Pisaliśmy o tym również:
 Rada gminy musi określić wysokość kosztów usług opiekuńczych (NK.II.0911/378/10)





 
Rozstrzygnięcie nadzorcze
 
z dnia 10 grudnia 2010 r.
 
Wojewoda Lubelski
 
NK.II.0911/378/10
 
1. Z treści delegacji zawartej w art. 50 ust. 6 u.p.s. wynika konieczność ustalenia przez radę gminy wysokości kosztu usług opiekuńczych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego. Uchwała, która nie wypełnia zakresu upoważnienia ustawowego nie może stanowić podstawy do przyznawania świadczeń z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych oraz ustalania odpłatności za te usługi. Zatem to z uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, nie zaś z decyzji kierownika ośrodka pomocy społecznej, osoby zainteresowanie powinny czerpać wiedzę o potencjalnym koszcie przyznawanej przez gminę pomocy.
2. Uchwała nie może być traktowana jako informator o innych obowiązujących przepisach. Regulacja uchwały powinna być adekwatna do zakresu delegacji udzielonej radzie gminy, jak też staranna i jednoznaczna.
3. Rada gminy nie ma kompetencji do odrębnego definiowania i konkretyzowania rodzaju wykonywanych czynności w ramach świadczonych usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Ustanowienie takiego wykazu czynności narusza art. 50 ust. 3 i ust. 4 u.p.s.
4. Rada gminy powinna tak określić okoliczności występujące po stronie uprawnionego do korzystania z usług opiekuńczych uzasadniające całkowite bądź częściowe zwolnienie od opłat, aby Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej wiedział, jakimi kryteriami ma się kierować dokonując zwolnienia.
NZS 2011/1/13
688567
Dz.U.2009.175.1362: art. 50 ust. 3; art. 50 ust. 4; art. 50 ust. 6
 
 
Uzasadnienie faktyczne
 
Uchwała Nr XXXII/243/10 została doręczona organowi nadzoru w dniu 12 listopada 2010 r. Stosownie do powołanego w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania.
 
Rada Gminy C. w uchwale Nr XXXII/243/10 nie określiła konkretnego kosztu 1 godziny usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej.
 
W regulacji § 4 ust. 2 uchwały Rada Gminy wskazała, że na użytek niniejszej uchwały przyjmuje się, że koszt 1 godziny usługi świadczonej przez osobę zatrudnioną w Ośrodku Pomocy Społecznej na umowę o pracę wylicza się sumując składniki i pochodne wynagrodzenia opiekuna obciążające zakład pracy za rok poprzedni zawarte w § 302, § 401, § 411, § 428, § 441, § 444 klasyfikacji budżetowej z wyłączeniem dodatku za wieloletnią pracę, nagrody jubileuszowej i odprawy emerytalno rentowej i następnie dzieląc tak otrzymana kwotę przez roczną liczbę godzin należnych do przepracowania w roku poprzednim.
W przypadku świadczenia usług w ramach umowy zlecenia jako tzw. pomoc sąsiedzka, wynagrodzenie dla osoby świadczącej pomoc sąsiedzka ustala się stawkę godzinową w wysokości 0.5% minimalnego wynagrodzenia obowiązującego w miesiącu poprzedzającym wykonywania usługi (§ 4 ust. 3).
Treść powołanego wyżej przepisu art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej w sposób niebudzący wątpliwości przesądza o tym, że rada gminy jest organem właściwym do określenia szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze. Wśród szczegółowych warunków odpłatności nie można pominąć kwestii kosztu usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej, a także sposobu jej naliczania (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 lutego 2006 r., IV SA/Wr 600/04). Powyższy wyrok zmienił linię orzeczniczą organu nadzoru w tym względzie.
 
Artykuł 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej upoważnia radę gminy do określenia, w formie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu pobierania tych opłat. Tym samym ustawodawca upoważniając radę gminy, ściśle określił zakres przedmiotowy uchwały.
 
Realizując swoją kompetencję stanowiącą, rada gminy jest zobowiązana uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu.
 
Użyte w art. 50 ust. 6 ustawy sformułowanie "Rada gminy określa" nie pozostawia organowi stanowiącemu żadnej dowolności w zakresie tworzenia prawa miejscowego w tym przedmiocie. Innymi słowy w ramach upoważnienia ustawowego organ stanowiący gminy ma obowiązek wydać przepisy normujące materię nim objętą.
 
Zdaniem organu nadzoru, z treści delegacji zawartej w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej wynika konieczność ustalenia przez radę gminy wysokości kosztu usług opiekuńczych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego. Uchwała, która nie wypełnia zakresu upoważnienia ustawowego nie może stanowić podstawy do przyznawania świadczeń z pomocy społecznej w formie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych oraz ustalania odpłatności za te usługi.
 
Rada Gminy C. określiła jedynie sposób wyliczenia kosztu jednej godziny usług opiekuńczych, co nie wypełnia dyspozycji art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej.
 
Właściwe wykonanie upoważnienia ustawowego wymaga określenia wprost w uchwale kosztu godziny usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej.
 
W § 3 ust. 2 uchwały, w którym wskazano, że w decyzji przyznającej usługi ustala się ich zakres, okres, na jaki zostały przyznane, miejsce świadczenia usług, wysokość odpłatności za jedną godzinę usługi oraz termin i miejsce wnoszenia opłaty zaświadczone usługi, gdy art. 50 ust. 5 uchwały stanowi, że ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia
Tak regulacja powoduje, że to kierownik ośrodka pomocy społecznej wydający decyzję przyznającą usługi opiekuńcze będzie ustalał konkretny koszt godziny usługi. W ten sposób dochodzi do przekazania przez radę gminy kompetencji do uregulowania pewnego zakresu spraw innemu organowi. Taka treść uchwały niweczy intencje prawodawcy, który do unormowania szczegółowych zasad odpłatności wyznaczył radę gminy, a jako akt prawny, w którym ma to nastąpić przewidział akt prawa miejscowego.
 
Jak akt prawa miejscowego uchwała winna być zredagowana w taki sposób, by dla przeciętnego adresata był zrozumiały, tzn. by adresat danego przepisu wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis wiedział, w jaki sposób go zinterpretować. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, tak, by wynikał z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią nieostrych przepisów. Zakres uchwały winien zapewnić taki sam poziom praw i obowiązków dla adresatów znajdujących się w identycznej sytuacji. Oznacza to, że zasady odpłatności winny być tak ustalone, żeby mieszkańcy gminy, zainteresowani uzyskaniem świadczenia w postaci usług opiekuńczych wiedzieli, jaki jest koszt takiej usługi.
 
Zatem to z uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, nie zaś z decyzji kierownika ośrodka pomocy społecznej (§ 3 ust. 2 uchwały), osoby zainteresowanie powinny czerpać wiedzę o potencjalnym koszcie przyznawanej przez gminę pomocy.
 
Nieustalenie konkretnego kosztu jednej godziny usługi opiekuńczej powoduje, że uchwała Nr LIII/208/2010 nie wypełnia dyspozycji art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej, nie normuje bowiem szczegółowych warunków odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze.
Wobec braku wskazania konkretnego kosztu godziny usługi opiekuńczej pozostałe regulacje uchwały w tym ustalona w załączniku do uchwały tabela odpłatności za usługi oraz § 5 ust. 2 uchwały regulujący zmianę wysokości kosztów usług pozostają bez znaczenia prawnego.
 
A zatem jeśli ustawodawca zastrzegł, że w drodze aktu prawa miejscowego wydanego przez radę gminy powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak skutkuje nieważnością całej uchwały, jako niewypełniającej kompetencji przyznanej radzie.
 
Uchwała Nr XXXII/243/10 jest obarczona również innymi wadami prawnymi.
 
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że za niedopuszczalne uznaje się powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., II SA/Ka 1831/02; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., II SA/Ka 508/02). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 1999 r. (II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17) trafnie stwierdził, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono.
Tymczasem w podjętej przez Radę Gminy C. uchwale Nr XXXII/243/10 zamieszczone są regulacje stanowiące powtórzenie przepisów ustawy o pomocy społecznej, tj.:
1. § 1 ust. 2 uchwały - art. 50 ust. 3 ustawy,
2. § 1 ust. 3 uchwały - art. 50 ust. 4 ustawy,
3. § 1 ust. 4 uchwały- art. 50 ust. 1 ustawy,
4. § 1 ust. 5 uchwały- art. 50 ust. 2 ustawy.
 
Jak stanowi § 1 ust. 6 uchwały usługi, o których mowa w ust. 5 mogą być przyznawane tylko wtedy, gdy osoby zdolne do zapewnienia opieki pracują zawodowo, kontynuują naukę bądź nie posiadają kwalifikacji do wykonywania usług specjalistycznych.
 
Powyższą regulacją Rada Gminy zmodyfikowała art. 50 ust. 2 ustawy, stanowiący, że usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić, a mianowicie doprecyzowała ustawowe regulacje, do czego nie była upoważniona.
 
Treści ustawowe powiela także cytowany wyżej § 3 ust. 2 uchwały, w którym wskazano, elementy decyzji przyznającej usługi, gdy art. 50 ust. 5 uchwały wprost stanowi, że ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia.
 
Z normatywnego charakteru przedmiotowej uchwały wynika konieczność formułowania zawartych w nim postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizując delegację ustawową. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy prawa powszechnie obowiązującego kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest kierowany. Zatem, z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikowaniu wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych, bądź ich modyfikacji przez przepisy prawa miejscowego.
 
Dodać należy, że uchwała nie może być traktowana jako informator o innych obowiązujących przepisach. Regulacja uchwały powinna być adekwatna do zakresu delegacji udzielonej Radzie, jak też staranna i jednoznaczna.
 
Podobne zarzuty można podnieść w stosunku do regulacji § 3 ust. 1 uchwały. Jak postanowiła Rada Gminy pomoc w formie usług przyznaje się w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w C., na podstawie: 1) rodzinnego wywiadu środowiskowego i innych dokumentów niezbędnych do przyznania tej formy pomocy, 2) wywiadów środowiskowych sporządzonych u małżonka, wstępnych lub zstępnych osób ubiegających się o pomoc, którzy prowadza odrębne gospodarstwo domowe lub zamieszkują oddzielnie (§ 3 ust. 1).
 
Stosownie do postanowień art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowego oraz decyzji w sprawie cudzoziemców, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 ze zm.) wywiad taki przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, a w sprawach niecierpiących zwłoki w terminie 2 dni.
 
Jak wynika z powołanych przepisów decyzję administracyjną w sprawie przyznania świadczenia z pomocy społecznej, poza przypadkami wskazanymi w art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego.
 
Powyższe odnosi się również do regulacji § 6 ust. 3 uchwały, który stanowi, że decyzję o całkowitym lub częściowym zwolnieniu odpłatności za usługi wydaje się na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez pracownika socjalnego i innych dokumentów niezbędnych do podjęcia decyzji.
 
Reasumując, regulacje § 3 ust. 1 i § 6 ust. 3 pozostają zbędne i zamieszczenie ich w uchwale w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz tryb ich pobierania nie znajduje uzasadnienia.
 
Jak stanowi § 3 ust. 5 w przypadku osób obłożnie i ciężko chorych, niepełnosprawnych zamieszkałych wspólnie z rodzinami bądź w niewielkiej odległości, usługi opiekuńcze mogą być ograniczone do podawania posiłku przygotowanego przez rodzinę i utrzymanie niezbędnej opieki osobistej.
Należy stwierdzić, że powyższą regulacją Rada wskazując zakres usług opiekuńczych wykroczyła poza kompetencje przyznane organowi stanowiącemu w art. 50 ust. 6 ustawy. Bowiem, jak już wyżej przytoczono, rada gminy może - w ramach ustawowego upoważnienia - określić tylko warunki przyznawania usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych i ich odpłatności, warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz tryb ich pobierania.
 
Przedmiotowy zapis stanowi także naruszenie art. 50 ust. 3 i ust. 4 ustawy, w których to przepisach ustalono definicję, odpowiednio usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych:
Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (art. 50 ust. 3).
 
Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (art. 50 ust. 4).
 
Rada gminy nie ma kompetencji do odrębnego definiowania i konkretyzowania rodzaju wykonywanych czynności w ramach świadczonych usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Ustanowienie takiego wykazu czynności narusza art. 50 ust. 3 i ust. 4 ustawy.
 
Ponadto Rada, dokonując takich wykazów wkracza w kompetencje ośrodka pomocy społecznej, który zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, a także okres i miejsce świadczenia.
 
Jednocześnie na mocy art. 50 ust. 7 ustawy "Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych i kwalifikacje osób świadczących te usługi oraz warunki i tryb ustalania i pobierania opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat, ze względu na szczególne potrzeby osób korzystających z usług, uwzględniając sytuację materialną tych osób".
 
Jak stanowi § 6 ust 1 przedmiotowej uchwały, w szczególnie uzasadnionych przypadkach na wniosek pracownika socjalnego Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej może zwolnić z ponoszenia odpłatności za przyznane usługi częściowo, co oznacza ustalenie odpłatności w wysokości niższej niż wynikająca z tabeli stanowiącej załącznik do niniejszej uchwały lub może zwolnić całkowicie, a zwłaszcza gdy:
1. usługobiorca ponosi koszty leczenia lub rehabilitacji w znacznym stopniu obciążające jego budżet domowy,
2. usługobiorca musi ponieść jednorazowy znaczny wydatek na sfinansowanie niezbędnych potrzeb, np. remont mieszkania, modernizację mieszkania polegającą na przystosowaniu do jego potrzeb tj. do potrzeb osoby starszej lub niepełnosprawnej,
3. więcej niż jedna osoba w rodzinie wymaga pomocy w formie usług, w tym co najmniej jedna jest obłożnie chora,
4. usługobiorca korzysta z co najmniej dwóch rodzajów usług,
5. w przypadku poniesienia przez usługobiorcę strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych,
6. w innych uzasadnionych przypadkach, gdy poniesienie odpłatności za usługi spowodowałoby stan niemożności zaspokojenia bieżących potrzeb życiowych osoby lub rodziny.
 
Artykuł 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej upoważnia radę gminy do określenia, w formie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, m.in. szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat.
 
Tymczasem użyte w kwestionowanym przepisie uchwały sformułowanie "a zwłaszcza gdy" a także redakcja § 6 ust. 1 pkt 6 może sugerować, że istnieją jeszcze inne, nieujęte w uchwale kryteria, od spełnienia których uzależnione częściowe lub całkowite zwolnienie od opłat. Oznacza to, że zwolnienie od opłat za usługi opiekuńcze będzie dokonywane na podstawie swobodnego uznania Kierownika OPS.
 
Rada gminy powinna tak określić okoliczności występujące po stronie uprawnionego do korzystania z usług opiekuńczych uzasadniające całkowite bądź częściowe zwolnienie od opłat, aby Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej wiedział, jakimi kryteriami ma się kierować dokonując zwolnienia.
 
Jak już wspomniano, jako akt prawa miejscowego uchwała winna być zredagowana w taki sposób, by dla przeciętnego adresata była zrozumiała, tzn. by adresat danego przepisu wiedział, w jaki sposób ma się zachować i nie miał żadnych wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis, a organ stosujący ten przepis (Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej) wiedział, w jaki sposób go zinterpretować.
 
Zwroty używane w uchwałach takie jak "zwłaszcza", "inne uzasadnione przypadki" itp. są zwrotami nieostrymi. Powodują one niejasność i nieprecyzyjność przepisów uchwały.
 
Prawodawca powinien unikać posługiwania się takimi zwrotami, gdyż stopień ich niedookreślenia prowadzi do daleko idącej subiektywizacji w ich ocenie (zob. komentarz do zasad techniki prawodawczej pod redakcją Jarosława Warylewskiego, Dom Wydawniczy ABS, str. 497 i nast.).
 
Stosowanie takich zwrotów w przepisach powszechnie obowiązujących jest niedopuszczalne z uwagi na to, że jak już podniesiono, mają one być czytelne i przejrzyste zarówno dla adresatów, jak i organu stosującego prawo.
 
Właściwe i jasne określenie kryteriów w uchwale będącej aktem prawa miejscowego jest niezbędnym warunkiem prawidłowo skonstruowanego przepisu. Przepisy aktów redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencję prawodawcy. Przepisy winny być sformułowane w ten sposób, aby organ stosujący prawo (wykonujący uchwałę) nie miał żadnych trudności z ustaleniem, czy w danym przypadku spełniona została hipoteza normy prawnej i jakie konsekwencje wynikają z jej dyspozycji. W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXII/ /243/10, jest uzasadnione.