Pytanie:
Czy uchwała rady gminy o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych, która nie została opublikowana w dzienniku urzędowym województwa jest aktem obowiązującym?
Odpowiedź:
Ocena, czy akt prawa miejscowego jest aktem obowiązującym zależna jest nie tylko od tego, czy został on ogłoszony w sposób ustawowo określony, ale również od oceny zgodności z prawem trybu jego wejścia w życie.
Uzasadnienie:
Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zgodnie z dominującym stanowiskiem orzecznictwa, uchwała zaliczająca drogę do kategorii dróg gminnych jest aktem prawa miejscowego (np. wyrok NSA z 10 września 2002 r., II SA/Wr 1581/2002; wyrok NSA z 26 lipca 2002 r., II SA/Wr 1504/2000).
Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2.04.1997 r., warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. W art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych wskazano zaś, że akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym uchwała w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych powinna zostać ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
Konsekwencje niewypełnienia ustawowego obowiązku ogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym są zależne od treści samego aktu. Odrębnie należy bowiem rozpatrywać sytuację, w której uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, pomimo, że taki obowiązek wynika z jej treści (względnie, gdy nie zawiera ona postanowień o swoim wejściu w życie) i sytuację, w której – w sposób sprzeczny z prawem – przewiduje ona swoje wejście w życie z pominięciem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.
W pierwszym przypadku stwierdzić można, że brak ogłoszenia uniemożliwia wejście uchwały w życie, a tym samym jej obowiązywanie. Jeżeli bowiem uchwała wskazuje np., że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a ogłoszenie takie nie nastąpiło, to do czasu ogłoszenia i upływu okresu vacatio legis uchwała nie obowiązuje. Podobnie jest w przypadku, gdy w uchwale nie ustalono sposobu jej wejścia w życie, ponieważ należy wtedy przyjmować, że zastosowanie znajdzie art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a tym samym brak ogłoszenia oznaczać będzie nieobowiązywanie uchwały. W drugiej sytuacji – w której uchwała wskazuje np., że wchodzi w życie z dniem podjęcia – nie jest możliwe bezpośrednie stwierdzenie, że uchwała nie obowiązuje. Zgodnie z jej treścią w dniu podjęcia weszła ona w życie. W takim przypadku w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że przepis ustalający, iż uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, jest sprzeczny z prawem (z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych). Dopiero na tej podstawie – w oparciu o art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym – wskazać należy, że przepis ten jest nieważny. Do stwierdzania nieważności uchwały (albo jej fragmentów) zaliczającej drogę do kategorii dróg gminnych umocowany jest jednak jedynie wojewoda (art. 91 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym) oraz sądy administracyjne (art. 3 § 3 pkt 5 w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Oznacza to, że nieważność sprzecznego z prawem przepisu uchwały o jej wejściu w życie w innym trybie niż przez ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym (po upływ odpowiedniej vacatio legis) musi zostać stwierdzona przez wojewodę lub sąd. Dopiero po takim rozstrzygnięciu będzie można stwierdzić, że uchwała zaliczająca drogę do kategorii dróg gminnych nie obowiązuje, gdyż nie została ogłoszona.
Na postawione pytanie nie można zatem odpowiedzieć poprzez stwierdzenie "tak" lub "nie". Konieczne jest poczynienie odpowiedniego założenia. Jeżeli uchwała nie przewiduje sprzecznego z prawem wejścia w życie (zawiera właściwą klauzulę publikacyjną lub w ogóle nie wskazuje na sposób jej wejścia w życie), to brak jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym oznacza, że nie obowiązuje. Jeżeli natomiast, zgodnie z treścią uchwały, wyszła ona w życie z pominięciem ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to jest uchwałą obowiązującą, chociaż sprzeczną (we fragmencie obejmującym klauzulę publikacyjną) z prawem. Sprzeczność z prawem uchwały powoduje jej nieważność. Po stwierdzeniu nieważności przepisu określającego tryb wejścia w życie uchwały w sposób sprzeczny z prawem, będzie można uznać, że uchwała, która nie została ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie obowiązuje.
