IV
Nie potrafię znaleźć innego uzasadnienia dla opisanej wyżej tendencji, jak głęboki i trwały kontekst kulturowy, o którym wspomniałem na wstępie. Dominantą tego „kontekstu kulturowego” w Polsce był i jest nadal centralizm. Zwracam uwagę, że ta tendencja jest w Polsce trwała. Najpierw przez cały XIX w. ziemie polskie były pod zaborami, zatem autonomia lokalna (może poza zaborem austriackim) była bardzo zawężona, o rzeczach zaś ważnych decydowano w stolicach państw zaborczych. W II Rzeczypospolitej z innego powodu centralizm państwowy nadal był silny: przecież racją stanu było zszycie jednolitej Niepodległej z trzech odzyskanych po wojnie światowej kawałków ziem polskich, co pokazał Adam Bosiacki w swojej książce pod znamiennym tytułem Od naturalizmu do etatyzmu. Doktryny samorządu terytorialnego Drugiej Rzeczypospolitej 1918–1939[1]. Potem była Polska Ludowa, gdzie dominanta centralizmu miała głębokie uzasadnienie ideologiczne (i internacjonalistyczne), a w związku z tym także jak najbardziej praktyczne. Dziś wreszcie krąży nad nami widmo globalizacji, co stanowi świetne uzasadnienie dla utrzymywania się podejścia centralistycznego.
Gdy pojawiły się rady narodowe, o czym była już mowa, etatystyczny (centralistyczny) system zarządzania publicznego okresu PRL czynił fikcyjną zasadę, że zakres odpowiedzialności rady narodowej obejmuje „kierowanie całokształtem rozwoju społeczno-gospodarczego terenu”, a akże „samodzielne zaspokajanie potrzeb ludności swego terenu w oparciu o wszechstronne wykorzystanie miejscowych inicjatyw” (art. 1 ust. 3 i 4 ustawy o radach narodowych po zmianach w latach 1972–1975, tekst jedn.: Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139). Wszakże w sferze doktrynalnej nikt nie kwestionował treści tego przepisu jako materialnoprawnej podstawy działań o charakterze niewładczym (dziś powiedzielibyśmy szerzej gospodarczym), także w zakresie nieuregulowanym przepisami szczegółowymi.
Należy tu z naciskiem podkreślić, że w tamtym systemie rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej były stationes fisci, w sferze budżetowej opierały się więc na budżetach terenowych będących częścią budżetu państwa, a w sferze gospodarczej korzystały z zasobów tajemniczej osoby prawnej Skarbu Państwa, realizującej ustrojową zasadę jednolitego funduszu własności państwowej. Czerpanie z tego zasobu majątkowego w tamtych warunkach ustrojowych wymagało co zrozumiałe szczegółowych kompetencji dla wszystkich organów państwowych, inaczej bowiem powstałby nieopisany bałagan i brak kontroli wykorzystania majątku państwowego.
Dziś jest inaczej, żadna z podstawowych zasad ustrojowych PRL-u nie ostała się w wyniku przemian po roku 1989. Jednostki samorządu terytorialnego, ze swoją odrębnością ustrojową i prawną oraz z własnym zasobem majątkowym odrębnym od państwowego, mają konstytucyjnie zagwarantowaną samodzielność (art. 165 Konstytucji). Nie ma obaw o dewastację zasobów Skarbu Państwa niekontrolowaną wielością dyspozycji majątkowych pochodzących od różnych ogniw aparatu państwowego gmina ma własne organy i one tylko mogą korzystać z jej zasobu majątkowego, przy czym dodatkowo mamy tu klauzulę szczególnej staranności w gospodarowaniu mieniem komunalnym (art. 50 u.s.g.).
Ale podejście centralistyczne trzyma się w najlepsze. Łatwiej jest zmienić ustrój niż świadomość, także świadomość elit. Nadal przepisy art. 6 i art. 7 ust. 1 in principio u.s.g. (powiązane z przepisami art. 163 i art. 165 Konstytucji) – nie są odczytywane jako materialnoprawna gwarancja decentralizacji i samodzielności gminy. Przepis art. 6 służy zaledwie jako norma kolizyjna w rozstrzyganiu wątpliwości i sporów kompetencyjnych, decentralizacja jest rozumiana – jak w poprzednim okresie jako podział kompetencji, bez uwzględnienia konstrukcji odpowiedzialności publicznoprawnej jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 7 ust. 1 jest tłumaczony jako „przykładowe wyliczenie” (co znaczy jednak tyle tylko, że dobry ustawodawca może rozszerzać ten katalog), nie zaś jako uprawnienie gminy do samodzielnego podejmowania „spraw publicznych” o znaczeniu lokalnym (art. 6), jeśli celem jest „zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty” (art. 7 ust. 1). Postanowienia zaś EKSL to „postulaty”, a nie obowiązujące prawo[2]. Naprawdę nie wiem, po co było wprowadzać ten cały samorząd, bo przecież do takiej wizji znacznie lepiej pasowałyby rady narodowe, dobry, sprawdzony mechanizm, wystarczyło trochę poprawić, żeby „wizja współgrała z fonią”, i mielibyśmy jak znalazł wszystko, co potrzeba, bez tych wszystkich kłopotów i reform. Jako redaktor miesięcznika „Samorząd Terytorialny” wiem na podstawie bieżącej lektury nadsyłanych tekstów, czym zajmują się dzisiaj środowiska akademickie: cały ten problem prawny, fundamentalny z punktu widzenia zdolności Polski do sprostania współczesnym wymaganiom cywilizacji i zarządzania publicznego nikogo (prawie) ze środowiska naukowego po prostu nie interesuje.
Autorzy, którzy w taki sposób budują wizję ustroju państwowego, nie zauważają, że „podział kompetencji” pomiędzy poszczególne segmenty i organy administracji publicznej, nawet najbardziej precyzyjnie przeprowadzony w ustawach szczegółowych, nie jest w stanie pokryć całokształtu wyzwań rozwojowych i potrzeb społecznych, przed jakimi stoi Polska, z prostego powodu, iż owe „kompetencje”, te nazwane (wymienione) przez ustawodawcę w ustawach szczegółowych, po prostu nie wyczerpują realnych problemów, z jakimi styka się na co dzień samorząd i jakie musi rozwiązywać. I rozwiązuje, na szczęście...
Doktryny prawa administracyjnego nie bulwersuje to nawet, że szczególne zasługi w dziele konsekwentnego kompromitowania pojęcia „samodzielności” samorządu (art. 165 ust. 2 w zw. z art. 163 i art. 16 ust. 2 Konstytucji) ma od lat cóż za paradoks Trybunał Konstytucyjny. Analiza orzecznictwa Trybunału w tym zakresie wskazuje na niezwykłą dwoistość jego poglądów. Z jednej strony można w orzecznictwie na poziomie abstrakcyjnym znaleźć wszystkie, dosłownie wszystkie wartości decentralizacji, samodzielności gminy, zasady pomocniczości itp. W krótkim tekście nie ma miejsca na szczegółową analizę orzecznictwa Trybunału pod tym kątem; zapewne przyjdzie to zrobić kiedy indziej, zaręczam jednak, że jego orzecznictwo w tym zakresie nie budzi najmniejszych zastrzeżeń teoretycznych.
Z drugiej strony szaloną karierę zrobiła teza Trybunału, że „samodzielność gminy chociaż jest wartością konstytucyjną nie ma charakteru absolutnego”. Od razu chcę zaznaczyć, że zgadzam się tą tezą, natomiast nie mogę zaakceptować sposobu, w jaki jest ona w praktyce stosowana w wyrokach Trybunału, zawsze na niekorzyść samorządu, bez uwzględnienia podstawowych, wyznawanych na poziomie abstrakcyjnym, wartości zasady pomocniczości i demokracji, a także bez rozważania sprawy w kategoriach zasady proporcjonalności[3]. W kraju, w którym zasada pomocniczości, decentralizacja i samodzielność jednostek samorządu terytorialnego jest wpisana expressis verbis do Konstytucji, który w 1993 r. przyjął bez zastrzeżeń Europejską Kartę Samorządu Lokalnego, Trybunał pozbawia formułę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego jakiegokolwiek praktycznego znaczenia. Są na to liczne dowody w wyrokach TK i ich uzasadnieniach. Nie potrafię przypomnieć sobie żadnego istotniejszego wyroku na przestrzeni ostatnich 20 lat, w którym Trybunał, powołując się na zasadę samodzielności samorządu, stwierdziłby niezgodność przepisu ustawy z Konstytucją.
Ostatnio Trybunał w pełnym składzie potwierdził swoje wcześniejsze orzecznictwo, że nie stanowi wartości konstytucyjnej stabilność terytorialna jednostki samorządu terytorialnego, a przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji nie może służyć ochronie tego aspektu samodzielności komunalnej. Podział terytorialny stanowi bowiem przedmiot polityki państwowej... Trybunał nie odróżnia wielkich reform strukturalnych od przepisów umożliwiających zbyt łatwe dokonanie zmiany granic konkretnych gmin[4], według potrzeb samorządów silniejszych, które drogą aneksji chcą powiększać swoje terytorium, i odmówił nawet uznania za wartość konstytucyjną mechanizmu sądowej ochrony samodzielności gminy w tym aspekcie[5], co zamyka drogę do weryfikacji zarzutu naruszenia prawa[6]. W jednym zaś z wcześniejszych wyroków Trybunał stwierdził wręcz, że nawet likwidacja gminy nie stanowi naruszenia obywatelskiego prawa do samorządu, bo przecież obywatel zostaje od razu przypisany do innej gminy...[7]
Na marginesie już tylko dodam, że ten sam problem dotyczy ochrony samodzielności gminy przy realizacji przypisanych jej zadań i kompetencji[8], a także zasady adekwatności z art. 167 Konstytucji, która jest tłumaczona przez Trybunał w sposób skrajnie destruktywny dla stabilności finansowej samorządu[9].
Jak się zdaje, także Trybunał nie rozumie, że współcześnie decentralizacja nie polega jedynie na samodzielności w sferze imperium (jak to rozumiano w XIX w.), dziś bowiem samorząd i decentralizacja stanowią podstawę samodzielnego zarządzania sprawami publicznymi przede wszystkim w rozumieniu gospodarczym, w systemie sieciowym, a nie hierarchicznym, przez osiąganie korzyści społecznych i gospodarczych w skali lokalnej czy regionalnej, poprzez działanie na rzecz rozwoju danej jednostki samorządu terytorialnego, organizowanie dostarczania usług publicznych, współdziałanie i zarazem konkurowanie z innymi samorządami, udział w rynkach ponadlokalnych i ponadregionalnych itp., że zamiast aneksji terytorialnej należy podejmować współpracę z sąsiadami w celu realizacji zadań w szerszej skali. Trybunał nie rozumie, że skuteczna ochrona samodzielności samorządu stanowi działanie na rzecz rozwoju, należy więc ją chronić i wspierać, a nie przykrawać do ubiegłowiecznej sztancy. Dziś samorząd na świecie stanowi najważniejszą rozwiniętą formę przedsiębiorczości publicznej, jest swoistą firmą, która działa na rzecz członków wspólnoty (niczym spółka prawa handlowego na rzecz akcjonariuszy), i jak każda firma musi dysponować stabilnym potencjałem ekonomicznym, społecznym i terytorialnym. Gdy podczas ustnego uzasadnienia wyroku słyszę, że „samodzielność gminy jest wartością istotną, ale nie można jej absolutyzować”, wiem, że Trybunał właśnie wbił kolejny gwóźdź do trumny polskiego samorządu.
Uważam, że to anachroniczne podejście ma swoje źródło w klasycznym, XIX-wiecznym podejściu do administracji jako wyłącznie gestora imperium, bez głębszego zainteresowania funkcjami zarządczymi samorządu[10], oraz w obalonej 20 lat temu zasadzie jednolitej władzy państwowej i przedmiotowym (a nie podmiotowym) traktowaniu samorządu, a także – jak przypuszczam – przynajmniej w części jest oparte na milczącym założeniu, że określenie „samorząd terytorialny” pojawiło się w polskim prawie państwowym jeszcze za czasów PRL-u; skoro tak skoro mamy ciągłość instytucjonalną, to i nie trzeba specjalnie zmieniać orzecznictwa...
Tkwimy w kokonie pojęć i podejść rodem z przeszłości. Na drodze od naturalizmu do etatyzmu doszliśmy do końca. Trzeba zawracać[11].
V
Być może głównym źródłem opisywanych nieporozumień i ich praktycznych skutków jest na poziomie teoretycznym zaniechanie przez współczesną polską doktrynę i ustawodawcę głębszego zainteresowania konstrukcją podmiotowości (osobowości) publicznoprawnej. Pojęcia tego nasze ustawodawstwo nie używa wprost, doktryna zaś zajmuje się nim rzadko[12] lub marginesowo. Tymczasem w systemie zdecentralizowanym jest to podstawowa formuła określająca status podmiotu w prawie publicznym. Nie ma tu miejsca na szczegółowe omawianie tej kwestii, dość zaznaczyć, że konstrukcja ta nie odnosi się do „kompetencji” podmiotu, ani też do osobowości prawnej (mimo bliskości w nazewnictwie osobowość w prawie cywilnym i podmiotowość w prawie publicznym nie mają ze sobą wiele wspólnego), lecz do zakresu i charakteru odpowiedzialności publicznoprawnej podmiotu, która jest pełna i skutkowa. Tak jest z polskim samorządem, którego jednostki w myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji wykonują zadania publiczne „w imieniu własnym i na własna odpowiedzialność” co właśnie stanowi o odrębnej (od państwa) podmiotowości publicznoprawnej jednostek samorządu terytorialnego. Podobnie widzi zakres odpowiedzialności samorządu EKSL w art. 3 ust. 1: „Samorząd lokalny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców”. Artykuł 4 ust. 2 EKSL zaś stanowi: „Społeczności lokalne mają w zakresie określonym prawem pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy”. A więc pozytywnie określony zakres odpowiedzialności i wyraźne wskazanie wyjątków co do możliwości działania (uprawnień).
Formuła ta ma ogromne znaczenie dla zrozumienia na bardziej szczegółowym poziomie omawianego dylematu zakresu działania (zakresu odpowiedzialności władz lokalnych przed wspólnotą samorządową, która stanowi korporację prawa publicznego).
Gdy mieszkańcy mają pretensje do burmistrza, że nie jest uprzątnięty śnieg z głównego skrzyżowania w mieście, ten pewnie odpowie, że utrzymanie tych ulic nie należy do jego zakresu działania, bo to skrzyżowanie drogi krajowej z drogą wojewódzką. A jednak to obywatele mają rację wybrali swoje władze po to, by „sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym” były właściwie prowadzone; stan tego skrzyżowania jest niewątpliwie „sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym”. Burmistrz w tym zakresie nie ma „kompetencji”, co nie zmienia faktu, że jest odpowiedzialny za ten stan rzeczy przed mieszkańcami.
Jeśliby szukać jakiejś analogii w prawie, by ta konstrukcja odpowiedzialności publicznoprawnej za „sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym”, za „zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej”, za „rozwój lokalny” stała się na prostym przykładzie bardziej zrozumiała, być może trzeba przywołać jakąś znaną i oczywistą konstrukcję prawną z innej dziedziny. Choć to wielkie uproszczenie, chciałbym podać tu przykład z bardzo odległej dziedziny – z zakresu prawa rodzinnego: „władza rodzicielska”. Obowiązki rodziców wobec dziecka (odpowiedzialność za rezultaty) są w prawie ujęte generalnie i dotyczą jednakowo wszystkich rodziców, niezależnie od ich rzeczywistych możliwości i chęci, od różnych obiektywnych warunków i subiektywnych emocji[13]. Podobnie jest z samorządem (np. z „władzami gminy” – zob. tytuł 3 rozdz. u.s.g.); w myśl art. 163 Konstytucji „Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych” – gmina, powiat województwo, każde z tych ogniw w swojej skali terytorialnej, z zastrzeżeniem uprawnień przypisanych innym władzom[14].
Takie szerokie spojrzenie na zakres odpowiedzialności publicznoprawnej samorządu łatwiej pozwala zrozumieć istotę i znaczenie art. 7 ust. 1 w zw. z art. 6 u.s.g. dla określenia dopuszczalnego prawem zakresu działania gminy.
VI
Dodam jeszcze na koniec tych uwag, że także edukacja w zakresie administracji oparta jest na założeniach XIX-wiecznych (i PRL-owskich!). Tylko jedna bodaj polska uczelnia kształcąca na tym kierunku ma akredytację EAPAA (European Association for Public Administration Accreditation)[15]. Powód jest prosty główny moduł nauczania jest oparty wciąż na podejściu prawniczym, bez uwzględnienia dorobku innych dziedzin nauki i praktyki, przy czym jest to głównie klasyczne podejście administracyjnoprawne, przed laty przydatne dla urzędników, w czym celują uniwersyteckie wydziały prawa. Tymczasem współczesna administracja publiczna z jednej strony potrzebuje wykwalifikowanych prawników (bo ma do rozwiązania skomplikowane problemy prawne w licznych dziedzinach zarządzania publicznego), z drugiej wielu innych specjalistów z różnych dziedzin lub generalistów, którzy potrafią takich specjalistów znaleźć i właściwie wykorzystać.
Nie ma tu miejsca na rozwinięcie problemu edukacji administracyjnej, lecz nie jest przypadkiem, że podejście, które króluje w edukacji, jest wiodące także w orzecznictwie sądowym i konstytucyjnym, i w doktrynie: ogniskową jest pojęcie organu w jego klasycznym ujęciu administracyjnoprawnym, tj. jako nosiciela władztwa publicznego. Ten aspekt był, jest i zawsze będzie istotny w administracji, ale dziś coraz ważniejsza jest rola organizatorska, jaką wypełniają władze publiczne, zarówno rządowe, jak i samorządowe, w tym zaś zakresie rola klasycznego prawa administracyjnego maleje, zastępowana szerokim instrumentarium pochodzącym źródłowo z prawa cywilnego, choć w ujęciu proceduralnym dostosowanym do wykorzystania przez administrację (np. zamówienia publiczne, partnerstwo publicznoprawne, instrumenty na rynku kapitałowym)[16]. Przy tym trzeba mocno podkreślić, że ta rola organizatorska w niczym nie przypomina sloganów sprzed lat, gdy „organizatorska funkcja państwa socjalistycznego” była ubrana wyłącznie w strój uszyty z instrumentów administracyjnoprawnych, nieco tylko upstrzonych instytucjami „obrotu uspołecznionego”, strój narzucony na szkielet zbudowany z centralizmu demokratycznego oraz kierowniczej roli partii komunistycznej.
Nie powinno więc dziwić, że obok „organu administracyjnego” coraz częściej pytamy o „podmiot administracji publicznej”, o jego dopuszczalny zakres działania poza sferą władztwa publicznego, niekiedy zaś również poza sferą użyteczności publicznej (chociaż zawsze w ramach interesu/celu publicznego! raz jeszcze zob. przywoływane tu wielokrotnie przepisy art. 4 i art. 10 u.g.k. w zw. z art. 6 i art. 7 ust. 1 in principio u.s.g. oraz art. 2 i art. 3 pkt 3 u.z.p.p.r.). Rośnie rola pojęć niedookreślonych w definiowaniu celów, warunków działania i ograniczeń, a wraz z tym znaczenie ekspertyz i ekspertów, coraz ważniejsza jest też w związku z tym funkcja nowych procedur negocjacyjnych i decyzyjnych. Natomiast problemy kompetencyjne „organu” sprowadzają się wtedy do zasad skutecznej prawnie reprezentacji podmiotu, w tym do kwestii przestrzegania właściwości w zakresie składanych oświadczeń woli oraz co jasne do baczenia, by obowiązujące prawo było przestrzegane w skomplikowanych meandrach obowiązującego ustawodawstwa, które zazwyczaj jest pisane „po staremu”.
______________________________
Przypisy:
[1] Warszawa 2006.
[2] Ostatnio zob. np. Marta Węgrzyn-Skarbek, Zadania samorządu terytorialnego w świetle ustrojowych ustaw samorządowych a zasada pomocniczości, „Administracja. Teoria – Dydaktyka – Praktyka” 2009/2, s. 187–217. „Podkreślić jednak należy, że wynikające z art. 6 ustawy o samorządzie gminnym domniemanie zakresu działania i kompetencji gminy nie upoważnia gminy do podejmowania wszelkiej działalności o znaczeniu lokalnym, a przede wszystkim do kształtowania nowych zadań publicznych choćby miały one lokalne znaczenie” – tamże, s. 192.
[3] Tak też zawsze sprawę widzą również najwyższe władze państwowe reprezentowane przed Trybunałem: Sejm, Rada Ministrów, Prokurator Generalny.
[4] Od 1990 r. dokonano w Polsce niemal tysiąc razy zmian granic gmin (!); widać, jak pięknie realizuje się w praktyce doktryna, iż „podział terytorialny stanowi przedmiot polityki państwowej”.
[5] Zob. wyrok TK z 8.04.2009 r. (K 37/06, LEX nr 488895 oraz OTK-A 2009/4, poz. 47): „W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wskazał, że decyzja w sprawie granic konkretnej jednostki samorządu terytorialnego nie stanowi o takim ukształtowaniu jej zadań, które pociągałoby za sobą naruszenie ochrony sądowej samodzielności gminy. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego może doznawać ograniczeń, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny, zaznaczając, że zgodnie z art. 16 ust. 2 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji samodzielność gminy jest wartością chronioną, lecz nie absolutną. Ochrona tej wartości nie może wykluczać lub znosić całkowicie albo w istotnej części prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków w państwie. Samodzielność ta polega między innymi na działaniu samorządu w ramach ustaw, co należy rozumieć także i tak, że celem ustaw ograniczających samodzielność samorządu – w tym zwłaszcza gmin jako jednostek podstawowych (art. 165 ust. 1 Konstytucji) – musi być stworzenie ram prawnych, w których ta samodzielność w państwie jednolitym by się realizowała”.
[6] Ale zob. postanowienie TK z 12.05.2009 r. (S 3/09, OTK-A 2009/5, poz. 75) w sprawie K 37/06, w którym Trybunał postanowił „zasygnalizować Sejmowi potrzebę stworzenia skutecznych mechanizmów prawnych zabezpieczających jednostki samorządu terytorialnego przed pochopnymi zmianami ich granic”.
[7] Wyrok TK z 7.12.2005 r. (Kp 3/05, LEX nr 181609 oraz OTK-A 2005/11, poz. 131).
[8] Zob. wyrok TK z 12.03.2007 r. (K 54/05, LEX nr 257765 oraz OTK-A 2007/3, poz. 25): „Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza uchwalania ustaw, które modyfikują podstawy wykonywania zasady zadań publicznych przez te jednostki. Uchwalenie nowych ustaw może prowadzić do utraty mocy obowiązującej przez akty normatywne wydane przez te jednostki na podstawie ustaw uchylonych. Trybunał Konstytucyjny nie podziela poglądu, że akt normatywny organu stanowiącego samorządu terytorialnego może zostać uchylony wyłącznie przez ten organ”.
Trybunał nie dopatrzył się niczego złego w przepisie ustawy uchylającym dotychczasowy dorobek planistyczny liczący w gminach nieraz kilkadziesiąt lat i przywracający w tych gminach stan gospodarki przedplanowej w sferze ładu przestrzennego. Trybunał nie widzi problemu w tym, że przez dłuższy okres oraz na dużych obszarach gminy mają funkcjonować bez regulacji planistycznej.
[9] Wyrok TK z 18.09.2006 r. (K 27/05, LEX nr 208367 oraz OTK-A 2006/8, poz. 105): „W świetle przepisów Konstytucji ustalanie podziału dochodów między państwo a samorząd terytorialny należy do kompetencji władzy ustawodawczej. Stosując konstytucyjną zasadę zachowania odpowiednich proporcji między wysokością dochodów jednostek samorządu a zakresem przypadających im zadań, należy uwzględnić szeroki margines oceny, jaki prawodawca konstytucyjny pozostawił legislatywie przy alokacji środków finansowych. Kontrola decyzji ustawodawcy i ich trafności nie należy do Trybunału Konstytucyjnego. Nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy ustawodawca narusza konstytucyjne zasady podziału dochodów między państwo a samorząd terytorialny, stanowiąc regulacje, które prowadzą do oczywistych dysproporcji między zakresem zadań jednostek samorządu terytorialnego a wysokością ich dochodów (...). Nie wykazano tego w rozpatrywanej sprawie, a powoływanie się przez wnioskodawcę na dokonaną przez Trybunał w sprawie K 30/04 wykładnię zasady adekwatności z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji nie jest w rozpatrywanej sprawie uzasadnione z uwagi na odmienność przedmiotu kontroli w obydwu sprawach”.
W przypadku Łodzi, która skarżyła przepis ustawy, miasto w ciągu dekady „dołożyło” do zadań oświatowych kwotę równą jednorocznemu budżetowi miasta. Trudno sobie wyobrazić jeszcze dalej idące naruszenie zasady adekwatności wynikającej z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji.
[10] Gdyby czekano na specjalną ustawę, wodociągów w Warszawie nie byłoby jeszcze wiele lat, tymczasem „z inicjatywy prezydenta Miasta Sokratesa Starynkiewicza w 1876 r. Magistrat powierzył Williamowi Lindleyowi opracowanie projektu nowych wodociągów oraz systemu kanalizacji. Projekty zostały przekazane Magistratowi w 1878, w 1880 zostały zatwierdzone w Petersburgu, a w 1881 Magistrat podpisał umowę z Williamem Lindleyem i jego synem Williamem Heerleinem Lindleyem na budowę sieci wodno-kanalizacyjnej dla miasta Warszawy”, http://www.warszawa1939.pl/strona_bez.php?kod=wodociag_lindley.
[11] Warto zauważyć, że w ostatnim czasie zmienia się istotnie rozumienie misji administracji publicznej i sposobów jej działania (J. Supernat, Administracja publiczna w świetle koncepcji New Public Management, w: E. Ura (red.), Administracja, państwo, jednostka – nowy wymiar, Rzeszów 2004, s. 469–490; także w: Zeszyty Naukowe WSAP Białystok 2003/2, s. 28–46), a równolegle do koncepcji i praktyki Nowego Zarządzania Publicznego zachodzą coraz szerzej widoczne zmiany w spojrzeniu na funkcje prawa publicznego i stosowane metody regulacyjne. Prawo coraz silniej staje się czynnikiem stymulacji rozwoju cywilizacyjnego, w tym gospodarczego, organizatorem współpracy w sieciowym (a nie hierarchicznym) systemie zarządzania, co właśnie łączy się z nowymi metodami regulacyjnymi, zwłaszcza z negocjacyjnym sposobem dochodzenia do zgody różnych uczestników procesu decyzyjnego. Wiąże się to z postrzeganiem „nowego prawa” jako techniki zorientowanej na osiąganie celów formułowanych przez wolę publiczną na różnych piętrach systemu zarządzania (zob. L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Warszawa 2005).
[12] Por. S. Kalicka, O organach i podmiotach administracji, w: Studia z zakresu prawa administracyjnego: ku czci prof. dra Mariana Zimmermanna, Warszawa-Poznań 1973, s. 61–78; S. Kalicka, Osoba prawna prawa publicznego, „Sprawozdania Poznańskiego Towarzystwa Przyjaciół Nauk” 1950–1951/1 (42), s. 105–115, zob. też S. Fundowicz, Decentralizacja administracji w Polsce, Lublin 2005, s. 31 i n. i cyt. tam literatura.
[13] Kodeks rodzinny i opiekuńczy definiuje władzę rodzicielską tak:Art. 95 § 1. Władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw. § 2. Władza rodzicielska powinna być wykonywana tak, jak tego wymaga dobro dziecka i interes społeczny. Art. 96 § 1. Rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień.
[14] „Art. 163 ustawy zasadniczej wprowadza domniemanie kompetencji samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania części zadań publicznych. Przedmiotem domniemania kompetencyjnego samorządu, który jest podmiotem o charakterze „terytorialnym” (terenowym), są jedynie zadania publiczne, realizowane w wymiarze terenowym, czyli wiążące się z rozwojem poszczególnych jednostek podziału terytorialnego państwa. Stąd nie należą do zakresu działania samorządu terytorialnego zadania publiczne o wymiarze ogólnopolskim, wiążące się z rozwojem państwa jako całości” (postanowienie TK z 2.04.2008 r., Tw 3/2008, LexPolonica nr 1988754 oraz OTK-B 2008/3, poz. 89).
[15] Wyższa Szkoła Administracji Publicznej w Białymstoku.
[16] Woodrow Wilson (The Study of Administration, „Political Science Quarterly” 1887/2): „Administracja publiczna jest dziedziną przedsiębiorczości (a field of business)”. W tym ujęciu istotą administracji jest realizacja celów interesu publicznego, przy przestrzeganiu obowiązującego prawa oczywiście, ale cele administracji in concreto leżą poza samym prawem – wyznacza je wola publiczna, prawo zaś dostarcza instrumentów. Por. poprz. przyp. 35. O „stosowaniu” i „przestrzeganiu” prawa przez organ administracyjny zob. W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 49 i n.