Obligacje komunalne[1] umożliwiają pozyskiwanie środków w ramach rynku kapitałowego[2], na którym to obrót papierami wartościowymi może występować w formie obrotu zorganizowanego lub niezorganizowanego.

1. Uwarunkowania instytucjonalne polskiego rynku obligacji komunalnych

Obrót zorganizowany oznacza obrót pierwotny lub wtórny papierami wartościowymi lub innymi instrumentami finansowymi, dokonywany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ramach rynku regulowanego albo w alternatywnym systemie obrotu[3].

Rynek regulowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje rynek giełdowy i pozagiełdowy (zob. art. 15 u.o.i.f.), przy czym pierwszy z nich ma charakter najbardziej sformalizowany i jest organizowany przez Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. (GPW), drugi zaś – charakteryzujący się mniejszymi wymogami związanymi z wprowadzeniem instrumentu finansowego na ten rynek – jest organizowany przez spółkę BondSpot S.A.[4] Alternatywny system obrotu oznacza natomiast wielostronny system obrotu dokonywanego poza rynkiem regulowanym, którego przedmiotem są papiery wartościowe lub instrumenty rynku pieniężnego (art. 3 pkt 2 u.o.i.f.)[5]. Najważniejszą rolę w zakresie zorganizowanego (dawniej „publicznego”) obrotu obligacjami komunalnymi w Polsce odgrywa Rynek Obligacji Catalyst[6], obejmujący cztery platformy obrotu: dwie detaliczne platformy prowadzone przez GPW (rynek ten składa się z rynku regulowanego i ASO, a jednostką transakcyjną jest jedna obligacja) oraz dwa rynki hurtowe BondSpotu (rynek ten składa się również z rynku regulowanego i ASO, a jednostka transakcyjna ma wartość co najmniej 100.000 zł). Rynek zorganizowany, o którym mowa w ustawie o obrocie instrumentami finansowymi, zapewnia płynny obrót papierami wartościowymi.


Procedury związane z wprowadzeniem papierów wartościowych na rynek regulowany oraz obowiązkami emitentów zostały uregulowane w ustawie z 29.07.2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych[7]. Obrót w ramach rynku regulowanego (będący publicznym proponowaniem nabycia papierów wartościowych) wiąże się z koniecznością przeprowadzenia oferty publicznej, przez którą należy rozumieć udostępnianie co najmniej 100 osobom lub nieoznaczonemu adresatowi, w dowolnej formie i w dowolny sposób, informacji o papierach wartościowych i warunkach dotyczących ich nabycia, stanowiących dostateczną podstawę do podjęcia decyzji o odpłatnym nabyciu tych papierów wartościowych (art. 3 ust. 3 u.o.p.)[8]. Pojęcie oferty publicznej zostało wprowadzone zamiast dotychczas funkcjonującego pojęcia publicznego obrotu[9]. Zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 2 u.o.p., oferta publiczna jest jedyną możliwą metodą publicznego proponowania nabycia papierów wartościowych.

Emisja obligacji może nastąpić przez: publiczne proponowanie nabycia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.o.p.; publiczne proponowanie nabycia, w sposób wskazany w art. 3 ust. 1 u.o.p., obligacji, do których nie stosuje się przepisów tej ustawy; proponowanie nabycia obligacji w inny sposób (art. 9 ustawy z 29.06.1995 r. o obligacjach[10]).

Na rynku niezorganizowanym obrót walorami odbywa się na podstawie umów dwustronnych przy braku sformalizowanych zasad i procedur, jak również daleko posuniętej swobodzie zawierania umów. Do transakcji zawieranych na tym rynku zastosowanie jednak znajdują przepisy kodeksu cywilnego, kodeksu spółek handlowych[11] oraz ustaw szczegółowych odnoszących się do poszczególnych rodzajów papierów wartościowych, np. ustawy o obligacjach, prawa bankowego[12], prawa wekslowego[13] czy prawa czekowego[14]. W obrocie niezorganizowanym mogą funkcjonować te same papiery wartościowe co w obrocie zorganizowanym, takie jak np. akcje czy obligacje, jeżeli na etapie procesu emisyjnego nie zostaną spełnione przesłanki ustawowe oferty publicznej, zwłaszcza ze względu na skierowanie oferty nabycia papierów wartościowych do oznaczonego kręgu adresatów (nie większego niż 99 osób – rynek niepubliczny).@page_break@


2. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawie emisji obligacji

Prawodawca nie określił elementów uchwały w sprawie emisji obligacji komunalnych. Zastosowanie w tym zakresie znajdują przepisy ustawy o obligacjach[15], przepisy samorządowych ustaw ustrojowych[16], jak również ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych[17]. Podstawę prawną konkretnej emisji stanowi ponadto zawsze uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (JST). Wyłączną właściwość w zakresie podjęcia uchwały w sprawie emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przyznają odpowiednio art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b u.s.g., art. 12 pkt 8 lit. b u.s.p. i art. 18 pkt 19 lit. b u.s.w. Uchwała w sprawie emisji obligacji formalnie otwiera pierwszy etap procedury emisji obligacji komunalnych i podlega badaniu przez regionalną izbę obrachunkową (RIO) w ramach postępowania nadzorczego na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych[18].

Wydając opinię w sprawie możliwości emisji obligacji, organ nadzoru opiera się m.in. na uchwale w sprawie emisji obligacji, budżecie na bieżący rok, bieżących i planowanych zadłużeniach oraz prognozie dochodów i wydatków na wszystkie lata trwania emisji. Podstawowym kryterium dopuszczalności emisji jest możliwość zaciągania nowych zobowiązań finansowych, ustalanych in concreto przez pryzmat współczynników zadłużenia[19]. W sytuacji stwierdzenia istotnego naruszenia prawa kolegium RIO stwierdza nieważność uchwały w całości lub części, a JST przysługuje wówczas prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały kolegium RIO.

Ponadto organ nadzoru w ramach szeroko rozumianej procedury emisji obligacji wydaje – na wniosek zarządu (odpowiednio przez wójta, burmistrza, prezydenta) – opinię o możliwości wykupu obligacji przez JST. Opinia o możliwości wykupu obligacji jest wydawana przez skład orzekający RIO na podstawie analizy m.in. uchwały w sprawie emisji obligacji komunalnych, sprawozdań z wykonania budżetu, uchwały w sprawie budżetu oraz jej ewentualnych zmian, uchwały w sprawie uchwalenia wieloletniej prognozy finansowej. Od przedmiotowej opinii służy odwołanie do kolegium RIO w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia[20].

Wydanie przez skład orzekający pozytywnej opinii o możliwości wykupu obligacji przez JST jest oparte na posiadanych przez organ nadzoru bieżących informacjach na temat sytuacji finansowej konkretnej JST. W przypadku wystąpienia nowych okoliczności, w tym niezrealizowanych dochodów na zakładanym poziomie lub konieczności zaciągnięcia nowych, nieplanowanych zobowiązań, sytuacja finansowa rozpatrywanej JST może ulec zmianie[21].

Opinia organu nadzoru o możliwości wykupu nie ma charakteru wiążącego dla JST będącej emitentem, jak również dla innych podmiotów biorących udział w emisji. Wywołuje ona jednak doniosłe skutki w praktyce ze względu na wymóg przedstawienia tejże opinii potencjalnemu agentowi emisji (bankowi). Przyjętą praktyką jest zawieranie w umowie o pełnienie funkcji agenta emisji warunku zawieszającego, uzależniającego obowiązywanie umowy od uzyskania pozytywnej opinii RIO.

W praktyce nadzorczej względem uchwał w przedmiocie emisji obligacji nieważność była stwierdzana w niewielu sytuacjach. Poniżej przedstawię najczęściej występujące problemy w stosowaniu przepisów prawa, które dotyczą treści obligacji.


3. Naruszenia ustawy o obligacjach
3.1. Forma obligacji

Obligacje nie mogą mieć formy dokumentu, w przypadku gdy emitent tak postanowi (art. 5a ust. 1 u.o. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b u.s.g.). Brakuje precyzyjnego określenia, czy obligacje, które JST zamierza wyemitować, będą obligacjami imiennymi czy na okaziciela, i pozostawienie rozstrzygnięcia tej kwestii do decyzji organu wykonawczego (burmistrza) lub podmiotu, któremu zostaną powierzone czynności związane z emisją obligacji, narusza wyłączną właściwość organu stanowiącego, wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b u.s.g. w zw. z art. 14 u.o., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru[22]. Niejednoznaczne określenie, czy obligacje będą miały formę dokumentu, stanowi bowiem naruszenie prawa materialnego.

W przypadku emisji obligacji imiennych uregulowania (przez organ stanowiący) wymaga ustanowienie ewentualnego zakazu lub ograniczenia ich zbywania (art. 16 ust. 2 u.o.).

3.2. Opis świadczenia emitenta
Świadczenie emitenta może mieć charakter pieniężny lub niepieniężny, ponadto może przybrać postać świadczenia głównego i świadczeń ubocznych, a także świadczeń jednolitych, alternatywnych albo kumulatywnych. Ze względu na konieczność zapewnienia potencjalnym inwestorom (obligatariuszom) informacji o przysługujących z tytułu nabycia obligacji prawach, świadczenie emitenta powinno być wskazane precyzyjnie, w szczególności poprzez określenie przedmiotu świadczenia, jego wysokości, jak również terminu i miejsca spełnienia.

3.3. Emisja w transzach
Uchwała o emisji powinna wskazywać rok emisji, liczbę serii obligacji, łączną kwotę wszystkich serii, termin (terminy) wykupu obligacji oraz przeznaczenie obligacji. Przed podjęciem uchwały o emisji obligacji należy dokonać analizy kształtowania się długu oraz obciążeń finansowych związanych z wykupem obligacji oraz zapłatą odsetek w stosunku do planowanych dochodów w następującym roku budżetowym, prognozowanych na najbliższe lata dochodów i wydatków.@page_break@

W dotychczasowej praktyce rynku finansowego wśród JST popularne były emisje obligacji w transzach (tzw. strukturyzacja emisji), a więc z podziałem na określone lata, a w ramach określonej transzy – z podziałem na serie o różnym terminie zapadalności (wykupu). Podział na transze jest bardzo korzystny dla JST, gdyż ułatwia spłatę zaciągniętego zobowiązania.

3.4. Termin wykupu i wartość emisji
Termin wykupu obligacji lub terminy wykupu poszczególnych serii obligacji są istotnym elementem określanym w ramach zasad ich zbywania i wykupu, a w związku z tym powinny być określone w sposób jednoznaczny przez organ stanowiący, stosownie do jego wyłącznych kompetencji wynikających z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. b u.s.g.[23]
Zgadzam się ze stanowiskiem organu nadzoru, który stwierdził, że konieczne jest powiązanie emisji obligacji przypadającej w kolejnym roku z konkretnymi zadaniami inwestycyjnymi uzasadniającymi tę emisję[24]. Brak wskazania przez organ stanowiący wartości obligacji wyemitowanych w poszczególnych latach oraz brak wskazania lat emisji uniemożliwia powiązanie tego źródła finansowania z wydatkami na zadania inwestycyjne objęte limitem wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne w kolejnym roku[25]. Organ nadzoru uznał, że postanowienia badanej uchwały w sposób istotny naruszają art. 91 ust. 1 u.f.p., zgodnie z którym zobowiązania zwrotne mogą być zaciągane do wysokości kwoty określonej w budżecie[26].

3.5. Cel emisji obligacji komunalnych
Emitent – będący JST, związkiem tych jednostek lub m.st. Warszawa – jest zobowiązany oznaczyć cel emisji i nie może przeznaczyć środków pochodzących z emisji obligacji na inne cele, pod rygorem odpowiedzialności karnej (grzywna do 5.000.000 zł lub kara pozbawienia wolności do lat 2[27] – art. 41 w zw. z art. 28 ust. 1 u.o.). Przez cel emisji należy rozumieć przedsięwzięcie, które ma zostać sfinansowane ze środków pochodzących z emisji obligacji[28]. Mimo że prawodawca nie wskazał, w jakim stopniu szczegółowości powinien być określony cel emisji obligacji komunalnych, należy przyjąć, iż powinien on każdorazowo pozostawać w związku z zadaniami nałożonymi przez samorządowe ustawy ustrojowe (zob. art. 6 i 7 u.s.g., art. 4 u.s.p., art. 2 ust. 2 i 14 u.s.w., art. 3 ust. 1 u.u.m.s.w.), doprecyzowanymi w uchwałach organów stanowiących JST.

Wydaje się zatem zasadne odwołanie do wykładni funkcjonalnej, tzn. cel emisji powinien być na tyle skonkretyzowany, aby obligatariusze mieli wiedzę, jakiego rodzaju inwestycja zostanie zrealizowana ze środków pochodzących z konkretnej emisji obligacji, przy czym – wobec braku regulacji ustawowej – nie ma konieczności imiennego wskazania celu.
Jednostka samorządu terytorialnego nie prowadzi działalności, której celem jest osiągnięcie zysku, a określenie celu emisji obligacji nierozerwalnie wynika z katalogu zadań przyznanych JST przez prawodawcę. Są to zadania publiczne polegające przede wszystkim na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Nałożenie obowiązku oznaczenia w warunkach emisji obligacji celu ich emisji, w przypadku obligacji komunalnych, podyktowane jest przede wszystkim potrzebą dostarczenia społeczności lokalnej informacji, jakiego rodzaju potrzeby publiczne (zadania publiczne) zostaną zrealizowane ze środków pochodzących z emisji[29].

Jednostki samorządu terytorialnego mogą zaciągać długoterminowe zobowiązania z tytułu emisji papierów wartościowych przeznaczonych na: finansowanie planowanego deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego; spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek i kredytów; wyprzedzające finansowanie działań finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej (art. 89 ust. 1 u.f.p.)[30].

Brak wyodrębnienia w uchwale o emisji podziału środków uzyskanych z emisji obligacji na finansowanie planowanego deficytu oraz na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań stanowi istotne naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p.[31] Nieustalenie niezbędnych elementów tworzących warunki emisji obligacji oraz zasad ich zbywania i wykupu może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie emisji obligacji komunalnych[32].

Określenie celu emisji powinno jednak być na tyle precyzyjne, aby wynikał z niego rodzaj inwestycji, jaki ma być zrealizowany[33]. Uchwała powinna określać cel emisji obligacji bądź wskazywać przedsięwzięcia, na które będą przeznaczone środki pochodzące z emisji, a warunków tych nie spełnia powołanie się w uchwale o emisji obligacji na zadania ujęte w wieloletnim planie inwestycyjnym, obejmującym zakresem rzeczowym różne dziedziny gospodarki samorządowej[34].

Emisja obligacji komunalnych może mieć charakter dochodowy (gospodarczy) albo niezarobkowy (niegospodarczy). Pierwszy rodzaj to tzw. obligacje bierne, emitowane w celu pozyskania środków na sfinansowanie wcześniej zaciągniętych zobowiązań. W tym celu emisja obligacji komunalnych ma na celu przykładowo pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST (art. 89 ust. 1 pkt 1 u.f.p.).@page_break@

Cel emisji może być określony w sposób bardzo ogólny, taki jak m.in.: wydatki inwestycyjne dotyczące modernizacji dróg gminnych, wydatki inwestycyjne związane z budową kanalizacji, na sfinansowanie budowy szkoły podstawowej (albo budowy urzędu gminy), wydatki mające na celu poprawę infrastruktury komunikacyjnej czy też na pokrycie wydatków bieżących lub innych wydatków nieznajdujących pokrycia w dochodach.
W sytuacji gdy cel emisji obligacji został określony jako restrukturyzacja pożyczki zaciągniętej przez JST, organ nadzoru uznał, że jest on sformułowany zbyt ogólnie, ponieważ rozpatrywana JST posiadała zobowiązania z tytułu kilku pożyczek zaciągniętych w różnych podmiotach i należało sprecyzować jednoznacznie ze wskazaniem pożyczki, która ma być przedmiotem restrukturyzacji[35].

Podkreślenia wymaga zasada niezmienności celu emisji. Cel emisji obligacji oraz – w razie wielości celów emisji – proporcje środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów nie mogą zostać zmienione w stosunku do informacji przekazywanych na etapie procesu emisyjnego[36]. Zachowanie tej zasady stanowi gwarancję wywiązania się ze stosunku prawnego zawartego między emitentem a obligatariuszem w momencie nabycia obligacji przez tego drugiego. Z aprobatą należy zatem przyjąć unieważnienie przez organ nadzoru uchwały o emisji, w sytuacji gdy organ stanowiący podjął uchwałę zmieniającą cel emisji obligacji poprzez dodanie do uchwały w sprawie emisji obligacji dwóch nowych zadań objętych finansowaniem środkami uzyskanymi z emisji obligacji. Zmiana celu obligacji w sposób istotny narusza bowiem zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, a także zasad ochrony stanowionego prawa oraz zakazu wstecznego działania prawa, które bezpośrednio wywodzą się z zasady demokratycznego państwa prawnego[37].

Warto jednak zauważyć, że – zgodnie ze stanowiskiem organu nadzoru – czasowe wykorzystanie środków do finansowania innych wydatków niż wydatki związane z emisją obligacji nie jest jednoznaczne ze zmianą celu emisji obligacji, o której mowa w art. 28 u.o., pod warunkiem że cel ten zostanie zrealizowany[38].

3.6. Oprocentowanie obligacji
W ostatnich latach sposób określenia oprocentowania obligacji nie wywoływał większych wątpliwości. Mimo że od samego początku emitowania obligacji komunalnych kwestia ta była przedmiotem rozbieżności w interpretacji przepisów pomiędzy różnymi RIO. Jedne wymagały określenia warunków emisji w sposób bardziej precyzyjny, a inne – mniej. Pierwsze z nich pokazywały m.in. na konieczność wskazania konkretnej wysokości marży ponad rentowność bonów skarbowych, a inne dopuszczały możliwość określenia jedynie wysokości maksymalnej oprocentowania, stanowiącej górną granicę dla banków biorących udział w przetargu na wybór agenta emisji. Sytuacja ta przynosi skutek w postaci konieczności zastosowania odrębnych procedur organizowania emisji obligacji.


4. Naruszenia przepisów innych ustaw

4.1. Nieprawidłowe określenie źródeł pokrycia zobowiązań
W zarządzeniach i uchwałach organów JST dotyczących zobowiązań finansowych należy wskazać źródła, z których zobowiązania zostaną pokryte (art. 58 u.s.g.)[39]. Od 1.01.2010 r. na pokrycie zobowiązań mogą być angażowane nie tylko dochody, lecz także przychody budżetu. Uchwała organu stanowiącego powinna zatem wskazywać, że obligacje zostaną wykupione z dochodów budżetu, bez wskazania źródła bądź źródeł dochodów, które będą wykorzystane na pokrycie zobowiązań (wykupu obligacji). Może to stanowić podstawę stwierdzenia przez organ nadzoru nieistotnego naruszenia prawa[40].

4.2. Nieprawidłowości w zakresie upoważnień organów JST
Czynności prawnych z zakresu emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd, w gminie przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika JST (art. 262 u.f.p.). Uchwała organu stanowiącego JST w przedmiocie upoważnienia wójta do „wykonywania wszelkich czynności związanych z emisją obligacji” nie znajduje umocowania w przepisach prawa i stanowi ingerencję organu stanowiącego w wyłączną kompetencję przyznaną przez prawodawcę[41]. Wydanie aktu wykraczającego poza uprawnienie ustawowe jest sprzeczne z prawem i stanowi podstawę stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru. Stosownie do zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa.
4.3. Nieprawidłowości przy podejmowaniu uchwały o emisji obligacji

W praktyce były dostrzegane także sytuacje nieuzyskania wymaganej prawem liczby głosów. In concreto naruszono przepis art. 58 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym uchwały dotyczące zobowiązań finansowych, a taką jest niewątpliwie uchwała o emisji obligacji gminnych, zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady[42].


5. Podsumowanie

Mimo że ustawa o obligacjach została uchwalona w 1995 r., a pierwsza w Polsce emisja obligacji komunalnych o charakterze publicznym wystąpiła 10 lat temu (w 2002 r.), analiza działalności orzeczniczej organów nadzoru wskazuje, iż cały czas pojawiają się wątpliwości w zakresie stosowania prawa. W niniejszym artykule chciałam wykazać, że liczne problemy dotyczące emisji obligacji komunalnych pojawiają się już w zakresie zastosowania przepisów art. 5 i 5a u.o., tj. na etapie podejmowania uchwały w sprawie emisji obligacji oraz zasad ich zbywania, nabywania i wykupu. Niewielka liczba spraw – z badanego zakresu – była przedmiotem skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych. Wydaje się, że wzrastająca obecnie liczba emisji obligacji komunalnych oraz dotychczasowa, coraz bardziej spójna, praktyka działalności nadzorczej pozwoli w najbliższym czasie zdecydowanie ograniczyć liczbę unieważnień uchwał w sprawie emisji obligacji, wynikających z rażącego naruszenia przepisów ustawy o obligacjach.



Przypisy:
[1] Pojęcie obligacji komunalnych szerzej omawia m.in. A. Wacławczyk, Obligacje komunalne, Kraków 2003.
[2] Rynek kapitałowy obejmuje transakcje długoterminowe, których przedmiotem jest kapitał z terminem zapadalności przekraczającym jeden rok, zob. P. Zawadzka, Fundusz inwestycyjny w systemie instytucji finansowych, Warszawa 2009, s. 4.
[3] Zob. art. 3 pkt 9 ustawy z 29.07.2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 211, poz. 1384 ze zm.), dalej: u.o.i.f.
[4] Do 18.09.2009 r. rynek pozagiełdowy był organizowany przez MTS-CeTO S.A., a od 6.12.1996 r. do maja 2004 r. przez Centralną Tabelę Ofert S.A. – regulowany rynek pozagiełdowy CeTO. Na rynku pozagiełdowym CeTO dokonywano emisji obligacji komunalnych oraz przedsiębiorstw komunalnych (w tym m.in. Holikom S.A. z siedzibą w Ostrowie Wielkopolskim oraz AQUA S.A. z siedzibą w Bielsku-Białej). Jako pierwsze emisje obligacji komunalnych notowanych na rynku regulowanym CeTO wskazuje się emisje obligacji komunalnych miast: Ostrowa Wielkopolskiego, Rybnika i Poznania; przy czym emisje pierwszego z miast były emisjami niepublicznymi, a dopiero później zostały wprowadzone do obrotu publicznego. Zob.: S. Huczek, Komunalne papiery wartościowe na rynku regulowanym, „Finanse Komunalne” 2007/4, s. 18 i cyt. tam A. Babczuk, A. Janusz, Obligacje municypalne jako obszar współpracy jednostek samorządu terytorialnego z bankami – teoria i praktyka, w: S. Dolata (red.), Prawne i finansowe aspekty finansowania samorządu terytorialnego, Opole 2000, s. 460.
[5] Alternatywny system obrotu (ASO) może być organizowany przez firmę inwestycyjną lub podmiot prowadzący rynek regulowany. W Polsce ASO jest rynek NewConnect organizowany przez Giełdę Papierów Wartościowych w Warszawie S.A. Szerzej U. Banaszczak-Soroka, Instytucje i uczestnicy rynku kapitałowego, Warszawa 2008, s. 120.
[6] Rynek Obligacji Catalyst rozpoczął działalność 30.09.2009 r.
[7] Ustawa z 29.07.2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 ze zm.), dalej: u.o.p.
[8] Oferta nie jest jeszcze obrotem, a zaledwie propozycją zawarcia umowy, zob. wyrok WSA w Warszawie z 2.03.2007 r. (III SA/Wa), niepubl., oraz wyrok WSA w Gdańsku z 4.01.2007 r. (I SA/Gd 838/06), niepubl. Pojęcie oferty publicznej nie jest tożsame z ofertą w rozumieniu art. 66 § 1 ustawy z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej: k.c. Informacje o papierach wartościowych i warunkach dotyczących ich nabycia, stanowiące dostateczną podstawę do podjęcia decyzji o odpłatnym nabyciu tych papierów, mogą określać istotne warunki umowy subskrypcyjnej (w przypadku emisji nowych akcji), względnie umowy sprzedaży akcji (w przypadku sprzedaży wcześniej wyemitowanych akcji), jednakże przepis art. 3 ust. 3 u.o.p. nie przesądza, że oferta publiczna powinna zawierać oświadczenie woli emitenta, dotyczące zawarcia umowy na warunkach tam określonych, zob. A. Chłopecki w: A. Szumański (red.), System prawa prywatnego, t. 19: Prawo papierów wartościowych, Warszawa 2006, s. 822. Oferta publiczna może być bowiem jedynie zaproszeniem do składania ofert – invitatio ad offerendum, zob.: T. Sójka w: T. Sójka (red.), Ustawa o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego obrotu oraz o spółkach publicznych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 82 i cyt. tam: W. Groß, Kapitalmarktrecht, Monachium 2006, s. 273; także A. Chłopecki, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z 8 września 1995 r., III CZP 102/95, OSN 1995/12.
[9] I. Kuska-Żak, M. Żak, Komentarz do art. 3 ustawy o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych, LEX/el. Określona w art. 165 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. – Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (Dz. U. Nr 118, poz. 754 ze zm.) czynność sprawcza, polegająca na proponowaniu nabycia papierów wartościowych, oznacza każde – skierowane do określonego w art. 2 ust. 1 tej ustawy kręgu adresatów i w sposób tam podany – zachowanie, które u jego odbiorców wywołuje obiektywne przekonanie, że zostało złożone oświadczenie woli, mogące prowadzić do zawarcia transakcji, jakiej przedmiotem są wskazane w propozycji – określone w powołanym przepisie – papiery wartościowe, zob. uchwała SN z 11.10.2001 r. (I KZP 23/01), OSNKW 2001/11–12, poz. 94.
[10] Ustawa 29.06.1995 r. o obligacjach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 1300 ze zm.), dalej: u.o.
[11] Ustawa z 15.09.2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.).
[12] Ustawa z 29.08.1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.).
[13] Ustawa z 28.04.1936 r. – Prawo wekslowe (Dz. U. Nr 37, poz. 282 ze zm.).
[14] Ustawa z 28.04.1936 r. – Prawo czekowe (Dz. U. Nr 37, poz. 283 ze zm.).
[15] Zwłaszcza przepis art. 5 ust. 1 u.o. stanowiący, że obligacja powinna zawierać w szczególności: powołanie podstawy prawnej emisji; wskazanie JST, związku tych jednostek lub m.st. Warszawy, będących emitentem; nazwę obligacji i cel jej wyemitowania; wartość nominalną i numer kolejny obligacji; opis świadczeń emitenta, ze wskazaniem w szczególności wysokości tych świadczeń lub sposobu ich ustalania, terminów, sposobów i miejsc ich spełniania; oznaczenie obligatariusza – przy obligacji imiennej; ewentualny zakaz lub ograniczenie zbywania obligacji imiennej; datę, od której nalicza się oprocentowanie, wysokość oprocentowania, terminy jego wypłaty i miejsce płatności – jeżeli warunki emisji przewidują oprocentowanie, oraz warunki wykupu; zakres i formę zabezpieczenia albo informację o jego braku; miejsce i datę wystawienia obligacji; podpisy osób uprawnionych do zaciągania zobowiązań w imieniu emitenta, przy czym podpisy te mogą być odtwarzane sposobem mechanicznym.
[16] Ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., dalej: u.s.p.), ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm., dalej: u.s.w.), ustawa z 15.03.2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm., dalej: u.u.m.s.w.).
[17] Ustawa z 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej: u.f.p.
[18] Ustawa z 7.10.1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), dalej: u.r.i.o.
[19] Do 2013 r. włącznie łączna kwota przypadających do spłaty w każdym z lat trwania emisji rat kredytów i pożyczek oraz potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez JST poręczeń wraz z należnymi w danym roku odsetkami od tych kredytów i pożyczek oraz należnych odsetek i dyskonta, a także przypadających wykupów papierów wartościowych nie przekracza 15% planowanych dochodów jednostki samorządu terytorialnego [art. 113 ust. 1 ustawy z 30.06.2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.)] oraz łączna kwota długu na koniec każdego z lat trwania emisji nie mogła przekraczać 60% dochodów. A w budżetach na 2014 r. i lata kolejne indywidualny wskaźnik zadłużenia jest liczony zgodnie z algorytmem wskazanym w art. 243 u.f.p.
[20] Artykuł 20 ust. 1 u.r.i.o.
[21] Zob. uchwała nr VIII-0120–301/11 Składu Orzekającego RIO w Olsztynie z 4.05.2011 r. oraz uchwałę nr VIII-0120–148/12 Składu Orzekającego RIO w Olsztynie z 16.02.2012 r.
[22] Zob. uchwała nr 111/2011 Kolegium RIO we Wrocławiu z 29.12.2011 r.
[23] Uchwała nr 111/2011 Kolegium RIO we Wrocławiu z 29.12.2011 r.
[24] Uchwała nr 82/2010 Kolegium RIO we Wrocławiu z 27.10.2010 r.
[25] Uchwała nr 82/2010 Kolegium RIO we Wrocławiu z 27.10.2010 r.
[26] Zob. uchwała nr 10/893/11 Kolegium RIO w Poznaniu z 11.05.2011 r.; uchwała nr 14/1182/11 Kolegium RIO w Poznaniu z 6.07.2011 r.
[27] Spójnik „lub” oznacza, że mogą zostać zastosowane obie kary łącznie.
[28] L. Lipiec-Warzecha, Ustawa o obligacjach. Komentarz, Warszawa 2010, s. 116.
[29] L. Lipiec-Warzecha, Ustawa..., s. 313.
[30] Zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 3 u.f.p. JST mogą m.in. emitować papiery wartościowe na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań, ale tylko z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek kredytów. Brak powyższego ograniczenia w postanowieniach uchwały powoduje, że nie spełnia ona wymogu określonego w wyżej wymienionym art. 89 ust. 1 pkt 3 u.f.p. – zob. uchwała nr 6.118.2012 Kolegium RIO w Warszawie z 13.03.2012 r.
[31] Uchwała nr 6.118.2012 Kolegium RIO w Warszawie z 13.03.2012 r.
[32] Zob. uchwała nr 111/2011 Kolegium RIO we Wrocławiu z 29.12.2011 r.
[33] Uchwała nr XXIX/36/00 RIO w Bydgoszczy z 5.10.2000 r. Zob. OwSS 2001/1, poz. 29, s. 134 i n.
[34] Uchwała nr XXIX/36/00 RIO w Bydgoszczy z 5.10.2000 r.
[35] Zob. uchwała nr 111/2011 Kolegium RIO we Wrocławiu z 29.12.2011 r.
[36] L. Lipiec-Warzecha, Ustawa..., s. 310.
[37] Zob. uchwała nr 6/2012 Kolegium RIO we Wrocławiu z 11.01.2012 r., oraz cytowany tam wyrok TK z 3.10.2001 r. (K 27/01), OTK 2001/7, poz. 209.
[38] Obrót pieniędzmi pochodzącymi z obligacji komunalnych (nota redakcyjna), „Nowe Zeszyty Samorządowe” 2004/4, s. 40.
[39] Artykuł 9 pkt 6 ustawy z 27.08.2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.). Na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego była mowa o dochodach, a obecnie o dochodach i przychodach będących źródłem spłaty zobowiązań.
[40] Zob. uchwała nr 9/733/2012 Kolegium RIO w Poznaniu z 9.05.2012 r. Zbyt ogólne wskazanie dochodów zostało zakwestionowane w uchwale nr 6.118.2012 Kolegium RIO w Warszawie z 13.03.2012 r.
[41] Zob. art. 30 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone przepisami prawa, oraz art. 41 ust. 2 pkt 1 u.s.w. dot. wykonywania uchwał sejmiku województwa przez zarząd województwa. Zob. uchwała nr 7/621/2012 Kolegium RIO w Poznaniu z 11.04.2012 r.; uchwała nr 6/540/2012 Kolegium RIO w Poznaniu z 21.03.2012 r.; uchwała nr 6/495/2012 Kolegium RIO w Poznaniu z 21.03.2012 r.; uchwała nr 21/1732/11 Kolegium RIO w Poznaniu z 26.10.2011 r.; uchwała nr20/1642/11 Kolegium RIO w Poznaniu z 12.10.2011 r.; uchwała nr 15/1385/11 Kolegium RIO w Poznaniu z 27.07.2011 r.; uchwała nr 15/1384/11 Kolegium RIO w Poznaniu z 27.07.2011 r.; uchwała nr 15/1232/11 Kolegium RIO w Poznaniu z 27.07.2011 r.
[42] Uchwała nr 13.187.2012 Kolegium RIO w Warszawie z 26.06.2012 r.