Uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, organ odwoławczy nie orzeka co do istoty sprawy, a zatem w takim przypadku nie może być mowy o naruszeniu zakazu reformationis in peius.

Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji wójta ustalającej na jej rzecz dodatek mieszkaniowy. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że kwota przyznanego dodatku mieszkaniowego jest mniejsza od kwot, jakie przyznawano jej w poprzednich okresach. Podniosła również, że nie podano żadnych przyczyn, które uzasadniałyby i wyjaśniały wydanie takiej decyzji.

SKO uchylając zaskarżoną decyzję w całości, wyjaśniło, iż skarżąca zamieszkiwała w lokalu mieszkalnym niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, zaś to oznacza, że różnica w wysokości wydatków na lokal faktycznie ponoszonych przez nią, a tych przyjętych przez organ do wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego, wynika z odmiennych stawek czynszu obowiązujących w mieszkaniowym zasobie gminy i dla nieruchomości skarżącej. Konsekwencją takiego wyliczenia było obniżenie wysokości dodatku mieszkaniowego.

W skardze do WSA na powyższą decyzję skarżąca podała, że odwołując się od decyzji wójta, straciła prawo do dodatku w wysokości 50% wydatków mieszkaniowych. W odpowiedzi na skargę SKO wskazało, że decyzja w przedmiocie dodatku mieszkaniowego należy do tzw. decyzji związanych, co oznacza, że organ przyznający dodatek mieszkaniowy nie ma swobody w ocenie przesłanek, od których uzależniona jest wysokość dodatku.

WSA uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Zgodnie z art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) , dodatek mieszkaniowy przyznaje się na okres 6 miesięcy, licząc od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu złożenia wniosku. Wprawdzie każdy wniosek strony o przyznanie dodatku mieszkaniowego na kolejny okres wszczyna odrębne postępowanie administracyjne, to jednak w przypadku złożenia kolejnego wniosku strona nie powinna być zaskakiwana zmianą jego wysokości, jeśli stan faktyczny nie uległ zmianie. Jeżeli natomiast istnieją podstawy do przyznania dodatku w innej wysokości, strona powinna być należycie poinformowana o okolicznościach mających wpływ na inne rozstrzygnięcie (art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego ). WSA wskazał, również że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Istotą powyższego przepisu jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Organ odwoławczy, rozpatrujący ponownie sprawę, może bowiem bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją i wydać decyzję bardziej korzystną dla strony, która wniosła odwołanie. Nie może zaś wydać rozstrzygnięcia mniej korzystnego, niż dotychczasowe. Zakaz reformationis in peius ma więc na celu spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej, nie rezygnowały ze składania odwołań od decyzji. Instytucja ta należy zatem do podstawowych gwarancji procesowych. Tworzy swobodę w realizowaniu przyznanego prawa do odwołania się od decyzji organu I instancji w myśl przyjętej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Istota bowiem tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony Zdaniem WSA organ odwoławczy, odstępując od zasady zakazu reformationis in peius, obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego, a ponadto powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

NSA rozpatrując skargę podtrzymało stanowisko WSA. Sąd wskazał, iż SKO przyznało, że wójt w sobie tylko znany sposób dokonał wyliczenia dodatku mieszkaniowego i zamiast w takiej sytuacji uchylić zaskarżoną decyzję, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, uchylił decyzję wójta i orzekł odmiennie, na niekorzyść strony, łamiąc tym samym zakaz reformationis in peius. NSA podkreślił, iż rażące naruszenie prawa to wada decyzji, powodująca jej nieważność. Jednak organ odwoławczy fakt ten może stwierdzić w sytuacji, gdy ustalenia stanu faktycznego sprawy nie budzą zastrzeżeń. Dopiero wówczas rzecz dotyczy jedynie oceny stosowanego prawa pod kątem jego ewentualnych naruszeń. NSA podkreślił, iż na taki wniosek pozwala systematyka przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z której wynika, że decyzja na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego ) może zostać wydana, jeśli w grę wchodzą jedynie kwestie prawne (rażące naruszenie prawa), natomiast gdy w grę wchodzą ustalenia faktyczne i sprawę należy wyjaśnić, celem jej merytorycznego rozstrzygnięcia (co do jej istoty), wtedy istnieje podstawa do stosowania art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego Decyzja kasacyjna, a taką jest decyzja podejmowana w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego , nie narusza zakazu reformationis in peius. Organ odwoławczy łamie zakaz reformationis in peius, kiedy, uchylając decyzję organu I instancji, orzeka co do istoty sprawy odmiennie, czyniąc to w sposób niekorzystny dla strony, nie mając ku temu podstaw. Uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, organ odwoławczy nie orzeka co do istoty sprawy, a zatem w takim przypadku nie może być mowy o naruszeniu zakazu reformationis in peius.

Przydatne materiały:
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.)
Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.)

Zobacz orzeczenie:
Wyrok NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 622/10

Decyzja kasacyjna nie narusza zakazu reformationis in peius (I OSK 622/10)