SPRAWOZDANIE SPECJALNE NR 2/2004dotyczące pomocy przedakcesyjnej
CZY PROGRAMEM SAPARD ZARZĄDZANO WŁAŚCIWIE?
wraz z odpowiedziami Komisji
(zgodnie z art. 248 ust. 4 akapit drugi, WE)
(2004/C 295/01)
(Dz.U.UE C z dnia 30 listopada 2004 r.)
STRESZCZENIE
I. Program Dostosowań Strukturalnych dla Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (SAPARD) jest pierwszym programem pomocy zewnętrznej, który jest realizowany w sposób zdecentralizowany. Program ma pomóc we wdrażaniu acquis communataire w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi oraz rozwiązaniu problemów wynikających z dostosowania się do acquis w dziesięciu krajach, które korzystają z pomocy SAPARD. Te dziesięć krajów jest w dalszej części dokumentu nazywanych "krajami objętymi programem SAPARD"(1). Ponieważ środki budżetowe przeznaczone na pomoc przedakcesyjną znacznie wzrosły, a w zakresie programu SAPARD miały one być zarządzane przez nowo utworzone struktury w oparciu o nowo utworzone przepisy, Trybunał przeprowadził kontrolę, zmierzającą do uzyskania odpowiedzi na pytanie: Czy programem SAPARD zarządzano właściwie? (patrz: pkt 1-10).
II. Odpowiedź, którą uzyskano, brzmi: jakość zarządzania była różna. Wystąpiły znaczne opóźnienia w uruchomieniu programu SAPARD; jednak niektóre z nich wynikały z opóźnień w planowaniu ze strony Komisji. Tempo realizacji programu SAPARD zwiększyło się, jednak główne jego cele nie zostały osiągnięte do końca roku 2003. Opóźnienia w realizacji wystąpiły w większości krajów objętych programem SAPARD i były spowodowane częściowo przez brak wytycznych lub doradztwa ze strony Komisji, a częściowo przez fakt, iż kraje te musiały nauczyć się wielu nowych i trudnych rzeczy, dlatego też niektóre działania nie zostały uruchomione.
III. Duża część dostępnych funduszy pozostała niewykorzystana, a budżety były systematycznie zawyżane, ponieważ uruchomienie i realizacja programu SAPARD wymagały długiego okresu czasu. Szczegółowe zasady i przepisy dotyczące realizacji nie były gotowe, w momencie gdy Rada przyjęła Rozporządzenie w sprawie programu SAPARD w czerwcu 1999 r.. Konieczne było stworzenie systemów w krajach objętych programem SAPARD, co w niektórych przypadkach zabrało wiele czasu. Jednak Komisja nie zbadała przyczyn powstania takich sytuacji. Od momentu uruchomienia programu SAPARD w danych krajach skomplikowane procedury administracyjne, bardziej rygorystyczne niż wymagane w przypadku programu SAPARD, przeszkodziły w szybkiej i skutecznej realizacji programu (patrz: pkt 11-25).
IV. Wybór Komisji dotyczący zdecentralizowanego sposobu realizacji był słuszny uwzględniając przewidywaną dużą liczbę projektów do finansowania, jednak Komisja zbyt nisko oszacowała potrzebny na to czas. Chociaż Komisja organizowała seminaria i utrzymywała inne kontakty z krajami objętymi programem SAPARD, zdecentralizowany sposób zarządzania programem SAPARD nie gwarantuje, że problemy z jego realizacją są identyfikowane i rozwiązywane w sposób aktywny i systematyczny. Dlatego też nie we wszystkich krajach objętych programem SAPARD zastosowano najlepsze praktyki (patrz: pkt 26-35).
V. W ciągu pierwszych czterech lat realizacji końcowym beneficjentom wypłacono jedynie 323 miliony euro (14,8 %) dostępnego budżetu, który wynosił 2.183 milionów euro. Niski poziom wydatków w okresie przedakcesyjnym, trwającym od 1 stycznia 2000 r. do 1 maja 2004 r. dla ośmiu z dziesięciu państw korzystających z pomocy, w niewielkim stopniu przyczynił się do osiągnięcia celów zdefiniowanych w programie SAPARD. Dużo lepsze rezultaty są oczekiwane w przypadku Bułgarii i Rumunii, dla których okres przedakcesyjny jest przewidziany do dnia 1 stycznia 2007 r. W Polsce z programu SAPARD zostanie wypłacone co najmniej 17,7 milionów euro w formie podatku VAT do budżetu państwa, co nie przyczyni się do osiągnięcia celów programu SAPARD (patrz: pkt 36-40).
VI. Pierwsze rezultaty ukończonych projektów pokazują, że środki na przetwórstwo rolne zostały przyznane na projekty, które zwiększają ilość produkcji rolnej, a nie na projekty, które poprawiają jej jakość (tzn. osiągnięcie standardów w zakresie jakości, higieny i bezpieczeństwa żywności oraz ochrony środowiska) (patrz: pkt 41-47).
VII. Komisja nie złożyła sprawozdania, w jakim stopniu program SAPARD osiągnął swoje cele, lecz skupiła się na rozwoju instytucjonalnym. Było to zjawisko pozytywne, gdyż program SAPARD pozwolił administracjom krajowym wykorzystać praktyczne doświadczenie w zarządzaniu funduszami UE po przystąpieniu do Unii Europejskiej. Jednakże dla jednego z najważniejszych działań w okresie po przystąpieniu do Unii Europejskiej - programu rolnośrodowiskowego - efekt był ograniczony (patrz: pkt 48-57).
VIII. Jednym z wymogów odnośnie do programu SAPARD jest wstępne zatwierdzenie przez Komisję systemów przygotowanych przez dane państwo w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonych przez Komisję, co pozwoliło uzyskać pewność, że właściwie zdefiniowane systemy oraz główne procedury kontrolne zostały przygotowane przed wykorzystaniem jakichkolwiek funduszy. Wymóg ten stanowi zasadniczą różnicę w stosunku do podobnych programów realizowanych w Państwach Członkowskich, które mogą zostać uruchomione bez konieczności przeprowadzenia takich kontroli lub wstępnego zatwierdzenia systemów przez Komisję (patrz: pkt 58-60).
IX. Trybunał stwierdził, że w przypadku systemów programu SAPARD główne kwestie zostały uwzględnione, procedury właściwie udokumentowane, że zaprojektowane systemy z zasady funkcjonowały w praktyce oraz że procedury kontrolne były przestrzegane w większości przeanalizowanych dokumentów. Pojawił się jednak problem polegający na tym, że jakość innych powiązanych systemów, zasilających systemy programu SAPARD, które nie wymagają wstępnego zatwierdzenia ze strony Komisji była gorsza. W szczególności dotyczyło to krajowych procedur kontrolnych badających zgodność ze standardami jakości, higieny i bezpieczeństwa żywności i ochrony środowiska. Procedury te okazały się niewystarczające (patrz: pkt 61-80).
X. Główne problemy z realizacją dotyczyły braku środków własnych wśród potencjalnych beneficjentów, trudności z uzyskaniem kredytów i koniecznością zmagania się z uciążliwymi procedurami administracyjnymi. W rezultacie program SAPARD okazał się bardziej korzystny dla jednostek silnych finansowo i lepiej zorganizowanych, które posiadały wystarczający kapitał lub dostęp do pożyczek. Dla mniejszych gospodarstw i firm, dla których osiągnięcie wymaganych standardów, modernizacja i zwiększenie wydajności wymagają większego wkładu stanowiło to największe utrudnienie (patrz: pkt 81-97).
XI. Zasady i procedury kontrolne stosowane dla zamówień w sektorze prywatnym oraz dla kosztów ogólnych okazały się niewystarczające. Nie zastosowano skutecznych procedur kontrolnych, które zapobiegałyby przyjmowaniu i płatności zawyżonych faktur (patrz: pkt 98-109).
WSTĘP
Co to jest program SAPARD?
1. W grudniu 1997 r. Rada Europejska w Luksemburgu podjęła pewne decyzje na rzecz rozpoczęcia procesu rozszerzenia w celu przygotowania państw kandydujących do przystąpienia do Unii Europejskiej. Obejmowały one rozszerzoną strategię przedakcesyjną, która miała w założeniu umożliwić państwom Europy Środkowej i Wschodniej uzyskanie członkostwa w Unii Europejskiej oraz, w tym celu, możliwie najszersze dostosowanie się do acquis Wspólnoty(2). Jako część strategii przedakcesyjnej podjęto decyzję o znacznym zwiększeniu pomocy przedakcesyjnej: obok istniejącego już programu PHARE(3), od roku 2000 stanowiłaby ona instrument strukturalny i pomoc dla rolnictwa.
2. Dlatego też w dniu 1 stycznia 2000 r. rozpoczęto realizację Programu Dostosowań Strukturalnych dla Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (SAPARD). Rozporządzenie w sprawie programu SAPARD(4) określa następujące cele:
– wkład we wprowadzenie acquis communautaire w zakresie wspólnej polityki rolnej i polityk z nią związanych;
– rozwiązywanie priorytetowych i szczególnych problemów w celu trwałego dostosowania sektora rolnego i obszarów wiejskich w państwach ubiegających się o członkostwo w Unii Europejskiej.
3. Program został wprowadzony na mocy rozdziału 1 tytułu B7-0 (strategia przedakcesyjna) budżetu(5). Kwoty udostępnione 10 krajom objętym programem SAPARD w latach 2000-2003 wyniosły 2.183 mln euro(6). W załączniku 1 znajduje się zestawienie tej kwoty według krajów.
4. Program SAPARD przewiduje pomoc z UE i funduszy krajowych do wysokości 50 % inwestycji dla producentów rolnych (głównie na inwestycje w gospodarstwach w maszyny rolnicze) i zakładów przetwórczych (głównie na inwestycje w wyposażenie), przy czym pozostała część inwestycji (50 % lub więcej) jest finansowana przez beneficjenta(7). W przypadku społeczności lokalnych (na rozwój infrastruktury obszarów wiejskich, tj. drogi lokalne lub oczyszczalnie ścieków) pomoc SAPARD może sięgać 100 % inwestycji. We wszystkich takich przypadkach (w których przyznana pomoc publiczna wynosi 50 % lub 100 %) UE zapewnia 75 % wypłaconych środków pomocy, a krajowe instytucje współfinansujące zapewniają pozostałe 25 %.
5. Program SAPARD jest programem unikalnym w tym sensie, że jest on pierwszym programem pomocy zewnętrznej realizowanym w sposób zdecentralizowany. Oznacza to, że do wyboru projektu, procedur przetargowych i kontraktowania nie jest wymagane wcześniejsze zatwierdzenie Komisji(8). Zdecentralizowane zarządzanie w krajach objętych programem SAPARD zostało ściśle oparte na systemach ustanowionych w Państwach Członkowskich UE, włączając w to zatwierdzenie przez Komisję "Programu dla Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich" dla każdego kraju objętego programem SAPARD. Rozporządzenie w sprawie programu SAPARD stanowi, że programy powinny opierać się na planach sporządzanych przez te kraje i odnosić się do 15 działań określonych w tym rozporządzeniu.
6. Skoncentrowano się głównie na tych działaniach, które skupiają się na inwestycjach w przetwórstwie rolnym (poprawa przetwórstwa i wprowadzenia do obrotu artykułów rolnych oraz inwestycje w gospodarstwa rolne), oraz na tych, które pozwalają na rozwój obszarów wiejskich (rozwój i poprawa infrastruktury obszarów wiejskich). Kraje objęte programem SAPARD uznały te działania za nadrzędne, w porównaniu z innymi możliwymi działaniami, takimi jak program rolnośrodowiskowy, leśnictwo i zalesianie, na które przeznaczyły jedynie 4 % wszystkich środków. Załącznik 1 przedstawia zestawienie przeznaczenia pomocy na główne rodzaje działań i na beneficjentów.
7. Za realizację i płatności środków w krajach objętych programem SAPARD odpowiedzialna jest Agencja SAPARD. Potencjalni beneficjenci przesyłają wnioski do biur lokalnych tej agencji. Wydzielona jednostka w Ministerstwie Finansów, pod nazwą Fundusz Krajowy, składa wnioski i otrzymuje środki od Komisji, udostępniając je następnie Agencji SAPARD.
Jak kontrolowany był program SAPARD?
8. Ze względu na ogólne znaczne zwiększenie środków w budżecie przedakcesyjnym, który został faktycznie podwojony w okresie od 1999 do 2000 r. i który dla celów programu SAPARD miał być zarządzany przez nowo utworzone struktury w oparciu o nowo utworzone przepisy, Trybunał podjął decyzję o przeprowadzeniu kontroli, zmierzającej do uzyskania odpowiedzi na pytanie: "Czy programem SAPARD zarządzano właściwie?" Określono trzy cele kontroli, które miały sprawdzić:
– systemy zarządzania i kontroli programu ze strony Komisji,
– jakość systemów utworzonych w krajach objętych programem SAPARD, oraz
– wybór, zatwierdzanie i realizację projektów przez władze krajowe i regionalne.
Cele te umożliwiły Trybunałowi analizę, czy systemy zarządzania i kontroli były efektywne i racjonalnie stosowane, czy też były niewystarczające na pokrycie rzeczywistych potrzeb.
9. Kontrole przeprowadzono w Komisji (DG ds. Rolnictwa) oraz w czterech krajach objętych programem SAPARD (Bułgaria, Litwa, Polska i Rumunia). Kontrole dokumentacji przeprowadzono na próbie 76 projektów, z których 42 sprawdzono w miejscu ich realizacji w okresie między listopadem 2002 r. i wrześniem 2003 r. Projekty w próbie obejmowały główne działania realizowane w czasie przeprowadzania kontroli i odzwierciedlały około 95 % wszystkich zawartych umów i dokonanych płatności w tych czterech krajach(9). Dodatkowo dokonano przeglądu kluczowych elementów systemów ustanowionych w krajach objętych programem SAPARD. Pracownicy najwyższych organów kontroli w wizytowanych krajach towarzyszyli kontrolerom Trybunału i współpracowali z nimi.
10. Kontrola programu SAPARD została oparta na wynikach poprzednich kontroli, które skupiały się na przygotowaniu programu oraz na systemach analizy i monitorowania programu SAPARD ze strony Komisji, opublikowanych w Sprawozdaniach Rocznych Trybunału(10). Główne wnioski stanowiły, że znaczącą ilość czasu poświęcono na przygotowanie instrumentu SAPARD, w szczególności na wyjaśnianie i dopracowywanie szczegółów jego złożonej podstawy prawnej, oraz że w systemach zarządzania i kontroli nie przewidziano wystarczających kontroli w obszarach ryzyka takich jak dobór personelu, zapobieganie podwójnemu finansowaniu, należyte zarządzanie finansowe, stopy procentowe banków oraz zgodność z minimalnymi standardami w kwestiach środowiska, higieny i dobrostanu zwierząt.
ETAPY REALIZACJI PROGRAMU SAPARD
Duża część dostępnych funduszy nie została wykorzystana
11. Wykres pokazuje etapy realizacji programu SAPARD od pierwszej propozycji aktu prawnego do dnia 31 grudnia 2003 r. Poszczególne ramki przedstawiają informacje o zakończeniu kluczowych etapów. Kwoty wskazane w sekcji "A" pokazują różnicę między całkowitym wkładem finansowym Wspólnoty wpisanym do budżetu ogólnego(11) i całkowitą sumą, na którą zostały zawarte kontrakty z beneficjentami. Różnica ta odzwierciedla w ten sposób kwotę dostępną w budżecie, która nie została wykorzystana przez kraje objęte programem SAPARD z powodu terminów, których potrzebowały one na uzyskanie zatwierdzenia swoich systemów oraz wynikających z tego faktu opóźnień w tych krajach, powstałych na skutek trudności w realizacji programu. Dwa główne problemy w realizacji programu przedstawiono w punktach 81-95.
..................................................Notka Wydawnictwa Prawniczego "Lex"
Grafiki zostały zamieszczone wyłącznie w Internecie. Obejrzenie grafik podczas pracy z programem Lex wymaga dostępu do Internetu.
..................................................
WYKRES
Realizacja programu Sapard 1998-2003
grafika
12. Sekcja "B" przedstawia kwoty kontraktów zawartych z beneficjentami końcowymi, które nie zostały jeszcze wypłacone. Odzwierciedlają one terminy potrzebne na realizację projektów, które na przykład w przypadku projektów budowlanych, wynoszą zazwyczaj więcej niż rok, lecz także opóźnienia administracyjne (patrz: pkt 16 i kolejne). Sekcja "C" pokazuje rzeczywisty przepływ funduszy do beneficjentów.
ze względu na okres czasu potrzebny na uruchomienie programu
13. W czerwcu 1999 r. Rada przyjęła propozycję Komisji dotyczącą rozporządzenia w sprawie programu SAPARD. Wyznaczał on nowe i złożone ramy prawne, które wymagały dalszego zdefiniowania. Komisja potrzebowała siedem miesięcy na określenie zasad realizacji programu; następnie sześć miesięcy na ustanowienie i przyjęcie szczegółowych przepisów oraz kolejne sześć miesięcy na sporządzenie, wynegocjowanie i przyjęcie porozumień z krajami objętymi programem SAPARD. Dlatego też podstawę prawną ukończono dopiero w dniu 29 listopada 2000 r.(12) Do końca marca 2001 r. wszystkie kraje podpisały porozumienia.
14. Komisja nie wykorzystała czasu dostępnego w okresie pomiędzy marcem 1998 r., kiedy wystąpiła z propozycją rozporządzenia w sprawie programu SAPARD(13), a czerwcem 1999 r., kiedy zostało ono przyjęte przez Radę w celu przeprowadzenia dalszych przygotowań do realizacji. Ten 15-miesięczny okres mógł zostać wykorzystany na przygotowanie szczegółowych przepisów i procedur, które objaśniłyby założenia całej polityki i przyspieszyłyby realizację programu.
15. Po ukończeniu ram prawnych w listopadzie 2000 r. rozpoczęcie programu SAPARD zależało od czasu potrzebnego na utworzenie systemów przez kraje objęte programem. Niektórym krajom udało się to szybko: Komisja zatwierdziła systemy dla niektórych działań w Bułgarii w maju 2001 r. Innym zajęło to nieco więcej czasu, Węgry nie rozpoczęły realizacji niektórych działań w programie SAPARD do dnia 27 listopada 2002 r.
oraz z powodu opóźnień w realizacji programu SAPARD w krajach nim objętych
16. Od rozpoczęcia programu SAPARD w zainteresowanych krajach uciążliwe procedury administracyjne, bardziej restrykcyjne niż przewidziano w przepisach programu SAPARD, stanowiły przeszkodę w skutecznej realizacji programu. Poniżej przedstawiono przykłady problemów w realizacji programu zauważonych przez Trybunał (patrz także: pkt 91 i kolejne).
17. Rumunia była przedostatnim krajem objętym programem SAPARD, który uzyskał zatwierdzenie części swoich systemów; nie była ona jednak dobrze przygotowana do wprowadzenia programu w sierpniu 2002 r. Okres pomiędzy otrzymaniem formularza zgłoszeniowego i jego zatwierdzeniem wyniósł siedem i pół miesiąca. Od kwietnia 2003 r. sytuacja poprawiła się, ponieważ władze rumuńskie zmieniły pewne procedury i zwiększyły liczbę pracowników rozpatrujących wnioski. Pomimo opóźnień duża liczba wniosków umożliwiła władzom rumuńskim wykorzystanie wszystkich funduszy przeznaczonych na rozwój infrastruktury obszarów wiejskich na cały siedmioletni okres (lata 2000-2006).
18. Polska również otrzymała dużą liczbę wniosków dla tego typu projektów. Niemniej jednak, ze względów administracyjnych nieprzewidzianych w przepisach programu SAPARD, dostępna kwota ponad 250 mln euro nie została wykorzystana przez ponad rok(14). Stanowiło to oczywistą przeszkodę w realizacji programu SAPARD.
19. Na Litwie średni okres czasu pomiędzy zgłoszeniem projektu a podpisaniem umowy wynosi 4,5 miesiąca. Jedną z głównych przyczyn opóźnień w zatwierdzaniu zgłoszeń jest brak personelu w kluczowej jednostce oceniającej wszystkie zgłoszenia projektów.
20. W Bułgarii wszystkie kontrole przeprowadzone na poziomie lokalnym są powtórnie przeprowadzane przez Agencję SAPARD na poziomie centralnym. Wydłuża to okres potrzebny na zatwierdzenie każdego z projektów o około jeden miesiąc (opóźniając tym samym realizację projektu) oraz etap zatwierdzenia płatności o około jeden miesiąc. Takie podwójne kontrole są wymagane podczas uruchamiania systemów, ale ich zasadność powinna podlegać stałemu przeglądowi.
21. Jak pokazano w pkt 35, Komisja nie starała się aktywnie ujawniać problemów takich jak opisane powyżej. Pomimo że w pewnych przypadkach Komisja podjęła działania, omawiając problematyczne kwestie z zainteresowanym krajem, nie była to praktyka systematyczna.
Kluczowe etapy nie zostały zanalizowane, co pozwoliłoby wyciągnąć wnioski
22. Komisja nie przeprowadziła analizy głównych etapów, które opóźniły uruchomienie systemów w krajach objętych programem SAPARD, co byłoby dobrą praktyką zarządzania. Analiza taka powinna obejmować własną rolę Komisji we wprowadzaniu programu i byłaby bardzo użyteczna, ponieważ kraje objęte programem SAPARD mogłyby wziąć pod uwagę czynniki sukcesu podczas przygotowywania systemów zarządzania funduszami UE.
23. Następnie Komisja nie ujęła również takiej analizy w ocenie średniookresowej programu SAPARD w każdym kraju nim objętym. Ujęcie tego elementu pozwoliłoby na identyfikację czynników sukcesu i ograniczeń we wprowadzaniu systemów, stanowiąc wsparcie dla podobnych działań w przyszłości. Nie przeprowadzono oceny zewnętrznej, która zapewniłaby wykorzystanie doświadczenia uzyskanego podczas wprowadzania programu SAPARD w przyszłości.
Budżety były systematycznie niewykorzystywane
24. Komisja nie mogła sporządzić dokładnych ocen kwot przeznaczonych na płatności w budżetach na pierwsze trzy lata. Do końca 2002 r. przeznaczyła ona na płatności 850,8 mln euro, z czego wykorzystano jedynie 154,4 mln euro (18 %), a pozostałą część anulowano(15). Komisja zauważyła, że preliminarze płatności nie były wiarygodne, ponieważ były one zależne od czynników pozostających poza jej kontrolą, oraz że nie posiadała ona żadnego poprzedniego doświadczenia w zarządzaniu pomocą zewnętrzną w sposób zdecentralizowany. Dlatego też kwoty nie mogły zostać określone w oparciu o wystarczająco szczegółową dokumentację i obliczenia.
25. Zamiast tego, przedstawiono inne argumenty jako uzasadnienie kwot, takie jak potrzeba wysłania pozytywnego sygnału ze strony Komisji pokazującego, że jest ona przekonana, że zainteresowane kraje będą w stanie zrealizować program SAPARD. Istnieje potrzeba oddzielenia woli politycznej od rzeczywistości ekonomicznej, a Komisja, na skutek nadmiernego akcentowania tego pierwszego czynnika, systematycznie zawyżała kwoty płatności w budżecie.
ZDECENTRALIZOWANY SPOSÓB REALIZACJI
został wybrany przez Komisję
26. Do czerwca 1999 r. pomoc zewnętrzna wymagała ze strony Komisji wcześniejszego zatwierdzenia wyboru projektów, procedur przetargowych i kontraktowania. Podstawa prawna programu SAPARD umożliwiła, po raz pierwszy, zniesienie wymogu wcześniejszego zatwierdzenia dla pomocy zewnętrznej. Rada nie uznała za konieczne wykorzystania takiego systemu zarządzania zdecentralizowanego, ale Komisja opowiedziała się za takim właśnie rozwiązaniem. Wybór Komisji dotyczący zdecentralizowanej realizacji programu był właściwy, jeśli wziąć pod uwagę dużą liczbę projektów, które miały być finansowane.
27. Ponieważ Komisja nie określiła metod zarządzania programem, ani jako część propozycji rozporządzenia w sprawie programu SAPARD w marcu 1998 r., ani też w okresie następującym, musiała to uczynić po przyjęciu rozporządzenia przez Radę w czerwcu 1999 r. W styczniu 2000 r. Komisja przyjęła komunikat wskazujący, że program SAPARD powinien być zarządzany w sposób zdecentralizowany. Podane przez Komisję powody podjęcia decyzji o zdecentralizowanej realizacji programu były następujące:
– nie posiadała ona zasobów technicznych i ludzkich koniecznych do zarządzania przewidywaną dużą liczbą zgłoszeń małych projektów,
– przygotowanie krajów objętych programem SAPARD do zarządzania środkami na rozwój rolnictwa i obszarów wiejskich po przystąpieniu do UE.
jednak brak przygotowania ze strony Komisji oraz napięte ramy czasowe spowodowały trudności z decentralizacją
28. Rada Europejska w Berlinie w marcu 1999 r. zakładała, że przystąpienie do UE sześciu nowych Państw Członkowskich może nastąpić w 2002 r. lub później, przy czym tylko pięć z nich kwalifikowało się do programu SAPARD(16). Ponieważ oznaczało to, że tych pięć krajów byłoby objętych programem SAPARD jedynie przez okres dwóch lat, konieczne było rozpoczęcie programu SAPARD najwcześniej jak to było możliwe, aby uzyskać pożądane efekty.
29. Niemniej jednak, opowiadając się za realizacją zdecentralizowaną, Komisja musiała przedstawić ramy prawne dla stosowania przepisów programu SAPARD w tych krajach. Następnie kraje objęte programem SAPARD musiały stworzyć systemy, w czym nie miały wcześniejszego doświadczenia. Jeśli wziąć pod uwagę złożoność tych zadań, Komisja zbyt nisko oszacowała potrzebny na to czas.
30. Z tych pięciu krajów tylko Estonia (w czerwcu 2001 r.) i Słowenia (w listopadzie 2001 r.) uzyskały dla swoich systemów zatwierdzenie Komisji przed rokiem 2002. Terminy te nie skutkowały skróceniem okresu realizacji programu SAPARD, ponieważ Rada Europejska w Goeteborgu w czerwcu 2001 r. jako datę przystąpienia określiła maj 2004 r., ze względu na przedłużające się negocjacje w sprawie rozszerzenia UE.
a zarządzanie ze strony Komisji nie zawsze było przystosowane do potrzeb krajów objętych programem SAPARD
31. Zgodnie z zasadami programów UE w Państwach Członkowskich kraje objęte programem SAPARD ponoszą pełną odpowiedzialność za zarządzanie tym programem. Umowy międzynarodowe podpisane pomiędzy nimi a Komisją nakładają na kraje objęte programem SAPARD odpowiedzialność za codzienne zarządzanie, w szczególności za identyfikację i próby rozwiązania problemów związanych z realizacją programu.
32. W opinii Komisji do jej obowiązków w systemie zarządzania zdecentralizowanego należy monitorowanie realizacji programu SAPARD. Narzędzia formalne służące temu celowi to negocjacja programów, analiza rocznych sprawozdań dotyczących realizacji przekazywanych przez kraje objęte programem SAPARD oraz udział, w zakresie doradztwa, w każdym spotkaniu Krajowego Komitetu Monitorującego, mającym miejsce dwa razy w roku(17).
33. Komisja do realizacji tego zadania przypisała zbyt małą liczbę pracowników. Średnio mniej niż jeden urzędnik pracujący w pełnym wymiarze pracy przypadał na zarządzanie programem jednego kraju objętego programem SAPARD(18). Na przykład tylko jeden urzędnik był odpowiedzialny za nadzór nad realizacją programów w Rumunii i w Bułgarii, w których wkład Wspólnoty wyniósł 1.442 mln euro.
34. Podejście Komisji do zarządzania programem można zilustrować na następującym przykładzie. W absolutorium za rok 2001 Parlament Europejski skrytykował Komisję za niewykorzystanie budżetu na program SAPARD, ponieważ płatności na rzecz beneficjentów końcowych były bardzo niskie. Komisja odpowiadała, że wydatki są zasadniczo uzależnione od tego, jak szybko beneficjenci ponoszą wydatki, co pozostawało poza kontrolą Komisji. Komisja zobowiązała się do przyspieszenia realizacji programu, czego głównym wynikiem było przesłanie pism do krajów będących beneficjentami pomocy z zapytaniem, co jeszcze Komisja mogłaby zrobić(19).
35. Kontrola Trybunału pozwoliła na identyfikację kilku obszarów, w których stosowano różne praktyki w krajach objętych programem SAPARD, niektóre z dobrym skutkiem, inne zaś ze skutkiem wręcz przeciwnym. (patrz: pkt 21, 39, 80, 90, 95, 103 i 109). Pomoc Komisji polegała na organizacji seminariów i jej codziennych kontaktach z krajami objętymi programem SAPARD, ale działania takie nie mogą gwarantować aktywnej i systematycznej identyfikacji problemów w realizacji programu i podejmowania działań mających na celu zapewnienie, że najlepsze praktyki będą realizowane we wszystkich 10 krajach (patrz także: pkt 85-86).
GŁÓWNE REZULTATY PROGRAMU SAPARD
Ograniczony efekt w 8 z 10 krajów
36. Rozporządzenie w sprawie programu SAPARD ustanowiło ramy dla wsparcia ze strony Wspólnoty w okresie przedakcesyjnym. Dla 8 z 10 krajów beneficjentów okres ten zdefiniowano pomiędzy 1 stycznia 2000 r. i 1 maja 2004 r. Płatności na rzecz beneficjentów końcowych do dnia 31 grudnia 2003 r. wyniosły 323 mln euro (14,8 % z dostępnego budżetu w wysokości 2.183 mln euro), z czego więcej niż połowa została wypłacona w ostatnim kwartale 2003 r. Ze względu na niski poziom wydatków w okresie przedakcesyjnym dla tych krajów (patrz: pkt 11-20), wkład w osiągnięcie celów określonych w rozporządzeniu przed przystąpieniem nowych krajów do UE był nieznaczny.
37. Dla Bułgarii i Rumunii Rada Europejska wyznaczyła datę docelową przystąpienia na 1 stycznia 2007 r., pod warunkiem spełnienia przez te kraje koniecznych wymogów. W tych krajach można oczekiwać znacznie większego oddziaływania programu SAPARD.
VAT ujęty jako koszt kwalifikowalny nie przyczynia się do osiągnięcia celów SAPARD
38. Na mocy umów międzynarodowych, zawartych pomiędzy Komisją i każdym z krajów objętych programem SAPARD, podatek VAT na sprzęt lub usługi nie może być naliczany jako koszt kwalifikowany do zwrotu, jeśli został spełniony którykolwiek z następujących warunków:
a) podlega on zwrotowi, refundacji lub rozliczeniu w jakikolwiek inny sposób,
b) nie stanowi on części ogólnego systemu podatkowego, lub
c) stanowi on nieproporcjonalne obciążenie dla jakiejkolwiek części programu.
39. Beneficjenci w zakresie działania "rozwój i poprawa infrastruktury obszarów wiejskich" to samorządy lokalne; faktury dla projektów finansowanych w ramach tego działania zawierają podatek VAT. W Polsce, ponieważ podatek VAT nie podlega zwrotowi, jest on naliczany do kosztów projektu jako koszt kwalifikowany. Sytuacja taka nie występuje w innych skontrolowanych krajach objętych programem SAPARD.
40. Na podstawie kwot przekazanych Polsce w latach 2000-2003 na realizację tego działania (270 mln euro), przy stawce podatku VAT wynoszącej od 7 % do 22 % w zależności od rodzaju dostawy, Trybunał ocenił, że kwota podatku VAT wyniesie co najmniej 17,7 mln euro. Ta kwota VAT zostanie wpłacona za pośrednictwem programu SAPARD do budżetu państwa, nie wnosząc tym samym wkładu w realizację celów określonych w programie. W szerszej perspektywie kwota ta jest równa średniemu wkładowi Wspólnoty w Polsce na około 400 projektów modernizacji dróg lub 2.000 projektów ulepszania gospodarstw. Skutkiem dopuszczenia podatku VAT jako kosztu kwalifikowanego do finansowania - ze wszystkich krajów objętych programem SAPARD - jedynie w Polsce jest nie tylko realizacja mniejszej liczby projektów, lecz także znaczna redukcja efektywnego poziomu współfinansowania krajowego. Dlatego też efekty oddziaływania programu SAPARD są w tym kraju znacznie obniżone. Jest to efekt nieproporcjonalny i tym samym wydatek ten nie stanowi kosztu kwalifikowanego, zgodnie z warunkami określonymi powyżej w lit. c). Nie ma żadnych dowodów, że Komisja podjęła jakiekolwiek działania w tym zakresie. Komisja powinna zbadać wszystkie okoliczności w celu określenia, czy Polska powinna zwrócić kwoty podatku VAT do budżetu programu SAPARD.
Słaby wkład w osiągnięcie "standardów UE"
41. Rozporządzenie w sprawie programu SAPARD przewiduje w art. 4 ust. 3, że zainteresowane kraje zapewnią, aby głównym celem było ulepszanie skuteczności rynkowej, jakości i standardów zdrowotnych oraz środków na tworzenie nowych miejsc pracy na obszarach wiejskich, zgodnie z przepisami w sprawie ochrony środowiska. Kontrola Trybunału ujawniła, że 44 z 46 projektów w zakresie działań: "inwestycje w gospodarstwa rolne" oraz "poprawa przetwórstwa i wprowadzenia do obrotu artykułów rolnych" zaskutkowały zwiększeniem lub modernizacją produkcji(20).
42. Niemniej jednak zrealizowano jedynie dwa projekty, których głównym celem było ulepszenie standardów działalności gospodarczej. Mimo że nowoczesny sprzęt sam w sobie spełnia normy UE, istnieją nikłe dowody, że dla 24 projektów w ramach programu SAPARD dla inwestycji w gospodarstwach rolnych program miał jakikolwiek wpływ na standardy jakości, standardy zdrowotne lub środowiskowe w całym gospodarstwie. Podobnie, z 20 projektów dla zakładów przetwórczych, w których dokonano przeglądu, mimo że można zauważyć wpływ nowego sprzętu na cały zakład, nie może on być traktowany w kategoriach dostosowania całego przedsiębiorstwa do standardów UE.
43. Znaczenie tej kwestii podkreślają bieżące sprawozdania monitorujące Komisji na temat stanu przygotowania do członkostwa w UE(21). W raportach tych Komisja uznała za niepokojące bieżące tempo modernizacji przedsiębiorstw przetwórstwa rolno-spożywczego w Republice Czeskiej, na Węgrzech, w Polsce i Słowacji. W przypadku Polski stwierdziła, że istniała pilna potrzeba postępu w dziedzinie zdrowia publicznego oraz że należało podjąć kroki w celu wprowadzenia acquis przed datą przystąpienia do UE.
44. Sektor przetwórstwa rolno-spożywczego, na który przeznacza się 27 % funduszy programu SAPARD, otrzymuje również znaczące kwoty w ramach bezpośrednich inwestycji zagranicznych. W Polsce sektor ten przyciąga około 575 mln euro takich inwestycji rocznie, czyli kwotę dziesięciokrotnie większą niż roczne środki przeznaczane na ten cel z programu SAPARD(22). Jest on jednym z najbardziej dynamicznych sektorów w Polsce. W takich okolicznościach, finansowanie inwestycji komercyjnych powinno należeć do sektora prywatnego. Finansowanie w ramach programu SAPARD powinno skupić się na spełnianiu standardów UE.
45. Projekty w ramach działania "inwestycje w gospodarstwa rolne" zazwyczaj obejmowały zakup większego, bardziej nowoczesnego i bardziej wydajnego sprzętu rolniczego, co wpływało na zwiększenie produkcji przedsiębiorstwa beneficjenta. W niektórych krajach wystąpiła silna koncentracja takich inwestycji w sektorze zbóż. Inwestycje w sektorach mleczarskim i mięsnym, w których potrzeba zgodności ze standardami UE jest znacznie większa, były bardzo niskie. Po analizie sprawozdań rocznych, przedstawionych przez kraje objęte programem SAPARD w czerwcu 2003 r., Komisja również zidentyfikowała ten brak równowagi.
46. Nawet jeśli program SAPARD koncentrował się głównie na zakupie sprzętu, mógł on wnieść wkład w dostosowywanie do standardów UE, jeśli odpowiednie procedury byłyby rygorystycznie stosowane. Niestety, nie miało to miejsca: wymogi i kontrole w zakresie minimalnych norm są określone w ustawodawstwie krajowym. Są one jednakowe dla wszystkich producentów rolnych i zakładów przetwórczych, niezależnie, czy biorą one udział w programie SAPARD, czy nie. Kontrola Trybunału ujawniła, że kontrole higieniczne i środowiskowe przeprowadzone przez władze krajowe były niewystarczające. Dalsze szczegóły przedstawiono w punktach 70-76.
47. Dlatego też, rozpatrując ogólny cel programu SAPARD dotyczący wdrożenia acquis w zakresie wspólnej polityki rolnej i polityk pokrewnych, można wyciągnąć następujące wnioski. Do końca 2003 r. fundusze zostały wydane głównie na projekty zwiększające rozmiar produkcji rolnej, w wysokości większej niż na projekty poprawiające jakość produkcji rolnej (spełnianie standardów jakości i zdrowia oraz ochrona środowiska).
Cele nie zawsze były jasno określone
48. Kontrole Trybunału w miejscach realizacji projektów priorytetowych "tworzenie nowych miejsc pracy na obszarach wiejskich" ujawniły kilka przypadków, w których ze względu na modernizację sprzętu, poprzez wykorzystanie inwestycji w ramach programu SAPARD liczba miejsc pracy zmniejszyła się. Niemniej jednak monitoring programu SAPARD nie uwzględnił żadnych negatywnych skutków w zakresie zatrudnienia na obszarach wiejskich powstałych na skutek inwestycji w sektorze rolnospożywczym. Mimo że w przypadku kilku projektów zwiększyła się liczba nowo utworzonych miejsc pracy, odkryto, że było to spowodowane ogólnymi zamierzeniami przedsiębiorstwa, zależnymi od oczekiwanego kierunku rozwoju rynku, a nie od bezpośredniego wpływu projektu realizowanego w ramach programu SAPARD.
49. Inwestycje na rozwój infrastruktury obszarów wiejskich, aby zostać zakwalifikowane, muszą mieć miejsce na obszarach wiejskich. Niemniej jednak Komisja nie upewniła się, że projekty były rzeczywiście realizowane na obszarach wiejskich. Zazwyczaj miarą definicji obszarów wiejskich jest gęstość zaludnienia, jednak w niektórych krajach dane takie nie były dostępne, a Komisja zatwierdziła wykorzystanie innych kryteriów. Prowadziło to do współfinansowania, w ramach programu SAPARD, inwestycji wątpliwie odnoszących się do rozwoju obszarów wiejskich. Odkryto kilka przypadków, w których projekt był realizowany w rzeczywistości na przedmieściach większego miasta. Nie ustalono, jakie gminy kwalifikują się do obszarów wiejskich. Sytuacja taka miała miejsce, pomimo że różnice w obiektach infrastruktury pomiędzy obszarami miejskimi i wiejskimi są ogólnie znacznie większe w krajach objętych programem SAPARD niż pomiędzy obszarami miejskimi i wiejskimi w obecnych Państwach Członkowskich.
a sprawozdania Komisji na temat celów i priorytetów nie spełniały wymaganych warunków
50. Artykuł 13 rozporządzenia w sprawie programu SAPARD przewiduje, że Komisja przedstawi sprawozdania roczne w sprawie przyznanej przez Wspólnotę pomocy, w których nakreśli w szczególności postęp dokonany w kierunku osiągania określonych celów. W tym celu w sprawozdaniach rocznych powinny były zostać określone obiektywne kryteria pomiaru postępu w kierunku osiągania celów lub priorytetów ujętych w rozporządzeniu w sprawie programu SAPARD, co nie zostało uczynione.
51. Sprawozdania Komisji za lata 2000, 2001 i 2002 dostarczają szczegółowych i technicznych opisów podejmowanych przez Komisję działań, w tym postęp w kategoriach przygotowywania systemów i dokonywania płatności(23). Niemniej jednak są to tylko środki potrzebne do osiągania celów.
W cztery lata po rozpoczęciu programu Komisja nie ustaliła ani nie podała do wiadomości zakresu, w którym osiągnięto cele określone dla programu.
Rezultaty rozwoju instytucjonalnego były pozytywne z wyjątkiem programu rolnośrodowiskowego
52. Bez względu na cele i obszary priorytetowe określone w rozporządzeniu Rady, Komisja postrzega program SAPARD głównie jako narzędzie rozwoju instytucjonalnego, które miałoby zapewnić płynne przejęcie praktyk Wspólnoty po przystąpieniu nowych państw do UE. Dlatego też Komisja przy różnych okazjach, w tym w sprawozdaniach rocznych, podkreślała, że faktycznym wkładem programu SAPARD jest ułatwienie realizacji koniecznych porozumień po dacie przystąpienia.
53. Niemniej jednak program SAPARD powinien być oceniany głównie w kategoriach wypełnienia celów określonych podczas jego tworzenia. Należy również pamiętać, że rozwój instytucjonalny jest jednym z celów programu PHARE, a programy mające na celu płynne przejęcie praktyk Wspólnoty są realizowane za pośrednictwem procedur zarządzania programu PHARE i finansowane z budżetu programu PHARE(24). W każdym z wizytowanych krajów około 6 mln euro w ramach programu PHARE zostało wykorzystane na doradców przedakcesyjnych, ekspertów ds. programowania, uruchamiania i kontroli systemów, projekty pilotażowe oraz sprzęt komputerowy i szkolenia kadr w instytucjach realizujących program SAPARD.
54. Efekt rozwoju instytucjonalnego programu SAPARD jest pozytywny. Program PHARE pozwalał finansować rozwój instytucjonalny i nim zarządzać, podczas gdy program SAPARD umożliwiał "naukę w praktyce". Program SAPARD umożliwił administracjom krajowym zdobycie praktycznego doświadczenia w zarządzaniu funduszami UE, ponieważ wiele procedur jest identycznych (programowanie, procedury realizacji, monitorowanie). Wspólne rezultaty programów PHARE i SAPARD są osiągnięciem, ponieważ struktury i systemy, które jeszcze kilka lat temu faktycznie nie istniały, zostały uruchomione. Okazało się, że działały w praktyce i były z reguły skuteczne. W punktach 61-65 przedstawiono dalsze szczegóły dotyczące tych systemów.
55. Niemniej jednak rozwój instytucjonalny i nauka w praktyce nie były skuteczne w zakresie programu rolnośrodowiskowego. To niezwykle ważne działanie rozwoju obszarów wiejskich jest jedynym działaniem, którego realizacja jest obowiązkowa w Państwach Członkowskich; jego zakres jest jednocześnie największy i stanowi 41 % funduszy dostępnych na rozwój obszarów wiejskich w ramach Sekcji Gwarancji EFOGR. Reforma WPR również kładzie nacisk na ochronę środowiska rolnego.
56. Ze względu na ogólną złożoność programu rolnośrodowiskowego oraz fakt, że został on zaprojektowany jako działanie pilotażowe w ramach programu SAPARD, Komisja przekazała krajom objętym programem SAPARD szczegóły dotyczące go dopiero w dniu 21 grudnia 2001 r. Szczegóły te wskazywały na konieczność zmian w programach SAPARD, które zostały zatwierdzone dla każdego kraju oraz uruchomienie i zatwierdzenie stosownych systemów. Oznaczało to, że działanie nie mogło być realizowane przed końcem 2002 r. Do grudnia 2003 r. tylko Czechy i Słowacja zdołały zrealizować to działanie. Węgry posunęły się do usunięcia całego działania z programu SAPARD. Polska miała zamiar uczynić to samo, ale została przekonana przez Komisję o konieczności jego zachowania. Niemniej jednak nie uniknięto opóźnień w wypracowaniu szczegółowych zasad realizacji programu i działanie to nie zostało wprowadzone w Polsce przed jej przystąpieniem do UE.
57. Dla programu rolnośrodowiskowego Komisja stwierdziła, że podejmowane działania powinny mieć na celu pozyskiwanie doświadczeń praktycznych w realizacji projektu rolnośrodowiskowego, na poziomie zarówno administracyjnym, jak też na poziomie gospodarstw rolnych. Cel ten nie został osiągnięty, ponieważ do grudnia 2003 r. 6 z 8 krajów beneficjentów przystępujących do UE w maju 2004 r. zdobyło jedynie ograniczone doświadczenie w realizacji tego działania w ramach programu SAPARD.
OCENA SYSTEMÓW PRZYGOTOWANYCH W KRAJACH KANDYDUJĄCYCH
Wstępne zatwierdzenie systemów zapewniło odpowiednie systemy kontroli finansowej
58. Podstawa prawna programu SAPARD wymagała decyzji ze strony Komisji w sprawie zarządzania zdecentralizowanego, opartego na analizie systemów zarządzania i kontroli w zainteresowanym kraju (znanej jako przekazanie kompetencji zarządzania). Do grudnia 2003 r. Komisja podjęła 17 decyzji w sprawach części systemu zatwierdzonego w jednym kraju, z których każda przekazywała kompetencje zarządzania na zasadzie tymczasowości. Pełne przekazanie, które przewidywano po dalszej weryfikacji ze strony Komisji i wdrożenia zaleceń Komisji, nie zostało dokonane. Komisja nie wypełniła swojego zobowiązania do przeprowadzenia pełnej decentralizacji zarządzania. W rzeczywistości Komisja nie określiła nawet kryteriów, które musiały zostać spełnione w celu pełnego przekazania kompetencji zarządzania.
59. Podstawa prawna definiowała również kryteria i warunki minimalne dla zarządzania zdecentralizowanego, takie jak należycie określony system zarządzania funduszami, obejmujący skuteczną kontrolę wewnętrzną i obecność odpowiedniego personelu. Analizy Komisji, w formie kontroli systemu, zapewniły, że należycie określony system z kluczowym elementem kontroli musiał istnieć, zanim wypłacono jakiekolwiek fundusze(25).
60. W związku z tym kraje objęte programem SAPARD rozpoczęły realizację projektów (zawieranie kontraktów) po wydaniu przez Komisję decyzji zatwierdzającej systemy, po zatwierdzeniu wszystkich procedur, list kontrolnych i formularzy. Sytuacja ta różni się od sytuacji w Państwach Członkowskich, gdzie wydatki w ramach Funduszy Strukturalnych na lata 2000-2006 były kwalifikowalne od dnia 1 stycznia 2000 r. lub w określonych okolicznościach, tuż po przedstawieniu Komisji pierwszego projektu dokumentu programowania, bez konieczności wstępnego zatwierdzania systemów.
Systemy z zasady funkcjonowały właściwie w praktyce
61. Kluczowe elementy systemów zarządzania i kontroli programu SAPARD są wspólne dla programów UE. Procedury Funduszy strukturalnych stosują się do programowania, monitorowania i oceny. Procedury funduszy z Sekcji Gwarancji EFOGR są wykorzystywane do zarządzania finansowego, w tym do procedur sprawdzenia zgodności rozliczeń(26) i wykorzystania agencji płatniczych.
62. Operacja programowania, która stanowiła dla krajów objętych programem SAPARD całkowitą nowość, wymagała od nich między innymi opisu strategii, doboru priorytetów, opisu działań i wskazania zasobów finansowych, które miały być wykorzystane. Niemniej jednak wszystkie programy SAPARD dla rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich były gotowe i zatwierdzone przez Komisję na jesieni 2000 r. Ustanowienie programów SAPARD nie wymagało więcej czasu niż uzyskanie przez Państwa Członkowskie zatwierdzenia ich programów Funduszy Strukturalnych. Struktury monitorujące również powstały w możliwym do zaakceptowania terminie.
63. Agencje płatnicze powołane w krajach objętych programem SAPARD do realizacji tego programu, w większości przypadków będą agencjami płatniczymi wykorzystywanymi do zarządzania funduszami UE po przystąpieniu do UE. Na Litwie i w Polsce agencje te będą zarządzały zarówno Sekcją Gwarancji, jak i Orientacji EFOGR.
64. Tak jak w Państwach Członkowskich, jednostki kontroli wewnętrznej działały we wszystkich agencjach płatniczych, a atestację rozliczeń i sprawozdania dotyczące systemów zarządzania i monitorowania przeprowadzały niezależne instytucjonalnie jednostki certyfikacyjne. Trybunał stwierdził, że przeprowadzano również profesjonalne kontrole.
65. Trybunał dokonał przeglądu opisów procedur i list kontrolnych oraz sprawdził 33 komplety akt w celu potwierdzenia, że systemy działały zgodnie z dokumentacją. Pomimo słabych punktów zidentyfikowanych w dalszej części niniejszego sprawozdania, Trybunał stwierdził, że w systemach programu SAPARD zostały ujęte kluczowe pojęcia, że procedury były dobrze udokumentowane, że systemy zapisane na papierze z zasady funkcjonowały w praktyce oraz że w przypadku większości dokumentacji przestrzegano procedur kontrolnych.
brakowało jednak elementów wspierających
66. Powszechnym niedociągnięciem dokumentacji, których przeglądu dokonano w czterech wizytowanych krajach, był brak dokumentacji z przeprowadzanych kontroli. Listy kontrolne były kompletne, lecz dokumentacje z zasady nie zawierały uzasadnień lub wyjaśnień, które stanowiłyby wsparcie dla wniosków wysuwanych przez biegłych kontrolerów. W szczególności brakowało notatek, dokumentów roboczych określających przeprowadzone prace, takich jak wyliczenia, dokumenty sprawdzone w miejscu realizacji projektu, osoby, z którymi rozmawiano na miejscu, itp. Ponieważ nie było takich dokumentów, praca drugiego kontrolera list kontrolnych ograniczała się do weryfikacji, czy zostały wypełnione wszystkie pozycje, zamiast przeprowadzenia znaczącej kontroli. Ponieważ wytyczne określające sposób przeprowadzania kontroli nie zawsze istniały, kontrolerzy Trybunału z zasady nie mieli możliwości dokonania przeglądu faktycznie przeprowadzonych prac i sprawdzenia, na jakiej podstawie pozycje list kontrolnych zostały zaznaczone jako satysfakcjonujące.
67. Przykładem takiej sytuacji był brak dokumentacji analiz biznesplanów na Litwie. Ubiegający się o przyznanie funduszy mieli obowiązek przedstawienia biznesplanów na poparcie swoich projektów. Plany te wskazują na wykonalność projektów, których dotyczyły inwestycje. Na Litwie procedura taka wymaga obecności oceniającego, który przeprowadziłby analizę biznesplanów. Niemniej jednak w próbach dokumentacji zbadanych przez Trybunał brakowało dowodów przeprowadzenia takiej analizy. Praca ta ma charakter techniczny i wymaga czegoś więcej niż stwierdzenia stanu faktycznego: na przykład, zaznaczenie pozycji "Tak" oznacza, że "indeksy i wskaźniki finansowe przedsiębiorstwa rolnego odpowiadają wartościom krytycznym ustanowionym przez Ministra Rolnictwa."
systemy SAPARD opierały się na innych słabszych systemach
68. Systemy programu SAPARD wymagają wstępnego zatwierdzenia przez Komisję, które oparte jest na wynikach kontroli. Jednak ta sama procedura nie stosuje się do systemów, które są bezpośrednio związane z systemami SAPARD i które dostarczają informacji do systemów SAPARD. Zasadę tę ilustrują procedury rekrutacji personelu i kontrole sprawdzające minimalne standardy higieny, środowiska i dobrostanu zwierząt. Takie systemy i procedury nie podlegają kontrolom ze strony Komisji i wstępnemu zatwierdzeniu systemów.
69. Podstawa prawna programu SAPARD przewiduje konieczność zapewnienia wykwalifikowanego personelu z odpowiednim doświadczeniem, któremu powierzane będą zadania(27). Kontrole procedur rekrutacyjnych w Bułgarii, na Litwie i w Polsce pozwalają stwierdzić, że rekrutacja personelu nie była prowadzona według przejrzystych procedur oraz że akta osobowe nie zawierały żadnych informacji w kwestii stosowanych procedur ani dokumentacji dotyczącej doboru tego personelu. Na Litwie, w kilku przypadkach, okazało się, że o stanowisko w Agencji SAPARD ubiegała się tylko jedna osoba, a testy pozwalające na dobór personelu były rutynowo niszczone po ich sprawdzeniu. Nie istnieje zatem żadna przejrzysta procedura, gwarantująca dobór wykwalifikowanej kadry jakość systemów zatwierdzaną przez Komisję.
70. Składający wnioski o finansowanie projektów muszą spełniać standardy zdrowotne i środowiskowe, zarówno przed rozpoczęciem realizacji projektu, jak i po jej ukończeniu. Jako część swoich decyzji o zdecentralizowaniu zarządzania pomocą, Komisja zaakceptowała krajowe kontrole zgodności ze standardami jakości, zdrowotnymi i środowiskowymi, bez dokonania przeglądu, kto kontrolował dany obszar, w jaki sposób i kiedy. Komisja nie wymagała od krajów objętych programem SAPARD przedstawienia takich informacji jako części procedur SAPARD. Jedyną kontrolą wymaganą przez Komisję i faktycznie przeprowadzoną przez Agencje SAPARD była kontrola posiadania certyfikatów wydanych przez właściwą instytucję publiczną.
71. W Rumunii certyfikaty zgodności ze standardami zostały wydane przez agencję ds. środowiska oraz agencję odpowiedzialną za kontrolę higieny i zdrowia. Ani władze rumuńskie ani też Komisja nie przeprowadziły oceny podstawy, na której certyfikaty te były wydawane. Po przeprowadzeniu kontroli Trybunał stwierdził, że przedmiot i sposób takiej kontroli nie były udokumentowane. Sprawozdania z inspekcji projektów SAPARD nie zawsze były dostępne, a jeśli były, nie podawały żadnych szczegółów przeprowadzanych kontroli.
72. W Bułgarii władze krajowe przeprowadzają kontrole dotyczące spełniania przez przedsiębiorstwo i przez projekt wymogów w zakresie standardów środowiskowych, sprawdzając fakt posiadania decyzji wydanej przez lokalny komitet. Decyzja taka opiera się wyłącznie na informacjach dostarczanych przez beneficjenta, zaś kontrole w miejscu realizacji projektu, które mogłyby je zweryfikować, nie są prowadzone.
73. Nie były dostępne żadne informacje ani ze strony Komisji ani władz krajowych w sprawie zakresu kontroli środowiskowych prowadzonych w krajach objętych programem SAPARD. W celu oceny, czy przedmiot i sposób kontroli były wystarczające, Trybunał wnioskował o spotkania z przedstawicielami instytucji przeprowadzających takie inspekcje. W Polsce szczegóły te nie zostały dostarczone i w związku z tym Trybunał nie może przedstawić swojej opinii o wprowadzaniu przez Polskę zgodności z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, tak jak jest to przewidziane w rozporządzeniu w sprawie programu SAPARD.
74. Na Litwie i w Bułgarii kontrole standardów dla działania "inwestycje w gospodarstwach rolnych" były prowadzone przez właściwą agencję wyłącznie przed zatwierdzeniem projektu, ale już nie po jego ukończeniu. Jest istotne, aby prowadzić kolejne kontrole i wydawać certyfikaty w uzasadnionych przypadkach, co zapewni, że standardy krajowe i UE będą faktycznie spełnione przed ukończeniem realizacji projektu.
75. Dlatego też, w przypadku jednego projektu kontrolowanego na Litwie w miejscu jego realizacji, Trybunał stwierdził nieodpowiednie magazynowanie obornika, z wynikającym z tego faktu ryzykiem przesiąkania azotanów do gruntu i tym samym niespełnienia standardów UE. W miejscu tego projektu przeprowadzono kontrolę przed jego zatwierdzeniem, ale od tego czasu pogłowie bydła w tym gospodarstwie znacznie wzrosło. Nie przeprowadzono wymaganych w programach SAPARD kontroli przed dokonaniem płatności w celu zapewnienia, że standardy środowiskowe były przestrzegane.
76. Problemy w zakresie zgodności ze standardami higieny i zdrowia wystąpiły również w Polsce. W przypadku jednego z projektów sprawdzanych przez Trybunał, obejmującego zakup nowego sprzętu dla zakładu przetwórstwa mlecznego, w sprawozdaniu w sprawie postępu w kierunku spełniania standardów UE sporządzonym przez organy weterynaryjne stwierdzono, że zakład spełnia standardy w 74 %. Sprawozdania tego nie wzięto pod uwagę. Innych kontroli nie przeprowadzono po ukończeniu projektu i wypłaceniu funduszy, mimo że obecny w polskim programie wymóg spełniania standardów UE przez przedsiębiorstwo jako całość nie został faktycznie spełniony.
a odnośne przepisy krajowe były sprzeczne z programem SAPARD
77. Tuż po zatwierdzeniu systemów Komisja dokonała na rzecz krajów objętych programem SAPARD płatności zaliczkowych, które mogły być wykorzystane jako kapitał obrotowy. Ze względu na czas potrzebny do rozpoczęcia dokonywania płatności na rzecz beneficjentów (patrz: pkt 16), płatności zaliczkowe pozostały w dużym stopniu niewykorzystane w pierwszym roku realizacji programu SAPARD. Wymogiem Komisji było uzyskanie dla takich kwot normalnych warunków komercyjnych, które gwarantowałyby wystarczający poziom zabezpieczenia. Trybunał stwierdził, że nie było tak w istocie w 3 z 4 skontrolowanych krajów, gdzie zastosowano zasady krajowe, gdyż można było uzyskać wyższe oprocentowanie przy takim samym poziomie zabezpieczenia.
78. W Bułgarii poproszono różne banki komercyjne o przedstawienie ofert warunków w celu wyboru banku, który obsługiwałby konta programu SAPARD. Po dokonaniu przez Komisję płatności zaliczkowych władze bułgarskie ulokowały niewykorzystane fundusze na lokatach terminowych. Taka najlepsza praktyka nie została zastosowana na Litwie, w Polsce i Rumunii, gdzie ustawodawstwo krajowe zobowiązywało władze do ulokowania funduszy w Banku Narodowym. Banki te oferowały niższe oprocentowanie niż banki komercyjne, a fundusze nie mogły zostać ulokowane na lokatach terminowych.
79. Największą różnicę stwierdzono w Rumunii, gdzie można było zaoszczędzić około 650.000 euro do końca 2003 r., jeśli do niewykorzystanych funduszy Wspólnoty zostałoby zastosowane wyższe oprocentowanie. Zauważono również problemy w innych krajach, na przykład w Polsce, gdzie odsetki lokowano na subkoncie, które było nieoprocentowane.
80. W krajach objętych programem SAPARD zaobserwowano różne praktyki, a Komisja nie zapewniła, aby najlepsze praktyki były stosowane we wszystkich dziesięciu krajach.
PROBLEMY Z REALIZACJĄ W KRAJACH OBJĘTYCH PROGRAMEM SAPARD
Brak środków własnych i trudności z pozyskaniem kredytów wśród potencjalnych beneficjentów
81. W przypadku projektów, które nie generują znaczących dochodów netto (takich jak drogi lokalne), współczynnik pomocy wynosi do 100 %, ponieważ infrastruktura jest koniecznym warunkiem wstępnym wszelkiego rozwoju na obszarach wiejskich. Otrzymano duże liczby zgłoszeń takich projektów, a wysoki współczynnik finansowania pomocy stanowi jedną z zasadniczych przyczyn tego sukcesu. W przypadku wszelkich innych projektów, ponieważ współczynnik pomocy jest zredukowany do 50 %, beneficjenci muszą sfinansować co najmniej 50 % kosztów projektu ze środków własnych lub z pożyczek.
82. Płatności na rzecz beneficjentów w ramach programu SAPARD muszą opierać się na deklaracjach poniesionych wydatków. Oznacza to, że muszą oni dokonać wstępnego finansowania tych wydatków, często na okres kilku miesięcy, czyli na czas przetworzenia przez Agencję SAPARD wniosku o płatność i dokonania wypłaty. Uciążliwe procedury administracyjne znacznie wydłużyły ten termin (patrz: pkt 93).
83. Badanie przeprowadzone przez Agencję SAPARD wśród rolników i doradców rolnych w Polsce dotyczyło głównych przeszkód w składaniu wniosków o pomoc w ramach programu SAPARD(28). Pokazało ono, że największymi trzema trudnościami były: wysoki koszt kredytów bankowych, wymóg finansowania wstępnego i brak środków własnych na inwestycję. Zapotrzebowanie na pomoc w ramach SAPARD jest jednak wysokie, o czym może świadczyć sukces polskiego krajowego programu pomocy, w ramach którego Państwo udziela rolnikom pożyczki do wysokości 80 % kosztów projektu. W 2002 r. ponad 24.000 rolników uzyskało wsparcie w ramach tego programu, czyli dziesięciokrotnie więcej niż w ramach programu SAPARD(29).
84. Główne problemy składających wnioski to zabezpieczenie wstępnego finansowania i pozyskanie pozostałych funduszy. Dzieje się tak głównie z powodu braku kapitału obrotowego i inwestycyjnego, w połączeniu z restrykcyjną polityką kredytową banków, zaostrzoną dodatkowo słabo rozwiniętym rynkiem nieruchomości i systemem bankowym. Jest to problem powszechny we wszystkich krajach objętych programem SAPARD i stanowi jedno z wąskich gardeł realizacji programu SAPARD oraz jedną z głównych przyczyn niższego od oczekiwanego poziomu realizacji programu. Sam program SAPARD nie obejmuje możliwości rozwiązania tego problemu, a kraje próbowały go rozwiązać we własnym zakresie na różne sposoby.
85. Władze bułgarskie były zdania, że program kredytowy pomoże rozwiązać takie problemy, ułatwiając tym samym realizację programu SAPARD. W związku z tym zatwierdzono program, który miał zapewniać kredyty dla beneficjentów programu SAPARD, a w budżecie krajowym na 2003 r. przeznaczono na niego 60 mln euro. O programie tym powiadomił Komisję w czerwcu 2003 r. bułgarski minister rolnictwa. W swojej odpowiedzi z lipca 2003 r. Komisja stwierdziła, że według jej opinii program taki mógł zawierać pewne elementy pomocy państwowej oraz że w takim przypadku wymagane byłyby pewne zmiany, które zapewniłyby przestrzeganie zasad konkurencji(30). Oprócz pisemnego kwestionowania szczegółów programu bułgarskiego, nie dostarczono żadnego pilnego wsparcia lub doradztwa i ostatecznie Bułgaria wycofała ten wniosek. W ten sposób 60 mln euro przeznaczone na rozwiązanie kluczowego problemu w realizacji programu SAPARD nie zostało wykorzystanych, ponieważ Komisja nie podjęła aktywnych działań w tym kierunku.
86. Inne kraje już wprowadziły podobne programy, które jednak nie zostały zbadane przez Komisję. Władze litewskie na przykład uruchomiły fundusz gwarancyjny, który wydaje gwarancje pożyczek dla potencjalnych beneficjentów programu SAPARD (i innych programów). Elementy tego programu można również uznać za pomoc państwową.
87. Samorządy rumuńskie napotkały poważne trudności w dokonywaniu płatności na rzecz wykonawców, ponieważ odnośne kwoty były często wyższe niż całe ich roczne budżety. Ustanowione zasady uniemożliwiały Agencji SAPARD bezpośrednie dokonywanie płatności faktur wystawianych przez wykonawców. W podobnej sytuacji litewska Agencja SAPARD dokonywała takich płatności bezpośrednio na rzecz samorządów, łamiąc tym samym zasady programu SAPARD na kwotę około 1 mln euro(31).
88. W celu zmniejszenia obciążeń finansowych związanych z finansowaniem wstępnym przez beneficjenta, Litwa i Rumunia dokonywały płatności okresowych na rzecz beneficjentów w miarę postępu prac. Praktyka ta nie była stosowana we wszystkich krajach, ponieważ uważano, że zwiększa ona obciążenia pracy administracyjnej.
89. Dodatkowym problemem, który pojawił się w Rumunii, jest zobowiązanie samorządów do ponoszenia kosztów utrzymania po ukończeniu projektu, co jest warunkiem kwalifikacji do danego działania. Większość projektów dotyczyła budowy dróg, a rzeczywisty rozmiar tego przyszłego zobowiązania do utrzymania nie został właściwie oszacowany przez samorządy lub zbadany przez Agencję SAPARD. Nie były znane nawet szczątkowe dane, a zapytane przez kontrolerów Trybunału samorządy nie były w stanie podać racjonalnych danych szacunkowych lub wskazać realnego sposobu finansowania tych kosztów w ramach ograniczonych budżetów. Większość samorządów uznała kwestię utrzymania za drugorzędną. Ważniejszą sprawa było uzyskanie zatwierdzenia projektu. Dlatego też obecny system w Rumunii nie gwarantuje trwałości inwestycji, co jest jego główną słabością.
90. Komisja nie zidentyfikowała takich problemów w realizacji programu i dlatego też nie mogła ich rozwiązywać w spójny sposób. Ponieważ sam program SAPARD nie obejmuje środków na ich rozwiązanie, stosowano prowizoryczne rozwiązania. W rezultacie kraje objęte programem SAPARD przyjęły różne praktyki, niektóre dobre, inne sprzeczne z ustanowionymi przepisami.
Uciążliwe procedury administracyjne
91. Po pierwszych dziewięciu miesiącach realizacji programu SAPARD w Polsce, otrzymano 977 wniosków, z czego odrzucono 472 (48 %). Analiza tych danych pokazała, że głównym powodem odrzucenia było niewłaściwe przygotowanie wniosków. Trudności związane są głównie z dużą liczbą dokumentów, które należy przedłożyć, oraz trudnością w ich uzyskaniu. Identyczny problem stwierdzono w Bułgarii, co można zilustrować na przykładzie jednego z projektów, którego przeglądu dokonał Trybunał. W przypadku tego względnie prostego projektu, obejmującego zakup kombajnu zbożowego i pługa, liczba stron dokumentacji wniosku wyniosła 2.477, a dokumentacji wniosku o płatność 601 stron. Konieczność złożenia niektórych dokumentów nie zawsze jest jasna i na pewno istnieje potrzeba uproszczenia procedur i zwolnienia beneficjentów z takich obciążeń, co z kolei pozwoli na przyspieszenie realizacji programu.
92. Innym przykładem takiej sytuacji jest stwierdzenie przez Agencje SAPARD niekompletności wniosku - beneficjenci mają szansę na dostarczenie brakujących dokumentów. Terminy obowiązujące dla tego zadania są często niewystarczające. Dlatego też wniosek zostaje odrzucony. Na przykład w przypadku projektu modernizacji drogi lokalnej w Polsce we wniosku brakowało jednego dokumentu. Dokument ten, plan budżetu na rok następny, wymagał zwołania posiedzenia rady samorządu, które nie mogło się odbyć w dopuszczalnym terminie. Projekt został odrzucony.
93. Terminy przetwarzania wniosków także zniechęcają potencjalnych wnioskodawców. Opóźnienia w przetwarzaniu wniosków o płatności dodatkowo wydłużają okres finansowania wstępnego i odstraszają potencjalnych beneficjentów.
94. W wizytowanych krajach okres od złożenia wniosku o płatność do dnia faktycznej płatności wynosi od dwóch do trzech miesięcy. Oprócz terminu oceny wniosku o płatność, termin całkowity obejmuje również czas oczekiwania po przygotowaniu polecenia płatności. W Polsce pewien rolnik musiał czekać prawie sześć miesięcy na zwrot kosztów, ponieważ ukończył projekt przed przewidywaną datą jego zakończenia podaną we wniosku. Urzędnicy polscy stwierdzili, że nie mogą przyjąć wniosku o płatność przed przewidywaną datą.
95. We wszystkich przypadkach, w których Trybunał stwierdził, że procedury są przyczyną trudności w realizacji programu, kraje objęte programem SAPARD stosowały procedury bardziej rygorystyczne niż wymagała tego Komisja. Zarządzanie krajowe nie poradziło sobie z rozwiązaniem tych problemów, spowodowanych często na skutek sztywnej i zbędnej biurokracji, które stanowiły przeszkodę w realizacji programu SAPARD. Co więcej, nie stosowano najlepszych praktyk, co nie pozwoliło na szybszą realizację programu SAPARD.
spowodowały w rezultacie, że jedynie silni beneficjenci otrzymali wsparcie
96. Ze względu na wymóg wstępnego finansowania projektów przez beneficjentów i uciążliwe procedury administracyjne, system SAPARD promuje jednostki o mocniejszej pozycji finansowej i lepiej zorganizowane, posiadające wystarczający kapitał lub dostęp do pożyczek. W przypadku mniejszych gospodarstw i firm, które największy wysiłek muszą włożyć w to, by spełnić normy, zmodernizować i zwiększyć efektywność produkcji, stanowi to główną przeszkodę.
97. Na podstawie obserwacji 13 gospodarstw wizytowanych przez Trybunał w czterech krajach kontrolerzy stwierdzili, że rolnicy na ogół zapewniali wstępne finansowanie projektów i wkładów własnych ze środków własnych, na co nie mogli sobie pozwolić inni, biedniejsi rolnicy. W szczególności sytuacja taka miała miejsce na Litwie, gdzie taki właśnie sposób finansowania był elementem kluczowym, pozwalającym wszystkim wizytowanym rolnikom beneficjentom na uzyskanie pomocy na realizację więcej niż jednego projektu.
KOMISJA MUSI PODJĄĆ DZIAŁANIA Z POWODU
braku odpowiednich przepisów i procedur kontrolnych, które spowodowały niewłaściwe wykorzystanie środków
98. Zasady programu SAPARD pozwalają na zaliczenie do kosztów projektu kosztów ogólnych do wysokości 12 % łącznych kosztów kwalifikowalnych(32). Koszty te mogą obejmować honoraria architektów, inżynierów i konsultantów, opłaty za czynności prawne, studia wykonalności oraz nabycie patentów i licencji do przygotowania i realizacji projektu. Do chwili obecnej naliczane koszty ogólne stanowiły głównie koszty sporządzenia biznesplanu beneficjenta. Najwyższe kwoty stwierdzono w Bułgarii i na Litwie, gdzie odnośne kwoty wypłacone przez UE do końca 2003 r. są szacowane przez Trybunał na 700.000 euro. W innych krajach za biznesplany naliczano bardzo małe kwoty. Sama ta różnica w kwotach naliczanych w różnych krajach powinna spowodować zbadanie tej kwestii przez Komisję.
99. Ryzyko związane z tymi kosztami jest wysokie, w szczególności w przypadku kosztów doradztwa w sporządzaniu biznesplanów, ponieważ nie istnieje żaden bezpośredni związek pomiędzy kosztem projektu (sprzętu itp.) i przygotowywaniem biznesplanu, niezależnie, czy odnosi się on do małej, czy dużej inwestycji. Oparcie zwrotu kosztów na wskaźniku procentowym projektu, nie zapewnia ekonomicznego wykorzystania środków. Ryzyko jest dodatkowo zwiększone, gdyż przepisy dopuszczają pokrycie tych kosztów w gotówce. Podczas kontroli Trybunału stwierdzono, że pomimo tego ryzyka kontrole takich kosztów były niewystarczające. Nie było zazwyczaj żadnego uzasadnienia lub wytłumaczenia naliczonych kwot i nie przeprowadzono żadnej kontroli, czy koszty te poniesiono w odniesieniu do dostarczonych usług lub czy w ogóle usługi te zostały dostarczone. Procedura ta sprowadziła się do zwykłego stwierdzenia, że kwota maksymalna nie została przekroczona, a odnośna dokumentacja poświadczająca (faktura i dowód wpłaty) została załączona.
100. Dlatego też bułgarska Agencja SAPARD powiadomiła Komitet Monitorujący w 2003 r., że "istniały przypadki beneficjentów przedstawiających fałszywe faktury od dostawców, zwłaszcza na usługi konsultacyjne". Trybunał uważa, że limit 12 % jest zbyt wysoki, jeśli beneficjent nie ma obowiązku przedstawienia dalszych wyjaśnień, że powinno się określić stałą maksymalną kwotę przeznaczoną na sporządzenie biznesplanu oraz że należy aktywnie zachęcać beneficjentów do korzystania z bezpłatnych lub tańszych usług świadczonych przez rolnicze służby doradcze w ich własnych krajach, rozwijane za pomocą funduszy PHARE.
101. Trybunał zidentyfikował problemy w kilku projektach, których dokonał przeglądu. Na przykład istniały przypadki, w których beneficjenci składali wniosek o finansowanie drugiego projektu, w którym ponownie ujmowali koszty biznesplanu, mimo że drugi plan był prawie identyczny z pierwszym. Były nawet przypadki, w których drugi projekt był po prostu rozszerzeniem projektu pierwotnego oraz w których koszty biznesplanu przekraczały koszty zaliczone do kosztów pierwszego projektu. We wszystkich przypadkach kwoty przedstawione na fakturach zostały wypłacone przez Agencje SAPARD bez dalszej analizy.
102. W jednym przypadku koszty ogólne przygotowania biznesplanu (15.400 euro) zostały wypłacone firmie konsultingowej, której właścicielką była żona dyrektora firmy otrzymującej pomoc z programu SAPARD. Była ona również przedstawicielką tej firmy i mogła tym samym podpisać w imieniu firmy zatwierdzenie biznesplanu dostarczonego przez jej własną firmę konsultingową. Polecenie płatności zostało podpisane przez jej męża. Podczas wizytacji projektu przez Trybunał w miejscu jego realizacji beneficjent nie mógł wykazać, że wypłacona kwota była uzasadniona dostarczonymi usługami. Dodatkowo, nie zastosowano się do obowiązujących przepisów zamówień (patrz: pkt 108). Bułgarska Agencja SAPARD zatwierdziła i wypłaciła koszty w całej kwocie.
103. Pomimo przypadków zidentyfikowanych przez Trybunał, Komisja nie uznała za konieczność zmiany zasad. Nie odniosła się do tego aspektu ani w kontrolach ex-ante, ani w kontrolach sprawdzających, a zidentyfikowane słabe punkty nie zostały wykryte przez kontrole ze strony Bułgarii lub Komisji(33). Przykłady te pokazują, że zasady i kontrole programu SAPARD nie zapobiegają zatwierdzeniom i płatnościom zawyżonych faktur.
oraz braku pewności, że przepisy stosowane dla zamówień w sektorze prywatnym zapewniają właściwe wykorzystanie środków
104. Około 60 % funduszy programu SAPARD jest wykorzystywanych w oparciu o procedury zamówień w sektorze prywatnym. Oprócz zasady ogólnej dotyczącej przestrzegania zasad należytego zarządzania finansowego, stosowane zasady są proste. Wymagają one od beneficjenta uzyskania co najmniej trzech ofert dotyczących kosztów wszelkich usług, dostaw i prac, których wartość przekracza 10.000 euro. Te same zasady stosują się również do dużych projektów, których wartość może sięgać do 5 mln euro w przypadku inwestycji w zakładach przetwórczych.
105. Trybunał stwierdził, że pomimo dużej wysokości odnośnych kwot przeprowadzone kontrole nie były wystarczające. Nie skontrolowano, czy oferty są porównywalne i czy wybrano najlepszą ofertę. Za wyjątkiem Bułgarii, gdzie podejmowano wstępne działania w tym kierunku, nie istniały żadne porównania z cenami referencyjnymi, które pozwoliłyby na ograniczenie pomocy w ramach SAPARD, jeśli wnioski dotyczyłyby bezzasadnych kosztów. Kontrole Komisji nie odniosły się do tej kwestii. To, że kontrole takie są potrzebne, obrazują podane poniżej ustalenia kontroli.
106. Analiza Trybunału w zakresie ofert przedstawionych w przypadku 34 projektów wykazała, że w większości przypadków trzy oferty nie były porównywalne i tym samym nie miały większej lub żadnej wartości(34). Od beneficjentów nie wymaga się określenia na piśmie szczegółów planowanej inwestycji. W związku z tym z zasady otrzymywano oferty na różne specyfikacje sprzętu lub w ogóle bez takich specyfikacji, a różnice cen były duże. Dodatkowo oferty nie zawsze zawierały informacje dotyczące czynników decydujących o wyborze oferty przez beneficjenta. W przypadkach, w których oferty były porównywalne, oferta najtańsza nie zawsze była wybierana, przy czym nie przedstawiano żadnego wyjaśnienia lub uzasadnienia takiego stanu rzeczy. W większości przypadków niemożliwa była analiza, czy zaakceptowano najlepszą ofertę, i tym samym zapewnienie należytego zarządzania finansowego, w szczególności ekonomii oraz opłacalności.
107. Około połowy beneficjentów wizytowanych przez Trybunał potwierdziło, że procedura trzech ofert nie miała znaczenia, ponieważ wiedzieli oni z wyprzedzeniem, jaki sprzęt zamierzają kupić. Pozostałe dwie oferty pozyskiwano, aby spełnić wymóg. Na przykład w przypadku projektu SAPARD obejmującego kupno traktora w Polsce beneficjent zdecydował wcześniej, jaki traktor chce kupić i od kogo. Aby spełnić wymóg trzech ofert, uzyskał on dalsze dwie identyczne oferty(35), które okazały się pochodzić z różnych punktów sprzedaży innej firmy. Nie uznał za właściwe uwzględnienia właśnie tych ofert, ponieważ nie zapewniały one serwisu posprzedażnego w przyszłości.
108. Niekiedy nie uzyskiwano trzech ofert. W Bułgarii procedury tej nie stosowano w odniesieniu do kosztów ogólnych, podczas gdy w innych krajach była ona stosowana. W Polsce stwierdzono kilka przypadków, w których jedna inwestycja została podzielona na kilka mniejszych, każda o wartości poniżej 10.000 euro, unikając w ten sposób stosowania procedury. W innych przypadkach różne pozycje o wartości wyższej niż 10.000 euro każda, ujmowane były w jednej ofercie.
109. Słabe punkty zidentyfikowane przez Trybunał nie zostały wykryte przez kontrole Komisji ani przez jej system informacji wspomagający zarządzanie. Dlatego też Komisja nie odniosła się do różnych praktyk zaobserwowanych w różnych krajach. Przykłady pokazują, że przepisy i kontrole programu SAPARD nie zapobiegają zatwierdzeniom i płatnościom zawyżonych faktur. Wymagane są ulepszone przepisy i kontrole, w szczególności dla większych projektów, zarówno ze strony kraju objętego programem SAPARD, jak również ze strony Komisji.
WNIOSKI I ZALECENIA
110. Komisja nie wykorzystała czasu dostępnego przed przyjęciem przez Radę rozporządzenia w sprawie programu SAPARD na przygotowanie szczegółowych zasad i przepisów realizacji programu. Dlatego też, po przyjęciu przez Radę rozporządzenia, ich zapewnienie zajęło dużo więcej czasu niż było to konieczne.
111. Po ich przyjęciu w listopadzie 2000 r., rozpoczęcie realizacji programu SAPARD zależało od czasu potrzebnego krajom na stworzenie systemów. Komisja i kraje objęte programem SAPARD nie przeprowadziły analizy, dlaczego proces ten był szybszy w niektórych krajach i wolniejszy w innych.
112. Uciążliwe procedury administracyjne w zainteresowanych krajach, bardziej rygorystyczne niż przewidziano w przepisach programu SAPARD, stanowiły przeszkodę w skutecznej i efektywnej realizacji programu.
– Komisja powinna, dla nowych programów wydatków, wykorzystać czas dostępny przed przyjęciem przez organ ustawodawczy podstawy prawnej na wypracowanie szczegółowych procedur realizacji,
– Komisja powinna przeprowadzić analizę doświadczeń zdobytych podczas realizacji nowych programów, zaś w przypadku programu SAPARD w szczególności, podczas tworzenia systemów zdecentralizowanych, aby przygotować się do podobnych operacji w przyszłości.
113. Zastosowanie przez Komisję systemu zarządzania zdecentralizowanego spowodowało, że nie identyfikowała ona aktywnie problemów w realizacji programu, nie dostarczyła wsparcia w ich rozwiązywaniu ani nie przeprowadziła kontroli wyników. Co więcej, zasoby ludzkie były ograniczone. Ze względu na ten fakt najlepsze praktyki nie były stosowane we wszystkich krajach i nie zapobieżono praktykom o działaniu przeciwnym do zamierzonego, z których wszystkie stanowiły przeszkodę w szybszej, acz wciąż bezpiecznej realizacji programu SAPARD.
– Nawet w przypadku zarządzania zdecentralizowanego Komisja powinna zapewnić, aby najlepsze praktyki były realizowane we wszystkich krajach, a do wykonania tego zadania przeznaczane były wystarczające zasoby.
114. Wnioski Komisji do władzy budżetowej nie były oparte na wiarygodnych i realnych prognozach budżetowych dotyczących realizacji.
– Życzeniem Komisji może być pokazanie krajom, że jest przekonana co do ich możliwości w zakresie realizacji programu SAPARD, jednak wola polityczna nie może być przekładana na nierealistyczne prognozy budżetowe.
115. Pozytywnym efektem programu SAPARD jest stworzenie i funkcjonowanie w krajach objętych programem SAPARD struktur i systemów, które jeszcze kilka lat temu tam nie istniały. Kluczowe elementy tych systemów zostaną wykorzystane do zarządzania funduszami UE po przystąpieniu tych krajów do UE.
116. Wstępne zatwierdzenie systemów oparte na wynikach kontroli ze strony krajów objętych programem SAPARD i ze strony Komisji, zapewniło powstanie należycie określonych systemów z kluczowymi elementami kontroli, przynajmniej na papierze, zanim można było dokonać jakichkolwiek płatności. Jest to dobra praktyka. Niemniej jednak Państwa Członkowskie mogą wprowadzić nowe ustawodawstwo nieprzewidujące tego typu wstępnych kontroli systemu.
– Komisja powinna rozważyć, czy kontrole ex-ante i wstępne zatwierdzenia nowych systemów finansowych i zarządzania przed wypłatą środków byłyby również dobrą praktyką dla Państw Członkowskich.
117. Ze względu na niski poziom wydatków w okresie przedakcesyjnym, wkład w osiągnięcie celów określonych w rozporządzeniu w sprawie programu SAPARD był nieznaczny dla 8 z 10 krajów beneficjentów.
118. Pierwsze wyniki ukończonych projektów pokazują, że fundusze z zasady zostały wykorzystane na projekty zwiększające produkcję rolną, a nie na projekty podnoszące jakość produkcji rolnej (spełnianie norm jakościowych i sanitarnych oraz ochrona środowiska).
– Komisja powinna odnieść się do tego braku równowagi i zapewnić, aby fundusze SAPARD zostały wykorzystane na realizację projektów, których głównym celem będzie poprawa standardów zakładów przetwórczych lub gospodarstw jako całości.
119. Trybunał stwierdził, że przepisy i kontrole dotyczące zamówień w sektorze prywatnym i kosztów ogólnych były niewystarczające. Skuteczne kontrole zapobiegające zatwierdzeniom i płatnościom zawyżonych faktur nie zostały przeprowadzone. Zauważono również niewystarczającą kontrolę zgodności ze standardami higieny i środowiska.
– Komisja powinna odnieść się do takich braków w zakresie przepisów i skutecznych kontroli.
120. Kluczowym problemem w realizacji programu był brak środków własnych i trudności w uzyskaniu kredytu wśród potencjalnych beneficjentów. Mimo że program SAPARD oferuje wiele środków, nie obejmuje on możliwości zaradzenia temu problemowi.
– Dla podobnych operacji w przyszłości Komisja powinna uprościć program SAPARD poprzez jego ograniczenie do trzech lub czterech działań kluczowych. Komisja powinna zbadać, czy w tym przypadku system pożyczek i gwarancji mógłby zastąpić lub uzupełnić istniejące środki, w celu rozwiązania problemu z finansowaniem projektów.
121. A zatem: "Czy programem SAPARD zarządzano właściwie?" Odpowiedź brzmi: jakość zarządzania była różna. Z jednej strony program SAPARD pozwolił krajom na zdobycie praktycznego doświadczenia w zarządzaniu systemem pomocy UE, którego siłą napędową była Komisja. Z drugiej strony nie był to cel główny programu SAPARD, a nie osiągnięto ustalonych celów kluczowych, takich jak wsparcie w przyjmowaniu acquis Wspólnoty, w szczególności odnoszącego się do standardów środowiskowych i zdrowotnych. Było to skutkiem opóźnień w realizacji programu, których można było uniknąć; w konsekwencji te kraje, które przystąpiły do UE w 2004 r., nie miały możliwości zapewnienia pomocy w ramach zatwierdzonych działań, zaplanowanej przez organ ustawodawczy przez okres około 4,5 lat, od początku 2000 r. do maja 2004 r. Dodatkowo, do początku 2004 r., ze względu na opóźnienia w uruchamianiu systemów, nie wdrożono pełnego zakresu zaprogramowanych działań (w tym programu rolnośrodowiskowego). Komisja nie doceniła wagi trudności, na które napotkali beneficjenci podczas finansowania projektów. Problem ten powinien był zostać zidentyfikowany na wczesnym etapie i powinny były zostać przedstawione rozwiązania w celu zapewnienia, aby dostępna pomoc miała maksymalny efekt wśród wszystkich docelowych beneficjentów.
Sprawozdanie zostało przyjęte przez Trybunał Obrachunkowy w Luksemburgu na posiedzeniu w dniu 26 maja 2004 r.
|
W imieniu Trybunału Obrachunkowego |
|
Juan Manuel FABRA VALLÉS |
|
Prezes |
ZAŁĄCZNIKI
