestie:
- Czy właściwie stosowano procedury przetargowe i czy były one skuteczne?
- Czy warunki umowne dotyczące budynków, w tym ceny zakupu, były właściwie ustalone?
- Czy podejście do finansowania budynków było gospodarne, zważywszy na ograniczenia budżetowe?
Procedury przetargowe
21. Zgodnie z art. 89 ust 2 rozporządzenia finansowego "wszystkie zamówienia publiczne podlegają przetargowi w możliwie jak największej skali, z wyjątkiem sytuacji, w której wykorzystano procedurę negocjacyjną". Procedura negocjacyjna może zostać zastosowana po zbadaniu rynku lokalnego w celu nabycia lub najmu istniejących budynków ("zamówienia dotyczące budynków")(14). W odniesieniu do zbadanych projektów procedura negocjacyjna stosowana była również w przypadku zamówień dotyczących budowy lub renowacji budynków lub znaczących robót wyposażeniowych, czyli "zamówień na roboty budowlane" nieobjętych wspomnianym powyżej wyjątkiem dla "zamówień dotyczących budynków". Otwarte i zgodne z zasadami konkurencyjności metody udzielania zamówień pomagają administracji publicznej przyciągnąć większą liczbę potencjalnych oferentów i uzyskać korzystniejsze oferty(15).
22. Jedynie w bardzo nielicznych przypadkach dochodziło do ogłoszenia przez instytucje ich projektów inwestycyjnych w zakresie budynków w Dzienniku Urzędowym, co pozwoliłoby na przyciągnięcie największej liczby potencjalnych oferentów(16). Jedyny projekt, przy którym na roboty rozpisano przetarg otwarty, to rozbudowa budynku Trybunału Sprawiedliwości, realizowana w porozumieniu z rządem Luksemburga, który jest stroną zamawiającą i stosuje swoje prawo krajowe.
23. Instytucje szeroko stosowały procedurę negocjacyjną (bez ogłoszeń) zamiast procedury przetargowej zgodnej z zasadą konkurencyjności, która jest standardową procedurą przewidzianą w rozporządzeniu finansowym i dyrektywach dotyczących zamówień publicznych. W konsekwencji ceny płacone za budowę i roboty związane z zajmowanymi budynkami nie zostały ustalone w warunkach otwartej konkurencji.
Ustalanie warunków umownych, cen zakupu i kwot czynszu najmu
24. Przy braku procedur przetargowych zgodnych z zasadą konkurencyjności, podstawowym elementem przy ustalaniu cen zakupu i kwot czynszu najmu są negocjacje z deweloperami. W przypadku budynków wznoszonych na zamówienie z myślą o szczególnych potrzebach instytucji, ceny lub kwoty długoterminowego czynszu najmu nie powinny przekraczać kosztów budowy (wraz z odpowiednim zyskiem dla prywatnych deweloperów)(17).
25. Trybunał Sprawiedliwości, Parlament oraz Rada wynegocjowały swoje główne umowy (rozbudowa budynku Palais, budynek D4-D5 oraz Lex) na podstawie kosztów budowy.
26. W przypadku realizowanej obecnie rozbudowy głównego budynku Trybunału Sprawiedliwości cena zakupu budynku będzie się równać faktycznym kosztom budowy. Zgodnie z umową ramową niezależny ekspert przeprowadzi kontrolę zapisów księgowych i wydatków w celu ustalenia ceny budynku. Ponad dwa lata po rozpoczęciu robót takiego eksperta nadal nie wyznaczono. Zwiększa to ryzyko przeoczenia wczesnych problemów i przypadków przekraczania budżetu. Ryzyko rośnie też z uwagi na fakt, że pierwotna umowa ramowa określała jedynie ogólne zasady, nie definiując dokładnie procedur dotyczących kontroli, terminów, kar i limitów budżetowych(18).
27. Komisja i Komitety nie wynegocjowały ceny zakupu i wysokości czynszu najmu długoterminowego na podstawie kosztów budowy, lecz na podstawie warunków rynkowych, gdyż instytucje musiały konkurować z innymi nabywcami. Wycena budynków na podstawie kapitalizacji rzeczywistej lub oczekiwanej wartości wpływów z czynszu najmu jest standardową praktyką przyjętą w branży. Wycena taka musi zostać dostosowana, tak aby uwzględniała wszystkie korzyści wynikające ze zwolnień podatkowych przysługujących instytucjom(19) na mocy PPI. Ramki 3 i 4 pokazują konkretne przykłady tego, w jaki sposób ustalono wycenę niektórych budynków.
|
Ramka 3 W przypadku budynku SPA3 wartość rynkowa budynku, z uwzględnieniem pewnych zwolnień podatkowych, została oszacowana przez eksperta. W wyliczeniach tych nie wzięto jednak pod uwagę obniżki z tytułu przysługującego Komisji zwolnienia z podatku VAT. Co więcej, obliczenia opierały się na założeniu natychmiastowych wpływów z najmu, co podnosiło wartość budynku w porównaniu ze zwykłą praktyką, gdzie zakłada się, że w początkowym okresie wpływów tych brak.
W celu wykorzystania korzyści fiskalnych wynikających z PPI budynek Mondrian został wynajęty w formie umowy użytkowania. "Czynsz" za użytkowanie został ustalony w kwocie odpowiadającej czynszom rynkowym, co oznaczało, że korzyści ze zwolnienia z podatku VAT nie zostały uwzględnione w cenie najmu, a Komisja musiała ponosić dodatkowe koszty utrzymania i drobnych renowacji (zazwyczaj ponoszone przez właściciela). Ponadto umowa ta powinna przewidywać niższe koszty najmu z uwagi na jej długoterminowy charakter (15 lat) oraz wypłacalność Komisji.
Z uwagi na obie te kwestie Komisja zapłaciła w efekcie więcej, niż było to konieczne.
|
28. W przypadku 18 długoterminowych (27-letnich) umów dzierżawy z opcją kupna zawartych przez Komisję w Brukseli w latach 1997-2001 w formie dzierżawy wieczystej z prawem zakupu cena zakupu nie została określona w umowach. Umowy ustalały jedynie kwotę pierwszej raty i przewidywały automatyczną indeksację na podobnej zasadzie, jak stosuje się to w umowach najmu. Komisja zaprzestała tej praktyki w odniesieniu do późniejszych umów, stosując się do wniosków o niestosowności tego rozwiązania przedstawionych przez jej wewnętrzną służbę audytu. Ustaleniami tymi nie podzielono się jednak z innymi instytucjami i Komitety przy nabywaniu budynków nadal opierały się na zindeksowanych kwotach czynszu, nie zaś na wartości budynków(20).
|
Ramka 4 W przypadku Belliard 99-101 umowa podpisana w grudniu 2000 r. (dzierżawa wieczysta z prawem zakupu powyżej 27 lat) nie podawała ceny zakupu. Umowa ustanawia jedynie pierwszą roczną ratę w wysokości 8,28 mln euro, płatną począwszy od roku oddania budynku. Kwota ta została obliczona w odniesieniu do wolnorynkowych stawek czynszu i podlega indeksacji opartej na wskaźniku inflacji. Nie jest to najodpowiedniejsza metoda ustalania ceny dla dzierżawy długoterminowej. Wolnorynkowa wartość budynku, jeżeli przyjąć metodę wyceny stosowaną przez ekspertów Komisji (patrz: ramka 3), wynosiłaby w przybliżeniu 127 mln euro. Pierwsza roczna rata odpowiadająca tej wartości wyniosłaby 6,83 mln euro.
|
29. W niektórych przypadkach ceny wynikały z porozumień politycznych. W protokole ustaleń podpisanym 8 lipca 1997 r. przez Komisję Europejską, Belgię i S.A. Berlaymont 2000 Komisja wyraziła swój zamiar ponownego zajęcia budynku Berlaymont. Jednakże porozumienie to nie określało ceny, terminów ani zakresu odpowiedzialności stron za renowację budynku Berlaymont. W następstwie nowego porozumienia z lipca 2001 r. Komisja przyjęła w październiku 2002 r. ofertę władz belgijskich, choć była ona wyższa niż szacowana cena rynkowa(21).
30. Od wykonawców należy domagać się odpowiednich gwarancji w celu zapewnienia pełnego wykonania umowy aż do ostatecznego odbioru oraz płatności kar w wypadku przekroczenia terminów(22). Instytucje nie określiły jednak jasnej polityki w tym zakresie i poziom gwarancji nie zawsze był wystarczający. Dobre praktyki, takie jak wymaganie świadectw jakości robót wydawanych przez uprawnione podmioty zajmujące się nadzorem technicznym oraz obowiązkowe ubezpieczenia pokrywające zobowiązania prawne wykonawcy, nie były stosowane konsekwentnie(23).
|
Ramka 5 W przypadku budynku Euroforum Komisja znajdowała się w trudnym położeniu, ponieważ, zgodnie z umową, 95 % gwarancji dobrego wykonania (2.500.000 euro) miało być zwolnione tuż po zajęciu budynku, pozostawiając jedynie 125.000 euro na pokrycie ewentualnych wad w budynku wycenionym na ponad 100 mln euro. W przypadku budynku D4-D5 Parlament zastosował odmienne podejście, które wydaje się bardziej racjonalne. Umowa przewiduje, że dostateczna gwarancja dobrego wykonania zostanie ustanowiona - przy uwzględnieniu wykrytych wad - po oddaniu budynku do eksploatacji.
Wstępna umowa dotycząca budynku Lex (Rada) z dnia 26 marca 2003 r. nie przewidywała żadnych gwarancji bankowych zapewniających jej pełne wykonanie. Umowa końcowa, podpisana w dniu 20 grudnia 2006 r., ustanawia odpowiednie gwarancje bankowe.
|
31. Umowy przewidują okresy (np. 15 dni w przypadku budynku SPA3, 25 dni w przypadku budynku Euroforum oraz 30 dni w przypadku budynku Berlaymont), podczas których instytucje, przed wprowadzeniem się do budynku, będą mogły przeprowadzić kontrole w celu sprawdzenia, czy wykonane roboty odpowiadają uzgodnionym warunkom oraz czy instalacje funkcjonują właściwie. Okresy te są jednak zbyt krótkie, aby możliwe było rzetelne przeprowadzenie wszystkich kontroli i testów koniecznych przy złożonych projektach.
Sposoby finansowania projektów inwestycyjnych w zakresie budynków
32. Artykuł 282 Traktatu pozwala Wspólnocie Europejskiej na nabywanie i zbywanie mienia ruchomego i nieruchomego. W tym zakresie Wspólnota jest reprezentowana przez Komisję. Istniejące ramy prawne(24) nie pozwalają jednak Wspólnocie na zaciąganie pożyczek. W konsekwencji instytucje musiały korzystać z kilku alternatywnych metod finansowania nabywanych nieruchomości. Zobowiązania dotyczące leasingu finansowego wiążącego się z nabyciem przez Wspólnotę gruntów i budynków na dzień 31 grudnia 2005 r. osiągnęły kwotę 1.803 mln euro(25).
33. Bezpośrednie zamawianie budowy przez instytucję jest najtańszą opcją, ale również złożonym, czasochłonnym i trudnym technicznie zadaniem. Ponadto realizacja projektów budowlanych przy ograniczeniach prawnych i budżetowych jest skomplikowana. W obliczu tych ograniczeń instytucje w kwestii budowy swoich budynków zdały się na prywatnych deweloperów i w niektórych przypadkach na władze krajowe.
34. Stosowane przez instytucje metody były kosztowniejsze i mniej przejrzyste niż proste pożyczanie funduszy. Ostatnie główne projekty zazwyczaj przewidują długoterminowy zakup z wbudowanym kredytowaniem. Cena umowna pośrednio lub bezpośrednio obejmuje koszty finansowe. Odsetki płacone przez deweloperów z tytułu finansowania budowy przenoszone są na instytucje i zawsze są wyższe(26) niż stawki, jakie instytucje uzyskałyby bezpośrednio w wyniku procedur przetargowych lub dzięki pośrednictwu państwa gospodarza lub Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI).
35. Do finansowania projektu rozbudowy swojego budynku Trybunał Sprawiedliwości wykorzystuje złożony mechanizm, obejmujący rząd Luksemburga, prywatny bank, spółkę celową oraz EBI. Spółka celowa uzyskała od EBI korzystne warunki finansowe (Euribor + 0,01) na 49 % kosztów projektu. Mechanizm ten nie jest jednak wolny od ryzyka, ponieważ Trybunał Sprawiedliwości nie był zaangażowany w przetarg i szczegółowe negocjacje dotyczące umowy (której klauzul i opcji nie zaaprobował wcześniej), nie jest też sygnatariuszem umów finansowych, mimo iż będzie musiał ponosić koszty finansowe (np. stopy procentowe, opłaty za zarządzanie). Departamenty Trybunału Sprawiedliwości zbadały procedurę zastosowaną przez rząd przy udzieleniu zamówienia na sfinansowanie projektu i podniosły kwestię niezapewnienia odpowiedniej konkurencji. Choć EBI oferuje dobre warunki finansowe, żadna inna instytucja ani partner budowlany instytucji nie skorzystały z jego usług dla sfinansowania swoich projektów inwestycyjnych.
36. Komisja w 2002 r. zainicjowała praktykę zmierzającą do obniżenia kosztów finansowych. W przypadku niektórych transakcji umowy przewidywały, że przed podpisaniem aktu do ustalenia stopy procentowej wykorzystana zostanie procedura przetargowa na rynkach finansowych. Procedurę tę zastosowała Rada przy zamówieniu dotyczącym budynku Lex, ale już nie Komisja w przypadku opisanym poniżej.
|
Ramka 6 Stopa procentowa wbudowana w umowę na sfinansowanie nabycia w okresie 30 lat budynku Euroforum, którą Komisja zawarła w styczniu 2003 r. wyniosła 5,65 %. W celu sfinansowania budynku SPA3 Komisja rozpisała przetarg i w lutym 2003 r. uzyskała stopę procentową w wysokości 5,01 %. Gdyby podobny przetarg rozpisano w przypadku budynku Euroforum, na odsetkach można by zaoszczędzić około 7,7 mln euro.
|
37. W przypadku gdy instytucje dysponują niewykorzystanymi środkami na koniec roku - z powodu niższego niż zakładano poziomu wydatków w innych obszarach administracyjnych - fundusze te są często wykorzystywane do dokonywania wpłat poza harmonogramem na projekty budowlane (patrz: załącznik I). Skutkuje to tym, iż ostateczne wydatki znacznie przekraczają pierwotny budżet. Przykładowo w 2005 r. Parlament i Rada wykorzystały po 89 mln euro dodatkowych środków uzyskanych z przesunięć.
38. W ostatnich dwóch dekadach Trybunał kilkukrotnie wskazywał, że czysto jednoroczne podejście do kosztów lokalowych w praktyce utrudnia określanie i realizację właściwej polityki inwestycyjnej. W grudniu 2005 r. Trybunał ponownie wyraził opinię, że w przypadku transakcji dotyczących budowy lub nabywania budynków należałoby stosować środki zróżnicowane(27), które oferują więcej elastyczności.
Współpraca międzyinstytucjonalna
39. Potrzeba pozyskiwania budynków i zarządzania nimi jest podobna we wszystkich instytucjach UE. Skuteczna współpraca powinna poprawić wyniki i może obniżyć koszty poprzez wspólne gromadzenie wiedzy fachowej i siły nabywczej. Trybunał oceniał, czy instytucje określiły odpowiednie obszary współpracy, w tym wspólne oceny polityki w zakresie budynków, a także - czy współpraca ta była skuteczna.
40. W odpowiedzi na powtarzające się zalecenia Trybunału postulujące zwiększenie współpracy międzyinstytucjonalnej sekretarze generalni instytucji stworzyli grupę roboczą do spraw polityki w zakresie budynków, a w czerwcu 2001 r. zaaprobowali propozycje grupy dotyczące poprawy współpracy międzyinstytucjonalnej(28). Konkretne propozycje obejmowały wzmocnienie wymiany informacji, opracowanie wspólnej strategii w zakresie stosunków z administracją publiczną państw członkowskich pełniących rolę gospodarzy, w tym zawieranie "umów w sprawie siedziby", określających zadania i zakres odpowiedzialności instytucji i przyjmujących je państw członkowskich, zapewnienie wzajemnej pomocy oraz przygotowanie oceny oddziaływania na środowisko dla budynków, co powinno doprowadzić do międzyinstytucjonalnych inicjatyw dotyczących wyposażenia budynków i zarządzania nimi.
41. Międzyinstytucjonalne grupy robocze do spraw budynków zostały utworzone i spotykają się regularnie w Brukseli i w Luksemburgu, choć ich prace nie zaowocowały cennymi inicjatywami czy też znaczącymi oszczędnościami(29). W kilku przypadkach doszło jednak do podnajęcia powierzchni biurowych jednej instytucji przez inną. Współpraca pomiędzy Komisją a Parlamentem dotycząca wspólnych biur reprezentacji w państwach członkowskich, a także pomiędzy Komisją i Radą dotycząca punktów informacyjnych w Brukseli oraz biur wynajmowanych w Nowym Jorku i Genewie była owocna. Oba Komitety ustanowiły wspólne służby, które zarządzają obszarami wspólnego zainteresowania. Współpraca międzyinstytucjonalna pozwoliła na wspólne programowanie polityki w zakresie budynków i wspólną ocenę potrzeb Komitetów. Niemniej jednak w innych obszarach wspólnego zainteresowania współpracy międzyinstytucjonalnej zabrakło. Przeprowadzona przez Trybunał kontrola wykazała, że instytucje, ani indywidualnie, ani wspólnie, nie przeprowadziły żadnej oceny swojej polityki w zakresie budynków.
|
Ramka 7 Część rozbudowy głównego budynku Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu - której ukończenie przewidywane jest na 2008 r. - realizowana jest na gruncie zajmowanym uprzednio przez budynek "Cube" Komisji. W budynku tym mieściło się centrum komputerowe Komisji. Komisja w 1999 r. miała świadomość, że konieczne jest opuszczenie przez nią budynku "Cube", jednak odpowiedni lokal zastępczy zdołała znaleźć dopiero w 2004 r., przyczyniając się tym samym do opóźnień w realizacji projektu Trybunału Sprawiedliwości.
Choć kompleks Belliard 99-101 został opuszczony w 1998 r., to do 2004 r. instytucje płaciły za pusty budynek roczny czynsz najmu w wysokości około 6 mln euro (najpierw Parlament, a następnie Komitety, które zostały przez Parlament zobligowane do przejęcia jego umowy(30)).
|
42. W opinii Trybunału instytucje, a w szczególności Komisja, powinny zawrzeć "umowy w sprawie siedziby" z władzami państw gospodarzy. Jednakże umowy takie nie zostały zawarte dla żadnej z głównych siedzib instytucji. Poszczególne instytucje nadal oddzielnie negocjowały swoje projekty budowlane z państwami gospodarzami i uzyskiwały różne warunki.
43. Instytucje nie przeprowadziły międzyinstytucjonalnych ocen oddziaływania na środowisko dla budynków, choć zalecali to sekretarze generalni. Niemniej jednak Komisja podjęła jednak pewne inicjatywy w ramach systemu zarządzania środowiskiem i audytu środowiskowego we Wspólnocie(31), kopiowane obecnie stopniowo przez inne instytucje, a także przeprowadziła kontrole środowiskowe niektórych ze swoich budynków. Zużycie energii i wydajność energetyczna to kwestie uwzględniane przez instytucje przy planowaniu budynków. Zbadane projekty budowlane nie zostały jednak poddane technicznemu, środowiskowemu ani też ekonomicznemu studium wykonalności dotyczącemu alternatywnych systemów i technik służących poprawie charakterystyki energetycznej budynków, jak tego wymaga dyrektywa w sprawie charakterystyki energetycznej budynków(32). Nie poddano ich również analizie kosztów i korzyści w odniesieniu do różnych opcji w zakresie ogrzewania, wentylacji i klimatyzacji, przy uwzględnieniu szacowanych długoterminowych kosztów utrzymania i zużycia energii. Niemniej jednak Komisja ujęła potrzebę przeprowadzenia takiej analizy kosztów i korzyści w swoich procedurach na rok 2004 i zaczyna obecnie opracowywać metodologię oceny całkowitych kosztów ponoszonych w pełnym okresie eksploatacji budynku ("koszt cyklu życia"). Zagadnienie to kwalifikuje się do zastosowania podejścia międzyinstytucjonalnego.
44. Realizacja polityki w zakresie budynków obejmuje obszary, w których instytucje potrzebują podobnych form wsparcia (wsparcie techniczne w kwestiach architektury, inżynierii, zdrowia, bezpieczeństwa i ergonomiki; wsparcie w zakresie ochrony środowiska; wsparcie w zakresie przepisów planistycznych i budowlanych, przepisów w zakresie nieruchomości oraz planowania finansowego). Większość instytucji zatrudnia pracowników lub ekspertów zewnętrznych oddelegowanych do wszystkich bądź niektórych z tych obszarów. Dlatego też współpraca operacyjna pozwoliłaby na dzielenie się wiedzą fachową i lepsze jej wykorzystanie, jak również na uzyskanie efektu skali przy zakupie usług. Jednak jak dotychczas współpraca taka nie została nawiązana.
45. Zgodnie z wcześniejszymi zaleceniami Trybunału instytucje powinny mieć pełną kontrolę administracyjną, techniczną i finansową nad swoimi projektami budowlanymi. W tym celu instytucje powinny skorzystać z usług wysoce wykwalifikowanych doradców lub wypracować odpowiednie zasoby wiedzy fachowej w ramach współpracy międzyinstytucjonalnej(33). Współpraca międzyinstytucjonalna mogłaby pomóc w osiągnięciu poprawy w takich obszarach, jak nadzór budowlany i kontrola jakości robót. Można było wyciągnąć wnioski z zastrzeżeń ujmowanych w protokołach odbioru budynków, wad zidentyfikowanych przez instytucje po zajęciu budynków oraz z wyników rozmaitych podejść stosowanych przez instytucje. Jedno z takich podejść opiera się na ścisłym nadzorze nad realizacją projektów, bądź to przez wewnętrzne służby instytucji, bądź też przez konsultantów zewnętrznych. Łączne wykorzystanie wewnętrznych i zewnętrznych zasobów wiedzy fachowej przez Parlament i Trybunał Sprawiedliwości okazało się dobrą praktyką. Inne podejście, stosowane głównie przez Komisję, polega przede wszystkim na kontroli ostatecznych rezultatów według uzgodnionych standardów i specyfikacji.
46. Departamenty prawne i doradcy instytucji opracowali szereg szczegółowych sprawozdań dotyczących poszczególnych zamówień i budynków, w których zbadano zalety i wady różnych sposobów nabywania budynków i określili konkretne obszary ryzyka, które powinny zostać przedyskutowane wspólnie przez wszystkie instytucje. Standardowy tekst najczęściej stosowanych umów nie został przedyskutowany wspólnie przez wszystkie instytucje. Jako że każda instytucja oddzielnie przygotowuje swoje umowy, nie doszło do wymiany wcześniejszych doświadczeń ani wiedzy prawniczej. Parlament uwzględnił niedociągnięcia wykryte w poprzednich projektach i opracował szczegółowe zapisy dotyczące nadzoru budowlanego i gwarancji, które mogłyby okazać się przydatne dla innych instytucji.
47. Stworzenie przez Komisję w 2002 r. dwóch biur do spraw "infrastruktury i logistyki" w Brukseli i Luksemburgu (odpowiednio: OIB i OIL), które miały udzielać wsparcia departamentom Komisji i potencjalnie innym organom wspólnotowym, nie przyniosło oczekiwanych wyników, jeżeli chodzi o poprawę współpracy międzyinstytucjonalnej. Jedynie OIL podpisał "umowy o gwarantowanym poziomie usług" (z Trybunałem Obrachunkowym i z Centrum Tłumaczeń).
48. Ponadto Trybunał zaobserwował, że OIB/OIL jedynie w pewnych określonych przypadkach dzieliły się między sobą lub z innymi instytucjami zdobytą wiedzą fachową i wypracowanymi najlepszymi praktykami (np. w dziedzinie procedur, oprogramowania do zarządzania powierzchniami biurowymi lub analizy ryzyka związanego z dzierżawą długoterminową).
49. Każda instytucja wynajmuje czasem budynki w celu pokrycia tymczasowych potrzeb lokalowych do czasu ukończenia głównego projektu. Jednocześnie inne instytucje często utrzymują "rezerwę" powierzchni biurowych na wypadek nieprzewidzianych wydarzeń, przeprowadzek i okresowej renowacji budynków, co oznacza, że tymczasowo dysponują one powierzchniami biurowymi przekraczającymi ich potrzeby. Szereg inicjatyw międzyinstytucjonalnych mających umożliwić dzielenie się powierzchniami biurowymi zakończyło się ostatnio niepowodzeniem, ponieważ budynki odpowiadające jednej instytucji nie spełniały wymogów innej(34).
WNIOSKI I ZALECENIA
50. Pomimo ograniczeń natury politycznej i budżetowej instytucje zdołały zapewnić swoim pracownikom odpowiednie miejsca pracy. W ciągu ostatnich kilku lat instytucje poprawiły jakość zarządzania w ramach swojej polityki w zakresie budynków, nadal jednak występują niedociągnięcia w odniesieniu do planowania, finansowania, kosztów i współpracy międzyinstytucjonalnej.
Planowanie
51. Instytucje nie stworzyły jednolitej wspólnotowej polityki w zakresie budynków, zamiast tego każda z nich odrębnie określała swoją politykę. Przy planowaniu konieczne było uwzględnienie wielu różnych ograniczeń, takich jak publiczny charakter UE, rozmieszczenie personelu w Brukseli, Luksemburgu i Strasburgu, wielkość poszczególnych departamentów i instytucji, brak środków zróżnicowanych, różne typy budynków i potrzeba zawierania transakcji z właścicielami i inwestorami zewnętrznymi. Instytucje musiały poradzić sobie z problemem wynikającym z faktu, że nie mogły one z całkowitą pewnością przewidzieć decyzji o rozszerzeniu UE (patrz: pkt 4-6 i 9).
| Zalecenie: Należy określić skoordynowaną wieloletnią ramową politykę w zakresie budynków. Władze budżetowe powinny być regularnie i w odpowiedni sposób informowane o globalnych implikacjach budżetowych polityki w zakresie budynków w przypadku każdej z instytucji. |
52. Powyższe ograniczenia wyjaśniają, dlaczego docelowe rozwiązania lokalowe zapewniane są późno i często wymagają pośrednich i kosztownych rozwiązań krótkoterminowych. Trybunał stwierdził, że istnieje możliwość poprawy planowania długoterminowego (patrz: pkt 7-8).
53. Instytucje przedkładały nabywanie budynków nad ich wynajmowanie. Nie stosowały jednak tej polityki konsekwentnie i wynajmowały budynki na długie okresy bez opcji zakupu, pomimo wcześniejszych zaleceń Trybunału. Takie postępowanie sprawia, że późniejsze nabywanie budynków staje się droższe (patrz: pkt 9-12).
| Zalecenie: Instytucje powinny nadal koordynować harmonogramy i zasoby w celu oszacowania ich potrzeb, tak aby w jak największym stopniu ograniczyć krótkoterminowy najem budynków. Instytucje UE powinny zawsze dążyć do zawierania umów najmu długoterminowego z opcją zakupu. |
54. Nadal niemal wszystkie budynki instytucji skoncentrowane są w dzielnicy europejskiej w Brukseli, mimo iż Komisja stosuje politykę poszukiwania lokali w innych częściach miasta. Koncentracja pozwala na osiągnięcie efektu skali, przyczynia się też jednak do wzrostu cen w związku ze zwiększonym popytem na budynki i zmniejszeniem się podaży lokali w tym obszarze (patrz: pkt 13-15).
| Zalecenie: Podejmowane ostatnio inicjatywy zmierzające do dywersyfikacji powierzchni biurowych w Brukseli powinny być kontynuowane. |
55. Informacje dostępne do celów podejmowania decyzji i zarządzania powierzchniami biurowymi (np. dane dotyczące powierzchni biurowej i kosztów w poszczególnych budynkach, a także liczby pracowników, którym należy zapewnić miejsce pracy) są niedokładne, co utrudnia ocenę potrzeb i planowanie na przyszłość (patrz: pkt 16-19).
| Zalecenie: Instytucje powinny opracować odpowiednie metody oceny swoich potrzeb bieżących i w perspektywie krótkoterminowej. Należy poprawić jakość informacji zarządczych poprzez określenie wspólnych i jasnych wskaźników. Inicjatywy podjęte już indywidualnie przez poszczególne instytucje oraz przez międzyinstytucjonalne grupy robocze powinny być wspierane, wzmacniane i rozszerzane. |
Finansowanie i koszty
56. Ceny, jakie instytucje płacą za budowę i roboty związane z zajmowanymi przez nie budynkami, nie zawsze są ustalane w warunkach otwartej konkurencji. W przypadku niemal wszystkich zbadanych projektów umowy zostały zawarte w drodze negocjacji z podmiotami prywatnymi. Niedostateczne wykorzystanie procedur przetargowych oznacza, że nie ma pewności, iż budynki zostały pozyskane przy minimalnym koszcie (patrz: pkt 21-23). Trybunał wykrył przypadki, w których procedura negocjacyjna nie doprowadziła do uzyskania najlepszej ceny (patrz: pkt 24-29).
| Zalecenie: Wszystkie zamówienia dotyczące budowy budynków i robót wyposażeniowych powinny podlegać procedurze przetargowej w najszerszym możliwym zakresie. Jeśli, w drodze wyjątku, stosowana jest procedura negocjacyjna, ceny powinny opierać się na kosztach budowy, uwzględniając rozsądne marże dla podmiotów gospodarczych. W przypadku najmu i zakupu istniejących budynków należy w możliwie najszerszym zakresie przeanalizować sytuację rynkową. Instytucje powinny zadbać o pełne wykorzystanie wynikających z PPI zwolnień podatkowych. |
57. Przy obecnych ramach prawnych instytucje nie mają prawa zaciągać pożyczek. W obliczu tego ograniczenia stosują one rozmaite złożone metody finansowania zakupów nieruchomości, które są mniej przejrzyste i prowadzą, w porównaniu z bezpośrednim pożyczaniem, do dodatkowych kosztów (patrz:
| Zalecenie: Lepsze planowanie budżetowe i zwiększona elastyczność wynikająca z zastosowania środków zróżnicowanych ułatwiłyby bardziej racjonalne wykorzystanie środków budżetowych i zapewniłyby lepsze zarządzanie długami i zobowiązaniami długoterminowymi instytucji. |
Współpraca międzyinstytucjonalna
58. Stworzenie OIB i OIL nie przyniosło oczekiwanych wyników w dziedzinie współpracy międzyinstytucjonalnej. Zawarto niewielką liczbę "umów o gwarantowanym poziomie usług", a wymiana doświadczeń i najlepszych praktyk pomiędzy instytucjami była sporadyczna. Niemniej jednak Trybunał zaobserwował kilka konkretnych przypadków współpracy międzyinstytucjonalnej oraz podjętych ostatnio właściwych inicjatyw zmierzających do jej usprawnienia. Nie zawarto jeszcze ogólnych "umów w sprawie siedziby" z państwami członkowskimi pełniącymi rolę gospodarza, przez co instytucje prowadzą swoje negocjacje ad hoc i uzyskują różne warunki i kwoty czynszu najmu.
W przeszłości instytucje w niewystarczającym stopniu uwzględniały aspekty środowiskowe, ale ostatnie inicjatywy pokazują, że sprawom tym poświęca się więcej uwagi. Instytucje nie dokonały oceny swojej polityki w zakresie budynków, ani wspólnie, ani też oddzielnie (patrz: pkt 39-49).
| Zalecenie: Dobre praktyki i inicjatywy podejmowane samodzielnie przez poszczególne instytucje powinny być rozszerzane na wszystkie instytucje, w szczególności w sprawach technicznych, takich jak zamówienia lub nadzór nad realizacją projektów lub w kwestiach dotyczących środowiska. Rezultaty osiągane w wyniku realizacji polityki instytucji w zakresie budynków powinny być oceniane wspólnie, należy też szukać nowych sposobów ulepszania współpracy międzyinstytucjonalnej. Instytucje powinny nadal powoływać grupy robocze do spraw zasługujących na zainteresowanie na szczeblu międzyinstytucjonalnym, takich jak opracowanie metodologii "kosztu cyklu życia". Bliska współpraca z władzami państw gospodarzy powinna stanowić podstawowy cel strategii instytucji w zakresie budynków. |
Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 21 marca 2007 r.
|
W imieniu Trybunału Obrachunkowego |
|
Hubert WEBER |
|
Prezes |
______
(1) Wyjaśnienia dotyczą sytuacji w Belgii, a definicje są nieco uproszczone w stosunku do definicji prawnych.
(2) Roczny koszt oszacowano na podstawie rocznych płatności należnych z tytułu długoterminowych dzierżaw i najmu oraz przy zastosowaniu stawki amortyzacyjnej w wysokości 4 % w odniesieniu do wartości budynków posiadanych na własność. Ze wspomnianej powierzchni biurowej korzystało 44.006 osób (personel i inne osoby, jak eksperci i pracownicy zewnętrzni, którym trzeba było zapewnić lokum). Źródło: Comparaison des coűts entre les Institutions dans le domaine immobilier. Międzyinstytucjonalna Komisja ds. Budżetowych i Finansowych (CPQBF) lipiec 2005 r.
(3) Ostateczna wersja sprawozdania finansowego Wspólnot Europejskich. Tom I. Bardziej szczegółowe informacje dotyczące wydatków na budynki i wartości budynków przedstawiane są corocznie w załączniku do budżetu ogólnego Unii Europejskiej (tabela D "Budynki Unii Europejskiej").
(4) Trybunał odniósł się już do tej sprawy w swoim sprawozdaniu specjalnym dotyczącym polityki instytucji Wspólnot Europejskich w zakresie budynków, pkt 7.2.2 (Dz.U. C 221 z 3.9.1979).
(5) Patrz na przykład: Polityka Komisji w zakresie budynków 1996-2005 SEC(96)) 1095 wersja ostateczna z dnia 18 czerwca 1996 r. zaktualizowana w zakresie Brukseli w grudniu 2003 r., COM(2003) 755 wersja ostateczna z dnia 10 grudnia 2003 r.
(6) Rapport du groupe technique interinstitutionnel "Programmes immobiliers et conditions de financement", luty 1996.
(7)Źródło: Comparaison des coűts entre les Institutions dans le domaine immobilier, CPQBF, czerwiec 2005.
(8) Sprawozdanie specjalne dotyczące polityki lokalowej Wspólnot Europejskich, sekcja 7.5. Sprawozdanie roczne za rok budżetowy 1987, pkt 10,51 (Dz.U. C 316 z 12.12.1988).
(9) Polityka Komisji w zakresie budynków 1996-2005 SEC(96) 1095 wersja ostateczna z dnia 18 czerwca 1996 r., str. 10.
(10) Symulacja dzierżawy wieczystej z prawem zakupu na 27 lat (przy 2-procentowym rocznym wzroście i stopie procentowej w wysokości 5 %).
(11)Źródła: Konferencja "Zrozumieć brukselski rynek powierzchni biurowych" [ang. Understanding the Brussels Office Market], luty 2005 i "Programmes pluriannuels de politique immobilière de la Commission à Bruxelles", OIB.
(12) Budynki The Remard (8.256 m2), Wiertz 50 (2.837 m2) Montoyer 63 (9.681 m2) i Montoyer 75 (9.935 m2).
(13)Źródło: Comparaison des coûts entre les Institutions dans le domaine immobilier, CPQBF, czerwiec 2005.
(14) Artykuł 116 ust. 1 i 126 ust. 1 lit. h) przepisów wykonawczych.
(15) Komunikat wyjaśniający Komisji dotyczący prawa wspólnotowego obowiązującego w dziedzinie udzielania zamówień, które nie są lub są jedynie częściowo objęte dyrektywami w sprawie zamówień publicznych (Dz.U. C 179 z 1.8.2006, str. 2).
(16) Uprzednie komunikaty opublikowano w czasie badania rynku jedynie w przypadku czterech projektów (trzy przypadki w Radzie i jeden w Parlamencie).
(17) Sprawozdanie roczne za rok budżetowy 1987, pkt 10.51-55; sprawozdanie specjalne dotyczące polityki instytucji Wspólnot Europejskich w zakresie budynków, pkt 7.5.
(18) Artykuł 4 ust. 3 umowy ramowej stanowi, że państwo jest zobowiązane uzyskać zgodę Trybunału w każdej fazie realizacji projektu, bez zdefiniowania jednak, jak i na podstawie jakich dokumentów Trybunał ma wyrażać swoją zgodę, ani też, co istotniejsze, jakie konsekwencje pociąga za sobą brak zgody. Patrz również: sprawozdanie specjalne nr 5/2000 dotyczące wydatków Trybunału Sprawiedliwości na budynki, w szczególności pkt 16 (Dz.U. C 109 z 14.4.2000).
(19) W Brukseli stawka podatku VAT na budowę wynosi 21 %, podatek od nieruchomości wynosi około 10-15 %, a opłata rejestracyjna przy zakupie wynosi 12,5 %.
(20) Trèves 74, Belliard 93, Belliard 68.
(21) Sprawozdanie z wyceny przeprowadzonej przez eksperta na podstawie warunków rynkowych wykazało, że wartość rynkowa brutto budynku Berlaymont to około 451 mln euro. Biorąc pod uwagę zwolnienia podatkowe Komisji, wartość ta wyniosłaby około 379 mln euro. Cenę obejmującą roboty wyposażeniowe (centrum konferencyjne, centrum prasowe, pomieszczenia komisarzy, sprzęt multimedialny) za 35 mln euro, ustalono na 553 mln euro.
(22) Artykuł 102 rozporządzenia finansowego.
(23) Przedstawienie obowiązkowych polis ubezpieczeniowych pokrywających zobowiązania prawne wykonawcy określone w prawie krajowym ma kluczowe znaczenie w odniesieniu do dziesięcioletniego okresu (garantie décennale), w którym wykonawca ponosi odpowiedzialność. Instytucje często zgadzały się w umowie na przejęcie od dewelopera praw wynikających z gwarancji dziesięcioletniej w celu ułatwienia deweloperowi scedowania jego praw do płatności należnych ze strony instytucji na rzecz banków. W szeregu przypadków nie zwrócono się jednak do deweloperów o przekazanie polis ubezpieczeniowych (np. Komisja zwróciła się o przekazanie polisy jedynie w przypadku budynku Euroforum, a Komitety nie uczyniły tego dla żadnego ze swoich budynków). Instytucje będą dysponować ograniczonymi środkami prawnymi dla zabezpieczenia ewentualnych roszczeń. W takich sytuacjach roszczenia należy kierować do podwykonawców. Obowiązek przedstawiania świadectw jakości robót wystawianych przez uprawnione podmioty zajmujące się nadzorem technicznym ujęto w większości umów. Ta dobra praktyka wprowadza dodatkowe zapewnienie właściwego wykonania robót.
(24) Zgodnie z art. 14 rozporządzenia finansowego Wspólnoty i organy przez nie utworzone nie mogą zaciągać pożyczek.
(25) Ostateczna wersja sprawozdania finansowego Wspólnot Europejskich za 2005 r. Tabela: Leasing finansowy i podobne prawa, str. 35.
(26) Przykładowo w przypadku budynku Lex ostateczny koszt inwestycji zostanie ustalony w odniesieniu do stopy procentowej Euribor + 1,125. W przypadku budynku D4-D5 uzgodniona stopa procentowa to Euribor + 0,650 (po późniejszej obniżce - Euribor + 0,375). W przypadku finansowania robót wyposażeniowych dla budynków wynajętych przez Radę (Rolin i Woluwe Heights), która było finansowaniem krótkoterminowym z możliwością wcześniejszej spłaty, z deweloperem uzgodnione zostały wysokie stopy procentowe (7 % - 6 %).
(27) Opinia nr 10/2005 dotycząca projektu rozporządzenia Rady zmieniającego rozporządzenie (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich, pkt 21 (Dz.U. C 13 z 18.1.2006, str. 1). Patrz również: sprawozdanie roczne za rok budżetowy 1987, pkt 10.77; sprawozdanie specjalne nr 5/2000 dotyczące wydatków Trybunału Sprawiedliwości na budynki; opinia nr 4/97 dotycząca projektu rozporządzenia Rady (Euratom, EWWiS, WE) zmieniającego rozporządzenie finansowe z dnia 21 grudnia 1977 r. mające zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich, pkt 2.13 (Dz.U. C 57 z 23.2.1998).
(28) Patrz: odpowiedzi Komisji na pkt 7.66 sprawozdania rocznego za rok budżetowy 2000 (Dz.U. C 359 z 15.12.2001).
(29) Patrz: "Report to the budgetary authority on benefits from interinstitutional cooperation" z września 2005 r.
(30) Patrz: sprawozdanie roczne za rok budżetowy 2000, pkt 7.68.
(31)1 Rozporządzenie (WE) nr 761/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia19 marca 2001 r. (Dz.U. L 114 z 24.4.2001, str. 1) oraz zalecenia Komisji z dnia 10 lipca 2003 r. (Dz.U. L 184 z 23.7.2003, str. 19) dotyczące systemu zarządzania środowiskiem i audytu środowiskowego we Wspólnocie.
(32) Dyrektywa 2002/91/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie charakterystyki energetycznej budynków (Dz.U. L 1 z 4.1.2003, str. 65).
(33) Sprawozdanie roczne za rok budżetowy 1999, pkt 6.30 (Dz.U. C 342 z 1.12.2000).
(34) Przykładowo budynki Goldbell i J. Monnet w Luksemburgu. pkt 32-38).
ZAŁĄCZNIKI
