Sprawozdawca: Christian BÄUMLER
| Decyzja Zgromadzenia Plenarnego |
25.3.2021 |
| Podstawa prawna |
Art. 32 ust. 2 regulaminu wewnętrznego Opinia z inicjatywy własnej |
| Sekcja odpowiedzialna |
Sekcja Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Obywatelstwa |
| Data przyjęcia przez sekcję |
16.12.2021 |
| Data przyjęcia na sesji plenarnej |
20.1.2022 |
|
Sesja plenarna nr Wynik głosowania
|
566 |
| (za/przeciw/wstrzymało się) |
204/14/18 |
1. Wnioski i zalecenia
1.1. Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny (EKES) podkreśla, że Unia Europejska opiera się na takich wartościach jak poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolność, demokracja, równość, praworządność oraz poszanowanie praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości.
1.2. EKES uważa, że przestrzeganie tych wartości, w szczególności praworządności, jest niezwykle ważne dla obywateli UE i dla przetrwania Unii Europejskiej.
1.3. EKES dąży do tego, by Rada Unii Europejskiej i Komisja Europejska nakładały wysokie i odstraszające sankcje w przypadku systemowych braków w zakresie praworządności, które zagrażają budżetowi Unii Europejskiej.
1.4. Zdaniem EKES-u niezwykle ważne jest, aby programy odbudowy przedstawiane przez państwa członkowskie określały środki, które zostaną podjęte w celu wzmocnienia praworządności.
1.5. EKES domaga się, by wszystkie programy wspierane z budżetu UE podlegały wymogom prawnym dotyczącym swobodnego dostępu do informacji i przejrzystości.
1.6. EKES opowiada się za tym, by udział we wzmocnionej współpracy z Prokuraturą Europejską stał się warunkiem uczestnictwa w programach finansowanych z budżetu UE.
1.7. EKES wzywa do dalszego przekształcenia Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) w Europejską Agencję ds. Państwa Prawnego i Efektywności Administracyjnej.
1.8. EKES uważa, że systemowe braki w zakresie praworządności w państwach członkowskich mają negatywny wpływ na budżet UE, i apeluje, by odwrócić role, jeśli chodzi o ciężar dowodu.
1.9. EKES wzywa UE do ochrony organizacji pozarządowych działających na rzecz praw człowieka i praworządności przed niepożądanymi naciskami oraz do wspierania ich finansowania.
1.10. EKES wzywa instytucje europejskie do zainicjowania kampanii zatytułowanej "Moja UE - moje prawa", która zachęcałaby do ogólnoeuropejskiej debaty na temat znaczenia praworządności.
2. Uwagi ogólne
Kontekst propozycji
2.1. Unia Europejska opiera się na wartościach wymienionych w art. 2 TUE. Wśród nich znajdują się poszanowanie godności osoby ludzkiej, wolność, demokracja, równość, państwo prawne oraz poszanowanie praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Ponadto społeczeństwo europejskie charakteryzuje się pluralizmem, niedyskryminacją, tolerancją, sprawiedliwością, solidarnością oraz równością kobiet i mężczyzn 1 .
2.2. Przestrzeganie tych wartości ma podstawowe znaczenie dla wszystkich obywatelek i obywateli UE. W świetle historii europejskiej, a zwłaszcza zbrodni przeciwko ludzkości popełnionych podczas wojen światowych, Unia Europejska zobowiązała się zapewnić pokój w Europie oraz ochronę praw podstawowych wszystkich obywatelek i obywateli. W konsekwencji zadaniem Unii Europejskiej jest monitorowanie systemowego naruszania tych wartości i zapobieganie mu.
2.3. Ponadto przestrzeganie tych wartości, w szczególności praworządności, jest warunkiem wstępnym istnienia Unii Europejskiej w jej obecnej formie: zachowuje ona zgodność z zasadą państwa prawnego wyłącznie wówczas, gdy wszystkie państwa członkowskie przestrzegają wymogów z tym związanych. Tylko wtedy możliwe jest zadbanie o to, by obszary polityki UE, w tym wydatki z budżetu europejskiego, były prawidłowo wdrażane we wszystkich państwach członkowskich. Ponadto współpraca między wymiarem sprawiedliwości i organami administracji państw członkowskich opiera się na wspólnym przekonaniu, że wszystkie państwa członkowskie wyznają wspólne wartości i wcielają je w życie. Wyłącznie na tej podstawie administracje i organy wymiaru sprawiedliwości państw członkowskich mogą współpracować na szczeblu transgranicznym oraz uznawać i wykonywać decyzje innego państwa członkowskiego.
2.4. Ponadto wartości te, w szczególności praworządność, mają niebagatelne znaczenie dla zrównoważonego rozwoju gospodarczego Unii Europejskiej. Oprócz zapewnienia bezpieczeństwa inwestycji, zgodności z regułami konkurencji i innymi uregulowaniami gospodarczymi decydujące znaczenie dla inwestycji prywatnych i handlu transgranicznego ma zaufanie do całego systemu prawnego. Poza specjalnymi środkami wsparcia, na przykład w ramach Funduszu Odbudowy, trwała odbudowa europejskiego wspólnego rynku po skutkach gospodarczych pandemii COVID-19 wymaga zatem przestrzegania europejskich wartości, a w szczególności praworządności.
2.5. Wreszcie zasada państwa prawnego oraz inne wartości zapisane w art. 2 TUE są elementem tożsamości Unii Europejskiej. Praworządność jest integralną częścią demokratycznego i pluralistycznego społeczeństwa w Europie, które jest jedną z obietnic założycielskich Unii. Jednak znaczenie praworządności wykracza poza granice Unii. Polityka zagraniczna i bezpieczeństwa Unii opiera się w dużej mierze na wartościach określonych w art. 2 TUE oraz na zasadzie praworządności. W ramach polityki zagranicznej Unia Europejska angażuje się w globalny porządek oparty na prawie i wartościach. Może kontynuować te działania w wiarygodny sposób wyłącznie wówczas, gdy ona sama i wszystkie państwa członkowskie spełniają te wymogi. Zdolność integracyjna i siła przyciągania Unii na całym świecie opierają się w dużym stopniu na przestrzeganiu tych wartości.
2.6. W licznych opiniach i aktach ustawodawczych instytucje europejskie nieustannie podkreślają znaczenie wartości określonych w art. 2 TUE, a w szczególności poszanowania praworządności. Oprócz możliwości innych sankcji, zwłaszcza postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 263 TFUE, rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2020/2092 2 przewiduje obecnie możliwość nakładania kar finansowych za systemowe naruszanie zasad państwa prawnego. Służy to przede wszystkim ochronie budżetu Unii. Jednak może się również przyczynić ogólnie do lepszej ochrony praworządności we wszystkich państwach członkowskich. Rozporządzenie ma również na celu zwiększenie wiarygodności Unii, a tym samym ułatwienie inwestycji.
2.7. EKES z zadowoleniem przyjmuje wprowadzenie nowego rozporządzenia. Oprócz ochrony praworządności i interesów finansowych Unii rozporządzenie pomaga również w uzyskaniu we wszystkich państwach członkowskich akceptacji społecznej dla transferu środków pieniężnych w Unii Europejskiej, a szczególnie dla Funduszu Odbudowy. Dla skuteczności rozporządzenia kluczowe znaczenie ma jednak jego praktyczne wdrożenie oraz nakładanie szybkich i kompleksowych kar w przypadku naruszeń zasad państwa prawnego, które zagrażają również budżetowi Unii.
2.8. Oprócz tego nowego monitorowania koncentrującego się w szczególności na praworządności w odniesieniu do przydziału środków finansowych, Komisja powinna nadal w pełni wykonywać i w razie potrzeby rozszerzać swoje ogólne zadania w zakresie monitorowania budżetu UE. Wszelkie sprzeniewierzenie funduszy UE, nawet jeśli nie wynika z niedostatecznej praworządności, szkodzi europejskim programom i wizerunkowi UE. Ponadto Komisja powinna również zadbać o to, by obywatelki i obywatele UE lepiej znali konkretne projekty w ich regionie (współ)finansowane przez UE.
W tym celu należy również dostosować odpowiednie przepisy dotyczące przejrzystości i informowania opinii publicznej, takie jak te określające tablice informacyjne przy projektach budowlanych i informacje dostępne online, a także uwypuklić zaangażowanie UE.
3. Wymogi ogólne
3.1. EKES apeluje o ścisłe stosowanie nowego rozporządzenia we wszystkich obszarach związanych z budżetem. By wykonywać zadania związane z monitorowaniem przydzielone Komisji w rozporządzeniu i Traktatach, musi ona zmobilizować odpowiednie zasoby ludzkie i finansowe oraz konsekwentnie śledzić sygnały o ewentualnych przypadkach naruszeń. Komisja musi przy tym stosować ściśle obiektywne kryteria i w ten sam sposób badać naruszenia we wszystkich państwach członkowskich. Ponadto Komisja powinna również wzmocnić kontrolę nad prawidłową realizacją programów UE w krajach trzecich i zwłaszcza wobec krajów kandydujących stosować takie same kryteria jak wobec państw członkowskich.
3.2. Komisja i państwa członkowskie muszą zwłaszcza dopilnować, aby nie dokonano żadnych płatności z budżetu Unii, których wykorzystanie nie może zostać dokładnie wykazane. Wszyscy beneficjenci płatności z budżetu Unii, niezależnie od ich formy organizacyjnej regulowanej prawem publicznym lub prywatnym, muszą podlegać odpowiednim zasadom przejrzystości. Państwa członkowskie i Komisja powinny przekazywać społeczeństwu obywatelskiemu kompleksowe informacje o wykorzystaniu środków i konsultować się z nim w sprawie możliwości usprawnienia wykorzystania środków. Należy zapewnić przejrzystą procedurę i konsultacje dotyczące planowania i wykonania budżetu, przy czym państwa członkowskie powinny również zasięgać zdania organizacji społeczeństwa obywatelskiego.
3.3. Jeżeli w państwach członkowskich występują systemowe niedociągnięcia w zakresie praworządności, które zagrażają również budżetowi Unii, konieczna jest wczesna i szybka reakcja, w szczególności ze strony Komisji. Jest to jedyny sposób, aby zapewnić wykrywanie i korygowanie nieprawidłowości już na wczesnym etapie. Ponadto w przypadku naruszeń należy nakładać odstraszające kary: Komisja nakłada znaczne kary finansowe w celu ochrony stosowania prawa UE również w innych obszarach, takich jak na przykład egzekwowanie prawa konkurencji. Fundamentalne znaczenie praworządności i ochrony budżetu Unii wymaga od Komisji i Rady nakładania wysokich i odstraszających kar również w tych obszarach. Należy to wyraźnie zaznaczyć w tekście rozporządzenia, gdyby doszło do jego przeglądu. Ponadto EKES wzywa Komisję i Radę do ścisłej koordynacji działań z Parlamentem Europejskim oraz do tego, by przy ewentualnej przyszłej reformie rozporządzenia Parlament otrzymał takie same prawa proceduralne, jakie ma Rada.
3.4. EKES uważa, że systemowe braki w zakresie praworządności w danym państwie członkowskim zawsze utrudniają realizację programów finansowanych przez UE, a tym samym ochronę budżetu UE, lub przynajmniej im poważnie zagrażają. W związku z tym, jeżeli w danym państwie członkowskim zostaną stwierdzone systemowe niedociągnięcia w zakresie praworządności, powinno ono ponosić ciężar udowodnienia, że zapewniło realizację programów finansowanych przez UE oraz ochronę budżetu UE. EKES wzywa do wyjaśnienia tej kwestii w rozporządzeniu (UE, Euratom) 2020/2092.
3.5. W przypadku systemowego naruszania zasad państwa prawnego oprócz możliwości przewidzianych w rozporządzeniu (UE, Euratom) 2020/2092 Komisja, Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski powinny również stosować wszelkie inne dostępne im środki sankcyjne. Obejmują one w szczególności postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 263 TFUE oraz procedurę przewidzianą w art. 7 TUE. Stosując te procedury, wyżej wymienione instytucje europejskie powinny również zadbać o jak najszybsze wdrożenie i dążyć do odstraszających kar. Komisja powinna w szczególności niezwłocznie wydać wytyczne dotyczące stosowania rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092, aby móc szybko reagować w przypadku naruszania zasad państwa prawnego. W wytycznych powinna zwłaszcza określić warunki, pod którymi uznaje karę finansową za konieczną, oraz które kary finansowe uważa za stosowne. Powinna również wyjaśnić warunki dodatkowego wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na mocy art. 263 TFUE lub procedury na mocy art. 7 TUE.
3.6. Ponadto Komisja Europejska, Rada Unii Europejskiej i Parlament Europejski powinny nadal prowadzić ustawiczny dialog na temat praworządności ze wszystkimi państwami członkowskimi i publicznie jasno wskazywać przypadki naruszenia zasad państwa prawnego. Instytucje europejskie powinny jeszcze ściślej ze sobą współpracować w celu dalszego propagowania zasad państwa prawnego i znalezienia dalszych możliwości ochrony praworządności we wszystkich państwach członkowskich.
4. Wymagania szczegółowe
4.1. Co się tyczy Funduszu Odbudowy, EKES ubolewa, że decyzje Komisji Europejskiej, w których ocenia ona programy państw członkowskich, tylko w ograniczonym stopniu uwzględniają fundamentalne znaczenie praworządności. Jak wyjaśniono powyżej, praworządność ma zasadnicze znaczenie dla zrównoważonego rozwoju gospodarczego Unii
Europejskiej, w związku z czym musi znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w Funduszu Odbudowy. W tym względzie nie wystarczy, aby Komisja oparła swoją ocenę w dużym stopniu na wskaźnikach gospodarczych, takich jak te stosowane w ramach europejskiego semestru. Zgodnie z dotychczasowymi postulatami EKES-u Komisja powinna też bardziej uwzględnić znaczenie praworządności dla zrównoważonego rozwoju gospodarczego w europejskim semestrze i ująć w nim odpowiednie wskaźniki 3 .
4.2. W ocenie EKES-u przedstawione dotychczas przez państwa członkowskie programy przewidują zbyt mało inicjatyw mających na celu wzmocnienie państwa prawnego. Na przykład programy Włoch, Chorwacji i Czech zawierają indywidualne inicjatywy w zakresie praworządności, takie jak środki na rzecz zwalczania korupcji i zwiększenia skuteczności organów sądowych. Jednak ogólnie rzecz biorąc, jeśli chodzi o wszystkie państwa członkowskie, EKES uważa, że nie jest to wystarczające, by dać wyraz fundamentalnej wadze praworządności. Dlatego zdaniem EKES-u niezwykle ważne jest, by wszystkie państwa członkowskie określiły w programach krajowych, jakie środki podejmą w celu wzmocnienia praworządności.
4.3. Ponadto EKES apeluje o dalsze rozwijanie wymogów dotyczących wykonania budżetu Unii, w tym rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092. W przyszłości wszystkie programy wspierane z budżetu Unii powinny podlegać daleko idącym przepisom krajowym dotyczącym swobodnego dostępu do informacji i przejrzystości w celu zapewnienia organom prasowym, organizacjom pozarządowym i całemu społeczeństwu obywatelskiemu nieutrudnionego i szerokiego dostępu do informacji. Wyjątek można uczynić jedynie wtedy, gdy pilnie wymaga tego interes bezpieczeństwa narodowego. Komisja Europejska powinna na bieżąco sprawdzać przydatność krajowych przepisów dotyczących swobodnego dostępu do informacji i w razie konieczności przedkładać propozycje zmian, również z uwzględnieniem opinii na przykład Parlamentu Europejskiego i EKES-u.
4.4. EKES popiera utworzenie Prokuratury Europejskiej, ponieważ wniesie ona znaczny wkład w ochronę interesów finansowych Unii i ściganie przestępstw transgranicznych. Jest przekonany, że Prokuratura Europejska osiągnęła już efekt odstraszający i że w dłuższej perspektywie przyczyni się do znaczącej poprawy w zakresie ścigania przestępstw na szczeblu transgranicznym. A zatem EKES wzywa wszystkie państwa członkowskie do przyłączenia się do wzmocnionej współpracy z Prokuraturą Europejską i apeluje, by stało się to warunkiem uczestnictwa w programach finansowanych przez UE.
4.5. Nowo utworzona Prokuratura Europejska przejmuje zadania, które dotychczas wykonywał OLAF. W związku z tym EKES wzywa do dalszego przekształcenia OLAF w Europejską Agencję ds. Państwa Prawnego i Efektywności Administracyjnej. Nowa agencja powinna nieustannie monitorować praworządność w państwach członkowskich i odpowiednio doradzać Parlamentowi Europejskiemu, Radzie Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej w sprawie stosowania rozporządzenia (UE, Euratom) 2020/2092. Ponadto powinna wydawać ogólne zalecenia w sprawie wzmocnienia praworządności państw członkowskich i skuteczności ich organów administracji oraz wspierać w tym względzie państwa członkowskie i ich administracje. Jeżeli państwa członkowskie nie będą przestrzegać istotnych zaleceń wydanych przez tę agencję, będą zobowiązane to odpowiednio uzasadnić.
4.6. Komisja Europejska powinna również opracować dalsze inicjatywy na rzecz wzmocnienia praworządności i przestrzegania europejskich wartości podstawowych we wszystkich państwach członkowskich. Należy utworzyć i rozwijać programy wymiany, takie jak Erasmus +, dla personelu organów sądowych państw członkowskich, a także organizacji pozarządowych działających w szczególności na rzecz praworządności oraz ochrony praw podstawowych i praw człowieka, aby wzmocnić i rozwinąć wspólne rozumienie praworządności w Europie. W tym celu Unia Europejska powinna zwiększyć finansowanie dobrowolnych i transgranicznych programów doskonalenia zawodowego dla pracowników wymiaru sprawiedliwości państw członkowskich. Trzeba również wspierać programy edukacyjne organizacji pozarządowych promujących praworządność oraz ochronę praw podstawowych i praw człowieka. Celem powinno być promowanie europejskiej zasady praworządności, która uwzględnia zarówno tradycje prawne poszczególnych państw członkowskich, jak i wiążący charakter wspólnych minimalnych norm dla wszystkich państw członkowskich.
4.7. Zdaniem EKES-u społeczeństwo obywatelskie pełni szczególną rolę w ochronie praworządności, a więc ponosi też związaną z tym odpowiedzialność. A zatem dla wzmocnienia praworządności we wszystkich państwach członkowskich Komisja powinna za pomocą nowego programu bardziej wspierać platformy społeczeństwa obywatelskiego działające głównie na rzecz ochrony praworządności w państwach członkowskich, a także odpowiednie programy edukacyjne 4 . W ramach tego programu UE powinna wspierać finansowanie organizacji pozarządowych. Organizacjom pozarządowym należy zapewnić ochronę przed niepożądanymi naciskami i ingerencją w ich niezależność ze strony decydentów politycznych, lobbystów i innych podmiotów.
4.8. Wreszcie szczególnie Komisja Europejska, Rada Unii Europejskiej, Parlament Europejski oraz EKES powinny w większym stopniu uświadamiać wszystkim obywatelkom i obywatelom UE znaczenie wartości europejskich, zwłaszcza praworządności. UE potrzebuje strategii komunikacyjnej łączącej koncepcję praworządności z realiami codziennego życia. W tym celu te instytucje europejskie, we współpracy z innymi podmiotami społeczeństwa obywatelskiego, powinny zainicjować kampanię zatytułowaną "Moja UE - moje prawa" na temat znaczenia państwa prawnego, adresowaną do wszystkich grup społecznych i przystępnie wyjaśniającą podstawowe informacje na temat praworządności, a zarazem skłaniająca każdego do ogólnoeuropejskiej debaty 5 .
Bruksela, dnia 20 stycznia 2022 r.
|
Christa SCHWENG |
|
Przewodnicząca |
|
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego |
