Aktualnie w judykaturze uznać można za utrwalone stanowisko, że w przypadku dotacji oświatowej, co do której wypłata miała nastąpić do dnia 1 stycznia 2017 r., w postępowaniu cywilnym może być dochodzone roszczenie, jeśli powód zarzuca zaniechanie wypłaty przez gminę lub wypłatę w zaniżonej wysokości tejże dotacji (art. 90 u.s.o.). Natomiast nie doszło do ujednolicenia stanowiska, co do charakteru prawnego świadczenia przewidzianego w art. 90 u.s.o. oraz właściwej podstawy prawnej żądania powoda w razie zaniżenia dotacji w całości lub części przez gminę (czy powiat). W orzecznictwie różnorodnie jest ujmowana podstawa prawna żądania (na temat ewolucji orzecznictwa w tej materii zob.: wyrok S. Apelacyjnego w Lublinie z dnia 25.05.2021 r. I ACa 590/20).
Czytaj: Roszczenia prywatnych przedszkoli uderzają w miasta>>
Publicznoprawny charakter świadczenia
W świetle najnowszych orzeczeń Sądu Najwyższego następuje powrót do koncepcji potwierdzającej publicznoprawny charakter świadczenia z art. 90 u.s.o. (od uchwały z 8 listopada 2019 r. III CZP 29/19) oraz to, że art. 90 u.s.o. był źródłem powstającego z mocy prawa publicznoprawnego zobowiązania. Umacnia się zatem tendencja do sytuowania dotacji przewidzianej w art. 90 u.s.o. w reżimie regulacji publicznoprawnych dotyczących finansów publicznych, z czym wiąże się m.in. akcentowanie reguły, że dotacja jest świadczeniem przyznawanym na dany rok. W konsekwencji, co w pełni rozwinął Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 09.07.2020 r. V CSK 502/18, roszczenie dochodzone przez podmiot prowadzący szkołę/przedszkole w wysokości różnicy pomiędzy kwotą dotacji należnej, a kwotą dotacji wypłaconej ma charakter odszkodowawczy i jest oparte per analogiam na normie art. 471 k.c. w zw. z art. 90 ust. 1 i 2b u.s.o.
Dotacja tylko w trakcie roku
Jak wskazuje Sąd Najwyższy w przywołanym wyżej wyroku, omówione reguły dotyczące wypłaty dotacji, a w szczególności reguła roczności, nie pozwalają przyjąć - przynajmniej co do zasady - że osoba prowadząca przedszkole, której wypłacono zaniżoną dotację, może domagać się jej wypłaty po upływie roku budżetowego. Wprawdzie art. 90 u.s.o. był źródłem powstającego z mocy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2016 r., II GSK 1023/15) publicznoprawnego zobowiązania, w którym odpowiednikiem obowiązku wypłaty dotacji było prawo podmiotowe do dotacji (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r., I GSK 761/18, nie publ.), jednakże z upływem roku budżetowego wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku staje się w zasadzie prawnie niemożliwe, w związku z czym zobowiązanie należy uznać za definitywne niewykonane.
Regulacja dotycząca bezpodstawnego wzbogacenia nie do zastosowania
Sąd Najwyższy dalej rozwinął kwestię odpowiedzialności odszkodowawczej i art. 471 k.c. w zw. z art. 90 ust. 2b u.s.o. jako podstawy prawnej odpowiedzialności gminy. Natomiast dodatkowo zawarł istotne spostrzeżenie, że nie można uznać, iż podstawą żądania mogła być regulacja dotycząca bezpodstawnego wzbogacenia (art. 405 k.c.). Przyjęcie, że w razie niewypłacenia należnej dotacji oświatowej w całości albo w części podstawą żądania stosownej kwoty może być stosowany per analogiam art. 471 k.c. w związku z art. 90 ust. 2b u.s.o. oznacza, iż w tym zakresie stosowanie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu jest wyłączone (co do zasady wyłączony jest zbieg roszczeń z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia z roszczeniami z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania).
Niemożliwość skorzystania z przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu, przy założonych przez Sąd Najwyższy przesłankach, wcale nie jest jednak tak oczywista. Bez wątpienia w przypadku przyjęcia, że art. 90 u.s.o. był źródłem powstającego z mocy prawa publicznoprawnego zobowiązania, dochodzenie roszczenia na podstawie art. 405 i n. k.c. nie wchodzi w rachubę. Orzecznictwo jednolicie wyklucza zbieg roszczeń z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia z roszczeniami z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania. Nie oznacza to jednak braku przesłanek do pośredniego zastosowania przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu do rozliczeń między j..s.t. a beneficjentem dotacji.
Powtarzając za Sądem Najwyższym i akceptując jego stanowisko, przepis art. 90 u.s.o. był źródłem powstającego z mocy prawa publicznoprawnego zobowiązania. Jest to szczególny rodzaj zobowiązania publicznoprawnego, bo dwustronnego – obowiązkowi realizacji zadania publicznego (prowadzenia niepublicznej placówki oświatowej) i prawidłowego wydatkowania dotacji ciążącemu na beneficjencie, odpowiada obowiązek wypłaty dotacji w pełnej, należnej wysokości przez donatora. Dla wykonania tego rodzaju zobowiązania kluczowe pozostaje, że reguły dotyczące wypłaty dotacji, a w szczególności reguła roczności, nie pozwalają przyjąć, że osoba prowadząca niepubliczna placówkę oświatową, której wypłacono zaniżoną dotację, może domagać się jej wypłaty po upływie roku budżetowego. Innymi słowy, wypłata dotacji po zamknięciu roku budżetowego nie może mieć miejsca, albowiem j.s.t traci upoważnienie do jej wypłaty. Zobowiązanie należy uznać za definitywne niewykonane. W konsekwencji, w przypadku zaniżenia dotacji, po zamknięciu roku budżetowego, którego dotacja dotyczy, nie może nastąpić jej uzupełnienie, wypłata „wyrównawcza”, czy „dopłata” dotacji sensu stricto. Zgodnie z art. 263 u.f.p., niezrealizowane kwoty wydatków z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wygasają.
Po zakończeniu roku budżetowego błąd nie do naprawienia
Podsumowując, mamy do czynienia ze zobowiązaniem (choć publicznoprawnym), dwustronnym (gdzie świadczeniu jednego podmiotu odpowiada adekwatne świadczenie drugiego podmiotu), a nadto – niemożliwością realizacji obowiązku przez jedną ze stron wskutek upływu roku budżetowego. Wszystkie te cechy są bardzo zbliżone do uregulowanej w K.c. sytuacji niewykonania zobowiązania wzajemnego wskutek niemożliwości następczej (art. 495 k.c.). Gmina (lub powiat) wypłaca dotację osobie prowadzącej niepubliczną placówkę oświatową. Ta realizuje zadanie własne j.s.t. Wypłacona dotacji jest zaniżona wskutek np. błędnych obliczeń lub nieprawidłowej wykładni prawa. Po zakończeniu roku budżetowego, nawet jeśli nieprawidłowość zostanie wykryta, j.s.t. nie ma już możliwości spełnić świadczenia i dopłacić dotację. Uniemożliwia to zasada roczności budżetu, a więc okoliczność obiektywna, niezawiniona przez żadną ze stron. Jedno ze świadczeń tego stosunku stało się niemożliwe wskutek okoliczności, za które żadna ze stron odpowiedzialności nie ponosi.
Powstaje w tym miejscu wątpliwość, czy konstrukcja kodeksowa dotycząca zobowiązań z umów wzajemnych, może być stosowana w drodze analogii do innych zobowiązań wzajemnych. W doktrynie dopuszcza się analogiczne stosowanie przepisów art. 488-497 k.c. do zobowiązań wzajemnych powstałych ze zdarzeń pozaumownych z uwagi na fakt, że unormowanie powyższe uwzględnia specyficzne dla wszelkich zobowiązań wzajemnych sprzężenie między wzajemnymi świadczeniami stron stosunku obligacyjnego (por. M. Piekarski, w: Komentarz KC, t. II, 1972, s. 487; T. Wiśniewski, w: Komentarz do KC, Ks. III, t. 1, 2009, s. 755; A. Olejniczak, w: Kidyba, Komentarz KC, t. III, cz. 1, 2010, s. 665; K. Zagrobelny, w: Gniewek, Komentarz KC, 2006, s. 831–832; J.M. Kondek, w: K. Osajda, Komentarz KC, 2015, art. 487, Nt 4,). Przy czym wypada wskazać, że istnieją też stanowiska przeciwne ( J. Dąbrowa, w: SPC, t. 3, cz. 1, 1981, s. 819; W. Popiołek, w: K. Pietrzykowski, Komentarz KC, t. 2, 2005, s. 75).
Nieuprawniona analogia do zobowiązań wzajemnych
Rodzi się także pytanie, (przyjmując za zwolennikami stosowana w drodze analogii do innych zobowiązań wzajemnych, przepisów art. 488-497 k.c., dopuszczalności ich zastosowania w przypadku zobowiązania z art. 90 u.s.o.), czy analogii tej nie wyklucza publicznoprawny charakter zobowiązania? W tym miejscu należy odwołać się do argumentacji zastosowanej przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 09.07.2020 r. V CSK 502/18, że ze względu na publicznoprawny charakter niewykonanego zobowiązania chodzi tu o stosowanie per analogiam, co nie jest całkowitą osobliwością, jeżeli uwzględnić dotychczasowy dorobek orzeczniczy dotyczący wykorzystania rozwiązań cywilnoprawnych, ilekroć regulacje publicznoprawne nie zapewniają uprawnionym wystarczającej ochrony (szerzej w uzasadnieniu ww. wyroku z przywołaniem bogatego orzecznictwa).
Jeśli dojdzie zatem do sytuacji, w której z jednej strony beneficjent dotacji wykonał zadanie publiczne, a z drugiej strony donator nie wypłacił mu pełnej, należnej dotacji (a jedynie część) i nie może jej już uzupełnić (bo upłynął rok budżetowy), stosując per analogiam art. 495 § 2 k.c. dojdziemy do stosowania przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu. Zgodnie bowiem z art. 495 § 2 k.c., jeżeli świadczenie jednej ze stron stało się niemożliwe tylko częściowo, strona ta traci prawo do odpowiedniej części świadczenia wzajemnego. Jednakże druga strona może od umowy odstąpić, jeżeli wykonanie częściowe nie miałoby dla niej znaczenia ze względu na właściwości zobowiązania albo ze względu na zamierzony przez tę stronę cel umowy, wiadomy stronie, której świadczenie stało się częściowo niemożliwe. W świetle art. 495 § 2 k.c., jeżeli świadczenie jednej ze stron stało się niemożliwe tylko częściowo, ta strona traci prawo do odpowiedniej części świadczenia wzajemnego. Utrata prawa do części świadczenia wzajemnego jest utrata kauzy dla już spełnionego przez drugą stronę świadczenia. Strona, która świadczenie otrzymała, jest zatem zobowiązana zwrócić je jako nienależne (K.c. nakazuje stosować do takiej sytuacji przepisy o bezpodstawnym wzbogaceniu). W praktyce oznacza to konieczność rozliczenia zubożenia i wzbogacenia. Z jednej strony beneficjent zostaje zubożony o wartość swego świadczenia (wartość zrealizowanego zadania własnego), z drugiej uwzględnić należy wzbogacenie wskutek otrzymania pewnej części dotacji.
Autor: Robert Gałęski, radca prawny, partner i szef Departamentu Prawa Oświatowego w kancelarii LEXBRIDGE Groński Adwokaci i Radcowie Prawni sp. k. we Wrocławiu.
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Linki w tekście artykułu mogą odsyłać bezpośrednio do odpowiednich dokumentów w programie LEX. Aby móc przeglądać te dokumenty, konieczne jest zalogowanie się do programu. Dostęp do treści dokumentów w programie LEX jest zależny od posiadanych licencji.